長江經濟帶發展政策評價

[摘 要] 文章對長江經濟帶發展政策內容進行扼要總結梳理，并以此為依據建立了長江經濟帶發展政策效果評價體系，分別從運輸能力、技術創新水平、產業結構、城鎮化水平、對外開放水平、環境治理水平六個方面對區域政策效果展開評價，全面分析了長江經濟帶發展政策實施以來取得的成效，并深入挖掘政策實施中的痛點，提出長江經濟帶發展政策優化的對策建議。

[關鍵詞] 長江經濟帶;區域政策;效果評價

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.34.008

1 引言

作為長江流域經濟發展程度最高的地區之一，長江經濟帶的開發和建設史已近三十年，但長江經濟帶的發展依舊面臨著許多急需解決的難題。為進一步開發長江黃金水道，加快推動長江經濟帶發展，2014年9月，國務院出臺《關于依托黃金水道推動長江經濟帶建設的指導意見》（國發〔2014〕39號），正式意味著建設長江經濟帶已經上升為國家層面的區域發展戰略。

長江經濟帶發展政策的提出具有現實和歷史的雙重含義：一是益于貫徹 “生態優先”理念，夯實“綠色發展”根基，收獲“黃金水道”效益最大化;二是益于發掘長江中上游孕育的內需潛力，促使經濟增長空間自沿海地區向內陸地區延伸，形成上、中、下游地區互利互動互補的新型格局，極力縮小區域之間的發展差距;三是益于經濟要素自由流動和資源有效配置，從行政分割轉向協同治理，從市場壁壘轉向市場融合;四是益于帶內產業結構的升級調整以及新型城鎮化提速布局，開創“陸海并進、互聯互通”的新局面，培植和造就國際經濟合作與競爭優勢，加快推動長江流域經濟提質增效升級。

2 長江經濟帶發展政策的理論基礎

2.1 點軸理論

點軸理論由薩倫巴和馬利士提出。為了使區域得到最優發展，則必須按照“點—軸系統”模式對社會經濟的客體加以組織。此理論非常重視“點”（即增長極）和“軸”（即交通干線）的作用，其認為重要交通干線的打造和建設具有重要的意義，能夠產生極大的集聚效應，使交通干線相連區域發展成新的經濟增長“點”，沿線發展成新的經濟增長“軸”，拉動整片區域經濟水平的飛速提升。

長江經濟帶衍生出長三角、成渝、武漢三大城市群，依靠這些大節點先發展起來，各個節點之間互相關聯，逐步構成 “關聯軸”，顯露出“點—軸”開發模式。在長江經濟帶發展政策中，要求長江充分發揮自身天然軸線的優勢，把帶內的大經濟區進行聯通，使資源得以快速流動，惠及帶內其他地區，將長江經濟帶真正打造成我國經濟帶中綜合運輸能力強、發展潛能大的“排頭兵”。

2.2 梯度推移理論

梯度推移理論是海特和克魯默等人提出的。梯度推移理論認為區域經濟的發展取決于產業結構，區域發展梯度層次則取決于創新活動。然而發達的高梯度地區易產生創新活動，相比之下，欠發達的低梯度地區主要發展傳統型產業。生命周期階段的往來更替使生產活動在高低梯度地區間發生轉移。該理論主張首先發展發達地區，然后通過產業和要素的流動，帶動較發達地區和欠發達地區經濟的發展。郭濂，李志偉.長江經濟帶發展的理論支撐與國際借鑒[J].開發性金融研究，2015（3）：47-54.

長江經濟帶三大板塊經濟發展梯度不一致、經濟水平差距顯著。將東部江浙滬的優勢資源分享和轉移至中西部地區，就可以拉動欠發達地區的開發開放，實現區域之間聯動發展。長江作為聯結的紐帶，將西部大開發戰略、中部地區崛起戰略和東部地區加快發展戰略這三大宏偉藍圖進行了完美地銜接和貫通，能夠進一步提升和優化三大戰略的實施效果。此理論可以幫助我們反思學習如何使高梯度地區在保證可持續發展的前提下向低梯度地區合理轉移產業及要素。

2.3 區域經濟一體化理論

第二次世界大戰以后，區域經濟一體化獲得飛速發展。丁伯根（1951）最早定義“經濟一體化”，巴拉薩（1961）在其基礎上繼續發展，認為區域經濟一體化就是指產品和要素的移動并不受限于政府的歧視。我國專家學者參考國內外研究文獻，基于我國現實國情展開研究，填補了國內關于區域經濟一體化理論研究的空白。其中，孟慶民（2001）把區域經濟一體化定義為：不同的空間經濟主體之間為了生產、消費、貿易等利益的獲取，產生的市場一體化的過程。孟慶民.區域經濟一體化的概念與機制[J].開發研究，2001（2）：47-49.

