“雙一流”建設背景下高等教育質量保障探析

陳·巴特爾 馬智慧

摘要： 在“雙一流”建設背景下，如何保障高等教育質量成為全社會關注的熱點問題。高校提高教育質量需要從建立高等教育質量保障機制與高校社會問責機制入手。變革是高校社會問責機制完善的應有之義。高等教育質量保障為高校社會問責機制提供變革契機，而社會問責機制變革是實現高等教育質量保障升級的重要途徑。通過對高校社會問責機制的五維度構架分析發現：其在單一維度和多重維度的變革趨向使得高等教育質量保障呈現高校質量保障有效性與社會利益訴求多樣化、信息不對稱與社會參與不受重視之間的“不平衡”局面。其改進策略則需從理念、制度、實踐三個方面入手，層層推進：高校和社會應重新審視社會公眾參與高校內部質量保障的能力與權責理念;政府和高校需協力推動實現內容層面和聯結性層面的高等教育質量保障制度和法律建設;在實踐層面上，高等教育質量保障要從激勵方式、問責內容、社會參與渠道等方面實現創新。

關鍵詞：高校治理;“雙一流”建設;高等教育質量保障;質量監控機制;高校社會問責機制

中圖分類號：G640;G649.22

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2019）06-0004-05

收稿日期：2019-07-18

基金項目：天津市教委重大項目“新時代天津市高等教育新使命與創新發展研究”（2018JWZD37）。

作者簡介：陳·巴特爾（1964-），男，蒙古族，內蒙古烏拉特中旗人，教育學博士，南開大學周恩來政府管理學院高等教育研究所教授、博士生導師，南開大學民族研究中心主任，內蒙古民族大學特聘教授，主要從事高等教育、比較教育、少數民族文化與教育研究;馬智慧，南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生;天津，300071。

自2015年國務院頒布《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》以來，建設“世界一流大學和一流學科”（以下簡稱“雙一流”建設）便成為我國從高等教育大國向高等教育強國跨越的重要途徑之一。高等教育質量的優劣直接影響著“雙一流”建設的推進，因此，如何保障高等教育質量成為全社會關注的熱點問題。高等教育質量保障體系，除了高校內部教育質量管理之外，還與社會外部監控密切相關。所謂社會外部監控，主要指通過政府、社會組織、公民對高等教育質量的社會問責，旨在使高校滿足利益相關者的利益訴求、改進自身工作并提升教育質量。因此，基于社會問責視角研究高等教育質量保障，對推進“雙一流”建設具有重要作用。

高校社會問責機制衍生于西方國家高等教育問責三角模型[1]，發展至今已形成相當豐富的理論成果。就國內的研究現狀而言，許多學者認為高校社會問責是與高校內部質量自我保障相輔相成的高校外部教育質量監控手段。例如，周湘林從社會問責的內涵入手，認為“高校社會問責也就是公民有效參與的高校問責。這一定義既強調了政府作為問責主體的重要性，又突出了公民參與，同時還強調了公民參與的有效性（即具有實質的影響力）。”[2]之后，周光禮、莫甲鳳等學者認為高校社會問責是繼高校政府問責后新的問責形式，并從激勵方式、問責內容、參與者范圍、制度化水平以及參與深度等五個維度審查了中國高等教育評估體系的有效性，提出要重構中國高等教育質量評估體系[3]（P50-68）。在“雙一流”建設背景下，隨著高等教育質量評估體系不斷完善、社會參與機制逐步構建、高校治理日趨復雜化，高校社會問責機制處于不斷變革過程中，高等教育質量保障的需求也隨之而變。因此，基于高校社會問責機制變革視角對“雙一流”建設背景下的高等教育質量保障進行反思與重構，不僅成為必要，而且具有一定的理論與實踐價值。

一、高校社會問責機制與高等教育質量保障的關系

（一）高校社會問責機制的內涵

問責制發軔于西方發達國家在行政領域對政府官員的責任追究，隨著政黨制度和議會制度的發展而日趨完善。目前，問責制已滲透于政治領域、經濟領域、社會領域等，并形成了較為完善的理論，積累了較為豐富的實踐經驗。

所謂問責（Accountability），即要求某人或某事能夠被“說清楚”（Accounted for）或“算清楚”（Counted up）的能力（Ability）或可能性（Possibility），以賬簿式的說明方式為特點，以“最低限度曝光”為原則（A principle of minimal exposure）。另外，問責還包括其中所存在的透明度、懲罰、績效、腐敗、外部監督、公共利益、權利以及委托—代理等內容。懲罰性、回應性、強制性是問責的可行性要素，外在性、社會交互性、權威性是問責的外部關系要素[4]（P7-9）。

