馬賽克理論下的信息獲取與政府信息公開探討

方草

摘 要：科技的發展為大眾的社會交往與信息獲取帶來了極大的便利，同時也引發了如何更好地保障國家安全的思考。馬賽克理論揭示了一種通過聚集一些看似毫無價值的碎片信息來完成一幅完整信息畫像的方法。公民知情權與政府信息公開相輔相成，馬賽克理論在國外政府信息公開與公民知情權的關系探討中不斷發展，對我國政府信息公開制度的發展有一定的借鑒作用。

關鍵詞：馬賽克理論;政府信息公開;國家安全;信息自由

中圖分類號：G206文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2019）12-0026-02

馬賽克理論是信息數字化環境下產生的概念，它是一種聚合成像的理論，有眾多看似無關緊要的信息，因為信息的其他部分是模糊不清的，但當碎片信息相結合時，便能在很大程度上消除之前信息的馬賽克部分，形成一個完整的信息圖像。每一個信息都是對其他信息的吸收和轉化，彼此關聯和參照，從而形成一個宏大的網絡。

國外大多數學者強烈反對馬賽克理論，認為這是政府保留信息，侵犯公民知情權的手段[1]。也有學者認為馬賽克理論是對國家安全的保護，保留某些信息是為了防止他國從無關緊要的獨立事實中推斷出一種戰略弱點，并利用這個弱點來達到惡意的目的[2]。也有學者從個人隱私的角度出發，認為在網絡技術發展迅猛的大數據時代，信息上傳下載的速度已經不同往日，個人信息碎片的聚合也能造成個人隱私被侵犯[3]。

我國對馬賽克理論的討論不如國外激烈。有學者認為馬賽克理論是政府機關對信息進行保留的手段，影響了公民知情權的實現[4]。也有學者認為馬賽克理論為政府保密信息提供了合理的解釋，正是因為無法預估公布信息碎片的危害，才延緩政府的信息公開[1，5]。同時馬賽克理論對我國刑事訴訟中隱私權保護存在的問題有很好的借鑒意義[6]。學者提出這個理論對政府信息公開與保留之間的平衡具有一定的啟示意義，建立和完善馬賽克理論的司法審查制度是必要的，確保國家信息安全的同時對馬賽克理論的范圍和舉證有所控制，從形式和內容對馬賽克理論進行審查，構建符合信息公開和信息安全的司法審查制度[7]。

一、理論發展

1972年，美國政府訴馬爾凱蒂一案首次運用馬賽克理論[4]。馬爾凱蒂原是美國中央情報局的工作人員，退休后他出版的書籍披露了本人的工作經歷，美國政府以國家安全受威脅為由對馬爾凱蒂進行了起訴。之后馬賽克理論演變為現行法律中擴展政府保留信息能力的一種嘗試[2]。在冷戰的后十年，里根政府以保護國家信息安全為由，將馬賽克理論寫入法律。“9.11”事件后，布什政府在保密工作中采取了更加嚴格的方法，對非機密的信息傳播也是嚴加管制。美國媒體對此提出了質疑，認為這一做法違反了對言論自由的保護，這種過度的管制會嚴重侵犯公民的知情權[2]。但由于法院在保密領域的不熟悉，往往會接受政府的抗辯，馬賽克理論也得到了更加廣泛的運用。

二、馬賽克理論的多種主張

政府對信息的保留和公民知情權的關系難分難解，本質上是公私問題的探討[8]。《政府信息公開條例》是公民知情權的保障，同時根據《中國人民共和國國家安全法》規定政府有必須保護國家安全的職責，公民有維護國家安全的義務。

網絡的發展使得信息量不斷膨脹，人民群眾對政府信息公開的需求有所變化，政府信息公開工作的環境也發生了變化，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）完成大修，自2019年5月15日起施行。

（一）政府的馬賽克理論主張

在兩版《條例》對比中，新版《條例》增加了信息公開的渠道，新版《條例》第八條“加強互聯網政府信息公開平臺建設”以及第三章第二十三條都是對信息公開平臺的擴大。

如今政府不斷尋求網絡平臺的擴張，作為政府公開信息的新渠道，政務微博不斷發展，以一種廣受大眾好評的姿態，逐漸打破了以往政務信息不對稱的情況[9]。根據CNNIC第43次報告，我國在線政務服務用戶規模達到3.94億，經過新浪微博平臺認證的政務機構微博達到138 253個。隨著短視頻的興起和流行，很多政府部門會在社交媒體中上傳短視頻展示工作場景，這樣的傳播行為受到群眾的廣泛推崇。但根據馬賽克理論，視頻中無意間暴露的信息看似無關緊要，但有心之人聚合這些信息時，是否會對國家安全和社會穩定造成不良影響就不得而知，因此馬賽克理論是幫助政府合理公開內容的理論工具，也是政府保留部分信息的理論支持，但應控制其運用范圍，不能使其成為政府不公開應當公開的信息的理由。在我國，公民享有知情權，保障公民的知情權，要求政府應當進行信息公開，新版《條例》中第二十條、第二十一條列舉了應當公開的內容，應相對應地進行公開。

