新舊動能轉換背景下PPP模式發展對策研究

[摘 要] PPP模式是在新舊動能轉換背景下政府與社會資本合作的代表。目前，在推行中還存在統籌規劃、規范性、經驗總結和推廣等方面的問題。在新舊動能轉換背景下促進PPP模式的發展，應該完善PPP項目的統籌規劃、健全PPP項目的規范化管理、加強PPP模式創新。

[關鍵詞] 新舊動能轉換;PPP模式;政府與社會資本合作

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.34.061

1 研究背景

PPP模式代表著政府與社會資本的合作，主要是通過強調政府與社會資本的協同和合作，整合社會可用資源，以轉變政府職能為范式，不斷調動民間資本積極性，進一步體現公共部門的作用，并且充分發揮私營部門的資源稟賦。自2014年PPP模式在國家層面獲得允許并大力推廣以來，該模式所涵蓋的行業領域包括市政工程、交通運輸、生態建設、環境保護等方面。近年來，我國經濟進入新常態，為了深化供給側結構性改革，新舊動能轉換與PPP模式自然而然融合在一起，在此背景下，政府應該主要發揮引導的作用，同時鼓勵全社會積極參與到該模式的合作中去。因此，在新舊動能轉換背景下，PPP模式將會迎來全新的發展機遇和挑戰。

2 新舊動能轉換背景下PPP模式存在的問題

（1）PPP項目統籌規劃工作存在不足。由于國家政策的鼓勵和推動，在新舊動能轉換背景下各省PPP項目激增，在地方政府總投資額中也占據了絕大部分比重。PPP項目的快速發展使得一些問題逐漸凸顯，尤其是統籌規劃方面。由于缺少科學、合理的項目統籌規劃，使得有些地方政府出現了負債增加等問題，還有些地方民營企業呈現擠出效應，且問題逐步惡化。

（2）PPP項目管理和操作規范性有待提高。在大力推行PPP模式的時候，有些地方政府在項目管理和項目操作性方面暴露一些問題。一方面，在項目管理方面，沒有及時出臺項目運營的引導原則、適用范圍，對于PPP項目的管理流程的表述比較模糊，相關支持措施沒有完整描述，責任識別和信息披露方面也不夠嚴謹;另一方面，在項目操作性方面，沒有構建完整的PPP項目制度體系，尤其是涉及項目績效評價和風險管控等問題的時候沒有統一性的規定，規范性存在漏洞，部分涉及實際操作的問題沒有及時提供實際操作性規范。除此之外，有些地方政府在推進PPP模式的過程中還出現“政出多門”的不良現象，影響了該模式推行的效果。

（3）PPP項目推廣的經驗總結不到位。就目前PPP模式的實踐情況來看，經驗的總結還是不夠到位，沒有總結出示范性的運營和管理模式。當前，比較典型的項目運作模式有產業園、生態中心等類型。有些地方政府也在努力進行總結，但是總的來說，對于資金管理、基礎設施建設、項目質量驗收方面的經驗等還不夠系統，沒有形成示范性的學習范本。

3 新舊動能轉換背景下PPP模式發展的對策

（1）完善PPP項目的統籌規劃。完善PPP項目的統籌規劃，是應對新舊動能轉換背景的首要步驟，只有科學、合理地進行統籌和安排，才能更好地將PPP模式的精髓運用到公共部門的建設中去。第一，完善PPP項目統籌規劃，應該在組織管理層面統一項目的主管部門。統一主管部門主要是根據新舊動能轉換的具體要求，設立PPP項目的專門管理機構，然后制定整體性實施規劃，通盤考慮各級地方政府的實際情況，量力而行，明確各方責任，防控可能出現的各類風險，避免資源浪費。第二，完善PPP項目統籌規劃，應該制定相關的統籌管理制度。沒有統一的制度規范，就容易出現步調不一致的問題，影響項目的推進。具體而言，應該統一項目評審標準，統一項目運作過程的操作規范，不允許出現假借PPP模式而做其他項目的情況。第三，完善PPP項目統籌規劃，促進統籌項目的平臺建設。在新舊動能轉換背景下，平臺建設是推進PPP模式的基礎和載體。統籌平臺建設，實際上是將項目管理過程中所涉及信息和資料共享到平臺，通過信息的公開完善監督機制，讓PPP模式的項目管理和操作更具公平、公正和公開的特點。