自然生態、地理空間、政府政策等多種因素造成了長江經濟帶內不同地區的經濟發展程度差距較大，三次產業結構分異明顯的現狀。所以，實現要素重新配置，產業結構優化升級，區域之間協調發展是建設長江經濟帶的一大要務。近年來，國家實施了許多關于加速推進長江經濟帶區域一體化進程的政策，使長江三角洲地區、長江中游地區、成渝經濟區的資源可以互通有無，產業可以有效轉移，市場可以緊密聯通，從而變為一個逐漸趨于成熟的區域經濟聯結體。

3 長江經濟帶發展政策的主要內容

與區域經濟發展密切相關的政策內容總結為如下七個部分：一是提升長江黃金水道功能。二是建設綜合立體交通走廊。三是創新驅動產業轉型升級。四是全面推進新型城鎮化。五是培育全方位對外開放新優勢。六是建設綠色生態廊道。七是創新區域協調發展體制機制。國務院.《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（國發〔2014〕39號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.html.

4 長江經濟帶發展政策實施效果評價

4.1 指標的選取與解釋

鑒于指標數據的可得性和效果評價體系構建的系統性，本文選取運輸能力、技術創新水平、產業結構、城鎮化水平、對外開放水平、環境治理水平作為長江經濟帶發展政策實施效果的評價指標。表1所示為文章的指標體系和數據出處。

4.2.6 環境治理水平的對比分析

工業化、城鎮化的快速發展，已經對長江流域產生巨大的生態污染。在國家政策的支持下，帶內各省市大力開展環境治理行動，但成效甚微。根據圖9所示的2011—2017年長江經濟帶單位GDP廢水排放量變化情況來看，政策實施后的單位GDP廢水排放量呈逐年下降趨勢，標志著長江經濟帶在環境保護方面已初見成效，但仍應繼續貫徹“綠色發展”理念，環境保護道路依舊任重道遠。

圖10顯示了2011—2017年長江經濟帶城市污水日處理能力的變化情況，從圖中可以看出，2014年政策實施后長江經濟帶城市污水日處理能力進一步加強，截至2017年年底城市污水平均日處理能力已經達到7133萬立方米，這從一定程度上反映出了人們對環境保護的重視程度日益加深。

湘贛渝等地酸雨天氣多發，長江經濟帶加強流域內的環境治理工作，嚴格控制污染物排放量。圖11顯示了2011—2017年長江經濟帶二氧化硫排放量的變化情況，可以看出，政策實施后，二氧化硫排放量大幅度下降，2017年二氧化硫排放量較政策實施前下降52.57%。由此可見，近年來，長江經濟帶貫徹“綠色發展”理念，生態環境得到明顯改善。

5 長江經濟帶發展政策存在的主要問題及改進對策

5.1 長江經濟帶發展政策存在的主要問題

5.1.1 產研脫節現象嚴重，產能過剩化解難度高

從區域產業的發展來看，一是科技與產業融合程度不夠，缺乏創新型工業企業。2017年，長江經濟帶全流域規模以上工業企業R&D經費投入強度雖較政策實施前有所提升，但R&D經費支出占區域GDP的比重僅為1.54%左右，并且地區差異懸殊，占比最高的上海（1.76%）要遠高于貴州（0.48%）等省市，與國外一些發達國家和城市比較，劣勢明顯。二是全流域多數工業企業過剩的低端產能難以在短時間內有效化解，產業轉型升級已然刻不容緩。三是產業同構度高，長江經濟帶11省市的產業定位相近，且部分地區缺乏集群競爭優勢，上中下游產業鏈無法實現良好的分工和延伸，重復建設和資源浪費情況嚴峻。