所謂社會問責（Social Accountability），即一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責[4]（P7-9）。相比“問責”而言，“社會問責”的問責主體、運行機制、影響等更加具體，其實質是強調通過政府角色與社會角色有機整合的參與式問責來充分發揮社會角色的影響和作用。

高校社會問責機制則為一種制度安排，即由高校內外部利益相關者共同組成的問責主體對高校進行問責，高校要向他們報告、解釋、證明和回答有關高等教育資源使用及其效果的情況，以證明自身履行了相關職責，實現了辦學績效，提高了教育質量[3]（P50-68）。簡言之，高校社會問責機制就是在政府指導和協調下，社會公眾或專業機構全面積極參與對高校教育資源使用及其效果情況進行問責的方式與制度安排。

（二）高校社會問責機制與高等教育質量保障的辯證關系

就政策文本內容而言，高校社會問責機制與高等教育質量保障體系“殊途同歸”。《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》明確提出，“構建社會參與機制”是“雙一流”建設的重大改革任務，而基于“雙一流”建設背景所印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》則明確提出要建立第三方評價，完善“立體式”教育質量監測評估體系。因此，建立高校社會問責機制與高等教育質量保障體系均是實現“雙一流”建設的重要前提，其相應的變革與升級也是為了適應“雙一流”建設的需要。

另外，就戰略目標實現的內部邏輯而言，建立高校社會問責機制是實現高等教育質量保障的重要途徑。我國提出“雙一流”建設戰略，旨在實現“更有質量的教育”。因而，“雙一流”建設不論從出發點還是在建設過程中，都強調高等教育質量的不斷提升。為了保證和提高教育質量，高校應當采用由高校內部教育質量管理與社會外部監控相結合的形式，并遵循“高校內部教育質量管理—高等教育質量評估—社會問責—高等教育質量保障”這樣的循環路徑。因此，高校社會問責機制是高校實現高等教育質量保障的重要途徑，其變革不僅是高等教育質量評估的結果，也是高等教育質量保障升級的需求。

由此可見，在“雙一流”建設背景下，高等教育質量保障與高校社會問責機制既相互關聯又相互獨立。高等教育質量保障為高校社會問責機制提供了變革契機，高校社會問責機制變革則是實現高等教育質量保障升級的重要途徑。因此，高校社會問責機制與高等教育質量保障共同構成高校提高教育質量的關鍵環節。

二、基于高校社會問責機制變革視角的高等教育質量保障審視

（一）高校社會問責機制變革趨向探析

在“雙一流”建設背景下，為了尋找多個利益群體和各種問責訴求之間的平衡點，以有效服務國家戰略需求、回應社會和市場訴求以及促進教師發展和學術自由，變革成為高校社會問責機制走向成熟的應有之態。世界銀行專家組在《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》一書中系統地設計了社會問責理論的六維度構架，即激勵方式、問責內容、參與者范圍、制度化水平、參與深度和問責的政府部門[4]（P4-9）。該構架也適用于高校社會問責機制的研究。根據我國公立高校占絕對優勢的特點以及相關政府部門的權責特性，本文借鑒其中的五維度構架表來探析高校社會問責機制的變革（見表1）。

1. 基于單一維度探析高校社會問責機制變革

在高校社會問責機制的激勵方式方面，一般包括懲罰和獎勵兩種形式。而高校社會問責若想產生良好的激勵作用，就要求做到：懲罰不得逾越法規界線，獎勵要能有效提高工作績效。就以往的高校社會問責機制而言，其主要以懲罰機制為主。但隨著高校“問責恐懼”帶來的負面影響以及社會各界對高校“雙一流”建設的質量要求，高校社會問責機制開始注重獎勵機制的激勵作用。

在高校社會問責機制的問責內容方面，存在著遵循制度機制和績效導向機制兩種方式。基于以往的高校社會問責內容來看，遵循制度機制會因過分強調過程而使得社會問責機制過度官僚僵化，而績效導向機制會因過分強調結果而使得社會問責機制行政程序弱化。鑒于此，為了使高校社會問責機制能充分發揮作用，其問責內容的變革逐步致力于尋求二者之間的平衡點。

在高校社會問責機制的參與者范圍方面，存在有限的社會參與和廣泛的社會參與兩種狀態。以往的社會問責將其參與者范圍限定為小部分的“社會精英”，而今的社會問責機制期望擴大社會參與，增加問責的合法性，使得社會公眾能有序地協調和組織活動并自由地表達自己的想法。

在高校社會問責機制的制度化水平方面，存在低級和高級兩種層次。就目前高校社會問責機制的制度建設情況來看，社會參與的制度化水平尚處于較低層次。在“雙一流”建設背景下，依法治校是主流趨勢，因而高校社會問責機制的變革逐步體現在社會參與機制的制度化建設和社會公眾參與高校事務的合法化層面。