（2）健全PPP項目的規范化管理。規范化管理是所有項目推進的關鍵保障。PPP模式與其他模式不同，本身就具有較強的復雜性和多元性，在推進的過程中所遇到的各類問題可能從未出現。因此，地方政府應該重視項目規范化管理的重要性，提高項目在運行和操作中的規范性。只有這樣，才能更好地實現新舊動能的轉換。首先，健全PPP模式的規范化管理，應該將流程規范化管理放在第一位。通過完善項目管理制度，將PPP模式中的咨詢服務、績效評估、風險管控等所涉及的具體問題進行規范化處理，加強項目的監測和管控，積極發揮各級主管部門對項目的規范化管理和控制。其次，健全PPP模式的規范化管理，要將項目實際操作環節進行規范，加強項目實施的中后期監管力度。一般而言，PPP項目操作分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行以及項目移交等步驟。對于項目識別階段而言，要重點關注項目的可行性研究和評估，不能單純一刀切，也不能只依靠個人的決策，而應該通過嚴謹的科學論證，以可行性評估報告等方式進行落實。對于項目準備階段而言，要強調PPP項目的總設計思路，以總設計為指導，進一步完善項目運作方式、采購方式以及項目回報機制等環節。同時在確定以上環節所涉及的問題時，要以項目自身特點為核心，綜合考慮政府、社會資本方的利益，而不應該只是凸顯政府或社會方的利益。對于項目采購階段而言，其關鍵之處在于對社會資本方的運營資質的審核，地方政府在選擇社會資本方的時候，要打破傳統觀念，選擇最合適的合作方來共同建設相應的項目。除了對資本方的資質進行嚴格審核之外，還應該規范招標工作，盡量以社會資本方真實實力和運營能力為考核依據，不應該人為設置進入壁壘，將真正符合資質的資本方排除在外，對于項目執行階段而言，地方政府應該注重項目的落實，應該對項目資金的使用以及工程質量的監督予以高度重視，杜絕違規現象、以次充好現象的出現。對于項目移交階段而言，地方政府要督促相關社會資本方和項目運營方及時移交項目資料和信息，同時要完善項目移交的準備工作。地方政府應該及時制定PPP項目移交的操作規程和標準，尤其是涉及不同行業的時候要做好明確的規定。

（3）加強PPP模式創新。為了加快新舊動能轉換，PPP模式在推進過程中要強化創新環節，不斷摸索新型合作模式，以達到更充分利用社會資本的目的。加強PPP模式創新，實際上是大膽探索新型合作模式，將社會資本的利用率提高，調動社會資本參與項目的主動性和積極性。第一，實行PPP項目的分類管理，將不同行業、不同領域的PPP項目運營經驗進行總結并積極推廣，通過分類可以提高項目運作的效率和質量。第二，強調PPP模式的整合和優化，對于同類項目應該按照相應標準進行整合，整合的關鍵在于項目的協同性和匹配度。而項目的優化則是以效率為先，注重項目運營的質量和水平，充分結合ROT、TOT、BOT等模式，相互借鑒，實現有機融合。第三，鼓勵社會資本方創新項目運作方式，在創新的同時，要兼顧政治風險、道德風險等隱性風險，積極探索地方政府問責制度，打消地方政府在選擇社會資本方面的擔憂和顧慮。

4 結論與展望

在新舊動能轉換背景下，PPP模式已經成為當前政府和社會資本方合作的典范，由于各方面配套設施、制度、規范等問題的不完善，該模式的推進還需要不斷地創新和探索，未來的發展方向應該以擴大社會資本方的范圍、合作方式的創新等為主題，逐步進行深入。

參考文獻：

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[作者簡介]史繼紅（1988—），女，漢族，山東青州人，本科雙學位（管理學學士、經濟學學士），中級會計師，青島紅建投資有限公司財務主管，研究方向：項目投融資管理。