（二）公民的“反向馬賽克理論”主張

新版《條例》存在需改進的地方，新版《條例》中“三安全一穩定”仍然缺少較為明確的法律內涵，依舊存在由于定義模糊而導致行政機關在實踐中裁量權過大的問題，會給公民主觀上帶來“反向馬賽克”的誤讀，即雖然豁免公開的信息單獨看起來是不公開的一小部分，但聚合起來不公開的范圍就有所擴大。因此，早日確定“三安全一穩定”的法律內涵便能消除這種主觀上的“反向馬賽克”，公民也更清楚知情權的界限所在。

公民知情權并不是無限擴張，政府信息公開”透明化”是相對的，而不是絕對的概念，公民可根據自身需要申請信息公開，新版《條例》對公開內容的擴充從各方面盡可能地保障公民的知情權，新版《條例》中第二十條、第二十一條是公民正當的申請公開范圍，而知情權之外還有與知情權同等重要的利益需要法律的保護，如國家安全，國家安全無小事，每個公民都有維護國家安全的義務，公開后可能危及國家安全的信息是不能觸碰的底線，避免他人集合碎片信息達到惡意的目的。

（三）公民信息的“被馬賽克化”

在當今網絡時代，個人信息基本實現數字化，個人信息與個人隱私之間的界限逐漸模糊。數字時代個人隱私讓渡給公共的情況變得越來越多，數字化的個人信息被冠以“公共”的名義，可以被他人傳播和利用。在公共場合暴露的信息或被合法暴露的信息雖然只是個人信息的一部分，但在馬賽克理論的假設下，以及個人信息的可被識別性，當這些信息被聚齊后，便能形成一個完整的個人信息圖像，這時就涉及個人隱私的問題。

在新版《條例》中提到“第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響，予以公開。”在進行是否對個人信息公開時其實也難以抉擇，問題就在于公共利益本身概念的模糊性，以及影響公共利益的程度難以測量。在新舊兩版《條例》中，都缺少對公共利益進行進一步的闡釋，因此在馬賽克理論背景下，合理的公開方式是很重要的。

三、結 語

總的來說政府信息的公開與保留都是基于對公共利益的考量，政府信息公開與國家安全、社會公共利益，以及個人的知情權和隱私權都存在利益關聯，馬賽克理論為政府信息如何公開帶來了新的思考，明確的法律概念與條例的不斷完善是對各方利益的保障。在馬賽克理論的本土化過程中，可以將其運用在國家安全的領域，但限制其運用范圍被任意擴展，不管從內容還是程序上都應是合法合憲的，以此構建一個盡可能保護三方利益的政府信息公開制度。

參考文獻：

[1] David E. Pozen（2005）.The Mosaic Theory，National Security，and the Freedom of Information Act，The Yale Law Journal，115+630-631.

[2] Christina E. Wells.CIA v. Sims： Mosaic Theory and Government Attitude. University of Missouri School of Law. 854，2006.

[3] J. Smith（2013）.Much Ado About Mosaics：How Original Apply to Evolving Technology in United States V.Jones Priscilla.North Carolina Journal of Law and Technology，14（2），558.

[4] 韋景竹.馬賽克理論及其發展[J].保密工作，2013（3）： 39-40.

[5] 劉家真，王金彪.鑲嵌理論與政府信息公開：不可控和可控之爭[J].信息化建設，2012（5）：21-23.

[6] 薛浩然.淺析美國馬賽克理論對我國刑法的借鑒[J].法制博覽，2018（11）：258.

[7] 楊建生.政府信息公開中鑲嵌理論的適用于信息保護[J].社會科學家，2014（1）：92-99.

[8]肖衛兵.《政府信息公開條例》中“國家安全”例外規定的完善[J].上海政法學院學報，2016（4）：97-104.

[9] 趙盼盼.政務微博發展十年：回眸與前瞻——一個文獻綜述的視角[J].現代情報，2019，39（6）：156-167.

[責任編輯：楊楚珺]