在高校社會問責機制的參與深度方面，存在著外部和內部兩種程度。就客觀現實而言，政府和高校多以保護國家機密和學校隱私為由抵制信息開放政策，認為社會公眾在高校事宜處理中始終展現的是“門外漢”形象。因而，社會公眾對高校的社會問責僅僅以外部的磋商和研討會形式進行，遑論更深層次的社會參與。如今，為了提高高等教育評估與保障體系的有效性，高校社會問責機制的變革將越來越注重社會參與的深度。

2. 基于多重維度分析高校社會問責機制變革

回顧社會問責機制的發展進程，人們發現社會問責常因多重維度的共同影響而使得變革困難重重。我們認為，在多維度的連線中尋求適應的平衡點是探析社會問責趨近于實際變革的最佳模型。因此，本文選取“激勵方式—問責內容”和“參與深度—制度化水平”這兩組連線來分析高校社會問責機制的變革趨向。

在“激勵方式—問責內容”構架（見圖1）中，高校社會問責機制的最佳效果體現在中心部位，其外環部分（左側）則代表高校社會問責機制的現狀。良好的高校社會問責機制應該既不會過度傾向于懲罰機制，也不會過度傾向于獎勵機制;既不會過度傾向于遵循制度機制，也不會過度傾向于績效導向機制。而現實情況中，高校社會問責機制往往體現出片面性。因此，高校社會問責機制趨向于在激勵方式上實行獎勵與懲罰相結合，而在內容上兼顧制度和績效的變革。

在“參與深度—制度化水平”構架（見圖2）中，高校社會問責機制的最佳效果體現在第一象限（參與深且有高水平制度保障），其代表問責的制度化水平較高，參與實踐往往是以內部的民主協商與廣泛收集大眾意見的方式進行;高校社會問責機制的現狀則體現在第三象限（參與不深且無高水平制度保障），其代表問責的制度化水平較低，參與實踐往往是以外部的磋商和研討會方式進行。因此，高校社會問責機制趨向于社會參與程度深和制度建設完備的變革。

綜上所述，基于“雙一流”建設的戰略契機，高校社會問責機制須致力于激勵方式、問責內容、參與者范圍、制度化水平以及參與深度層面的變革，進而促使高等教育質量保障出“新”。

（二）基于高校社會問責機制變革視角的高等教育質量保障機制問題剖析

高等教育質量保障機制涵蓋兩方面內容，即高等教育質量保障體系構成與高等教育質量保障運行原理。教育部于2016年4月發布的《中國高等教育質量報告》顯示，“……質量的‘硬指標高速增長，部分‘985大學硬件達到世界一流水平，形成了具有鮮明特色的‘主體多元、形式多樣，‘以外促內、公共治理的質量保障體系”[5]。目前的高等教育質量保障體系包括以學術委員會等“治學”主體參與的內部質量保障體系和以政府部門、公司企業、社會組織等多元“辦學”主體參與的外部質量保障體系。高等教育質量保障是通過高等教育內部質量保障體系對高校內部課程專業和學生學業評價進行“把關”、進而由高等教育外部質量保障體系對高校教育資源和“產品”輸出進行監控與問責來運行的。然而，在高等教育普及化趨勢和網絡經濟情境下，高等教育質量保障工作勢必要愈加重視高校外部利益相關者的訴求和參與。因此，本文將著重從高校社會問責機制存在的主要問題高等教育質量保障機制的視角剖析。

社會問責是高校外部利益相關者參與高等教育質量保障的重要途徑。從高校社會問責機制變革的視角來看，當前高等教育質量保障環節仍存在多方面問題，包括因激勵方式不佳而出現弄虛作假的怪象，因問責內容極端而出現“指標化”和“程序化”的困境，因參與者范圍有限而出現公眾利益訴求無法滿足的局限，因制度化水平層次低而出現社會問責失效的現象，以及因公眾參與程度不深而出現社會問責浮于形式的問題。不完善的高校社會問責機制使得高等教育質量保障環節問題重重，高校的整個教育質量評估與保障體系處于半癱瘓、效能低的狀態。

在“雙一流”建設背景下，高校社會問責機制的變革促使高等教育質量保障環節出現“新”現狀。高校社會問責機制的變革是一個循序漸進的過程，因此，以往高等教育質量保障中存在的問題也不能立刻迎刃而解。相應地，高等教育質量保障中所出現的“新”現狀也并非完全的“新”，而是因激勵方式轉變而使得弄虛作假的怪象減少，但質量保障效果與社會要求仍存在差距;因問責內容開始兼容制度、績效導向而使得行政程序漸趨靈活，但質量保障依舊面臨平衡點的尋找問題;因參與者范圍逐漸擴大而使得公眾利益訴求得到一些滿足，但質量保障面臨問責訴求多樣化與高校能力有限之間的不平衡問題;因制度化水平有所提高而使得外部質量監管有了政策庇佑，但質量保障也面臨法律問責的要求;因公眾參與形式變化而使得參與深度有所改觀，但高校質量信息依舊披露有限。總之，高等教育質量保障依舊面臨高校質量保障有效性與社會利益訴求多樣化、高校質量信息披露不對稱與社會參與不受重視之間的不平衡問題。