5.1.2 環境污染形勢嚴峻，生態修復功能低下

長江經濟帶在環境保護和污染治理方面存在諸多問題，仍需努力突破困局。一是水污染問題。2011—2015年五年間，長江經濟帶廢水排放量呈上升勢頭不減，2015年時排放量直逼319億噸，達至頂峰。2016年以來，在習近平總書記的強調與號召下，各專項整治行動開展順利，長江經濟帶的污水治理已初見成效，污水排放量有逐年下降趨勢，2017年，長江經濟帶的水質優良比例已達77.3%，但由于沿江產業的發展慣性，污染物的排放基數龐大，污水治理想要達到理想水平仍有很長一段路需要走。生活污水的隨意排放加劇農業面源的污染，生態修復功能發生退化，洞庭湖和鄱陽湖缺水嚴重，時常呈現干旱見底的生態面貌，其他大大小小的湖泊依富營養化現象頻發，生物多樣性慘遭毀壞。二是空氣污染問題。近年來，污染產業開始向長江中上游轉移，氨氮排放量“遙遙領先”，占全國總排放量的43%，出現“霧霾圍城”之景。三是土壤污染問題。湘贛渝三省市依然受酸雨侵襲，中上游植被毀壞嚴重，土壤酸化、板結情況未徹底解決。四是垃圾污染問題。長江經濟帶的漂浮垃圾亟待治理，固體危險品和廢棄物未經規范化、科學化處理就傾倒入江的情況時常發生，嚴重觸犯了相關環保法規。

5.1.3 民生問題依舊突出，新型城鎮化建設水平不高

長江經濟帶的農業、民生問題突出，是制約經濟社會協調發展的一大病灶。一是農村人口密度高、農業占比大、保糧任務艱巨，有限的土地無法承載農村富余的勞動力。二是新型城鎮化進程緩慢。沿江省市因為處于不同的經濟發展階段，城鎮化增速差異顯著，除上海外，下游地區的城鎮化率高于中上游地區，總體城鎮化水平不高。三是基本公共服務存在不均等現象，無論是基礎設施的建設、公共服務的完善，還是居民的可支配收入，江浙滬均明顯高于云貴等地，中上游部分地區的脫貧攻堅戰依然艱巨，需要政府和全社會的共同努力。

5.2 改進對策

第一，加快產業轉型升級，激發科研自主潛能。一是發揮長江經濟帶下游地區優勢產業的引領與輻射作用，培育和激發中高端產業發揮市場競爭優勢，堅持走創新發展和綠色發展道路，挖掘和打造中上游地區成為新的增長極，不斷提升成渝城市群和長江中游城市群等欠發達地區的對外開放水平，實現“中國智造”。二是加大科研經費的投入，使得帶內中心城市有自己的設計和研發基地，將自主品牌做多、做大、做強。三是推進長江經濟帶內跨省市的產業園區聯盟，依托長江這條黃金水道，加快園區共建計劃，樹立并落實“一盤棋”概念，實現沿江省市資源共享，形成獨具長江特色的產業發展格局。

第二，加大治水清污力度，強化生態修復。一是在水污染防治方面，完善長江經濟帶全流域的水體監測和廢水處理體系建設，保障帶內各類用水水質達標。二是在大氣污染防治方面，貫徹碳排放補償機制，改造帶內工業企業的排污設備，實現廢氣無害化處理，提高長江經濟帶綠化率，打造“綠色走廊”。三是在土壤污染防治方面，謹防農藥和化肥濫用，推行“生態養殖”模式，研發技術用于改良耕地土質。四是在垃圾污染防治方面，繼續執行“清廢行動”，嚴厲打擊違法傾倒危廢品的集體和個人，同時清除生產和生活垃圾污染源，修建帶內城鄉覆蓋的垃圾處理配套設施與體系。

第三，推進新型城鎮化建設，發揮城市群積極功能。一是在不違背城鎮化發展的基本規律的基礎上，結合帶內資源利用和環境承載的實際情況，合理規劃城市規模，優化城市發展模式，結合“鄉村振興”戰略，通過發展特色產業和提供技能培訓的形式，提高農村勞動力質量，以就業促增收。二是逐步放松和調整落戶政策，根據公共資源配置現狀，將城鎮人口所享有的待遇及服務向農業轉移人口延伸，健全公共服務體系，促進公正公平，改變城鄉差距巨大的殘酷現狀。三是構建城市群間與城市群內協同機制，發揮城市群的聚集效應，引領長江經濟帶大中小城市健康可持續發展。四是加深城市管理體制改革，營造創新的社會環境和氛圍，繼續升級城市服務功能，建設“魅力城市”“精致城市”，保障人民群眾生活品質，支持帶內“綠色生態城區”建設，解決“城市病”問題。

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[作者簡介]由一迪（1993—），女，漢族，山東煙臺人，中國海洋大學經濟學院碩士研究生，研究方向：區域經濟學。