高等教育質量保障環節的“新”現狀意味著高等教育質量保障面臨著“新”的要求。高校社會問責機制的變革促使高等教育質量保障環節有所改變，但距離“社會理想目標”還有很大的距離。因此，新的戰略背景也將為高等教育質量保障提出“新”要求，即高等教育質量保障要從理念、制度與實踐等方面實現創新。

三、基于高校社會問責機制變革視角的高等教育質量保障策略探析

（一）高等教育質量保障理念創新

高等教育質量保障理念，不僅指高校對社會公眾參與高校內部質量保障的能力的認識，也包含社會公眾對高等教育質量保障的問責理念。一方面，就高校而言，應該摒棄“社會公眾是門外漢”的認知，大膽披露學校教育質量的相關信息，并有效地激勵社會公眾由“網絡噴子”向“智囊團”轉變。另一方面，就社會公眾而言，應充分認識參與高等教育質量保障的價值和意義，將其視為自身的一項權利與義務，其有效利益訴求理應得到高校和政府層面的認可和滿足。“不信任”是問責的核心要素，過強的政府問責導致整個社會對高等教育服務不信任指數畸高，惡化了一流大學發展的外部環境[6]。因此，基于高校社會問責機制變革的視角，如何提高社會公眾參與高等教育質量保障的積極性、合規性和有效性，亟待思考。社會公眾應該樹立公眾參與高等教育質量保障的義務意識，多了解一些相關政策，并探索積極有效的社會參與方式。

（二）高等教育質量保障制度創新

高等教育質量保障制度創新，不僅指高等教育質量保障在時空特質視域下的相關制度和法律建設，而且也指高等教育質量保障的制度建設要考慮制度與法律的聯結性。基于高校社會問責機制變革視角，制度化水平低依舊是高校社會問責機制和高等教育質量保障機制共同存在的問題。因此，政府和高校應該將社會問責制度與高等教育質量保障制度“強掛鉤”，并結合外部環境對高等教育質量保障提出的要求，對相應的制度和法律建設進行“查漏補缺”。此外，高等教育質量保障要實現制度和法律在時間維度、空間維度的聯結性，即高等教育質量保障的相關制度建設和執行應該在時間序列上具有穩定性，而在空間序列上的整體布局應符合社會和高等教育發展規律。

（三）高等教育質量保障實踐創新

高等教育質量保障實踐創新，主要指激勵方式、問責內容、社會參與渠道、質量保障體系建設方面的創新。在激勵方式方面，高等教育質量保障應重視獎勵帶來的“正強化”和懲罰帶來的“負強化”效果，參考激勵心理效應去合理使用這兩種激勵方式，并制定客觀存在的、“獎勵為主、懲罰為輔”的激勵制度。在問責內容方面，高校和政府應該誠實地披露高等教育質量評估信息，以此作為問責內容的參考信息，并積極引導社會問責盡可能兼顧制度與績效。同時，高校有權對公布的社會問責信息進行篩選。在社會參與渠道方面，應實現社會參與方式多樣化與社會參與高等教育質量保障的官方渠道并存的局面。例如，在高校官網設立社會問責專欄，在公眾自由表達權得以充分行使的基礎上鼓勵社會公眾作出有效問責。在質量保障體系建設方面，要在保持中國特色的同時，積極借鑒國外先進模式，實現高等教育質量保障體系“有機構負責、有財力支持、有策略推進、有成果體現以及有法律監督”的理想格局。

參考文獻

[1] 陳中潤.基于高等教育問責理論的“雙一流”建設探析[J].黑龍江高教研究，2018（07）：5-8.

[2] 周湘林.高校社會問責：研究進展與概念建構[J].大學教育科學，2009（04）：54-61.

[3] 周光禮，莫甲鳳.從政府問責到社會問責：中國高等教育質量評估體系的反思與重構[J].中國人民大學教育學刊，2014（02）.

[4] 世界銀行專家組.公共部門的社會問責：理念探討及模式分析[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[5] 薛彥華.高等教育質量應追求工具理性與價值理性的耦合[J].大學教育科學，2019（02）：15-17+122.

[6] 周光禮.“雙一流”建設的三重突破：體制、管理與技術[J].大學教育科學，2016（04）：4-14+122.

（責任編輯 ?李震聲）

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