從政府主導到自我評鑒：臺灣地區高等教育評鑒新進展

劉暉 何麗花 邱若宜

摘要： 臺灣地區從20世紀70年代開始實施高等教育評鑒工作，成立了負責辦理評鑒工作的社團法人“臺灣評鑒協會”和財團法人“高等教育評鑒中心”，先后辦理了學科評鑒、校務評鑒、系所評鑒、自我評鑒以及自辦品質保證，頒布了相關大學評鑒法律法規。臺灣地區高等教育自我評鑒也從萌芽期走向成熟期，在發展過程中呈現出評鑒主體的自主性、評鑒法規的完整性、評鑒方式的獨特性、評估指標的靈活性與評鑒結果的可持續性等特征。臺灣地區現已逐步形成以自我評鑒為主，以外部評鑒為輔的一種自我約束、自我問責、自我完善、自我發展的質量治理機制，其建立健全教育評估法律法規體系、推動高校建立自我評估機制、合理使用評估結果等做法富有啟示，值得借鑒。

關鍵詞：臺灣地區;高等教育;教育評估;自我評鑒;質量保障

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2019）06-0089-07

收稿日期：2019-07-27

20世紀60年代以來，臺灣地區的高等教育迅猛發展，2004年高等教育毛入學率達53.20%，高等教育已跨入普及化階段。由于高等教育規模的過快增長，致使高等教育品質有所下降。為進一步提升和保障高等教育質量，落實大學自主權，使大學成為質量治理的主體，臺灣“教育部”于2012年核定60所大學（含34所大學校院與26所科技校院）具有自我評鑒的資格，同時發布了《“教育部”試辦認定大學校院自我評鑒結果審查作業原則》，希望通過大學自我評鑒政策，協助學校改進辦學、發展特色，建立大學自我品質保證與改善機制。因此，以研究臺灣地區高等教育質量保障制度的新動態、新趨勢為重點，客觀地梳理臺灣地區高等教育自我評鑒的歷程，總結歸納臺灣地區高等教育自我評鑒的特征，對當前大陸地區的高等教育評估具有重要的啟示與借鑒意義。

一、臺灣地區高等教育評鑒的歷程

大學評鑒制度最初源于美國。“教育史上第一份大學評鑒報告書即‘弗萊克納醫學評鑒報告，它是由美國醫學會于1910年公布的，這份大學評鑒報告書把當時美加地區的醫學院從155所淘汰到80所，起到了優勝劣汰的功效。”[1]此后與之相關的機構相繼效仿，大學評鑒由此產生。受美國高等教育績效問責制風潮的影響，臺灣地區于1975年開始實施高等教育評鑒工作，其發展歷程和重大舉措大致如下：

（一）1975～1993年：由“教育部”主導辦理的學科評鑒

20世紀70年代是臺灣地區高等教育快速擴張的時期，同時受美國“績效責任”的影響，為了解大學校院各系所的教育品質并以此作為輔助獎勵之參考標準，“教育部”從1975年開始辦理數學、化學、物理、醫學和牙醫等五個學科的學科評鑒，由此開啟了臺灣地區高等教育評鑒的先河。從1991年開始，臺灣“教育部”開始委托專業學術團體辦理學科評鑒，并由其設計評鑒標準與方式。在評鑒中，專業學術團體是“自愿性、非官方的，主要以自我評鑒為主，注重質的描述，評鑒內容以介紹系所特色為主，評鑒委員盡可能兼顧各學科背景。”[2]整體而言，從“教育部”主導到委托學術團體辦理評鑒，評鑒工作擺脫了“教育部”主導的模式，能夠增加評鑒結果的公信力，而且用這種方式進行學科評鑒也相當于在自我評鑒的同時進行外部同行評鑒[3]（P103-106）。

（二）1994～2004年：頒布評鑒相關法規

臺灣地區先后在1994、1997年修訂與頒布《大學法》及《私立學校法》，依法辦理大學評鑒及大學校院中程校務發展計劃審查。《大學法》一方面規定了“教育部”負責辦理大學評鑒;另一方面，臺灣地區大學評鑒工作由此正式有了法源依據。1997年，臺灣地區開展了兩項重要的大學評鑒工作，“一是‘教育部委托通識教育學會辦理通識教育評鑒工作;二是‘教育部初次實施校務綜合評鑒以及以理科為主的院系評鑒。”[3]（P108）

（三）2005年至今：成立高等教育評鑒中心

臺灣地區“財團法人高等教育評鑒中心基金會”（以下簡稱“高教評鑒中心”）是由“教育部”與大專校院合資、以財團法人的機構性質于2005年成立的評鑒中心。它與“教育部”和各大專校院相互配合，秉承“公正專業，邁向卓越”的理念，其主要職責是專門負責辦理大學評鑒[4]。高教評鑒中心于2006年辦理了每五年一個周期的大專校院的系所評鑒。截至2016年底，已完成了兩個周期的系所評鑒：2006～2010年開展了第一周期的系所評鑒，2011年辦理了校務評鑒;2012～2016年辦理了第二周期的系所評鑒。系所評鑒的過程分為“前置作業”“自我評鑒”“實地訪評”“結果決定”“申訴作業”與“后續追蹤評鑒”六個階段。但兩個周期的評鑒項目與結果略有不同，具體如表1所示。

2017年臺灣“教育部”宣布停辦系所評鑒，其原因主要是：第一，截至2016年底，為期兩個周期的系所評鑒工作已全部完成。根據兩個周期系所評鑒的結果發現，“有接近或超過九成的系所皆能達到系所品質保證的門檻，具備自我持續改進的做法”[5]。在這種情況下，繼續由教育主管部門主導開展評鑒工作已無必要;第二，由于大學多元發展，自我定位的趨勢越來越明顯，為順應高等教育發展趨勢，高等教育評鑒政策開始邁向“自主、自愿”的時代[6]。

（四）1997～2012年：實施自我評鑒

教育評鑒在發展之初，基本是臺灣“教育部”對學校辦學的監督與管理，以判斷其辦學成效是否達到所預期的目標。臺灣地區高等教育評鑒起初也是由“教育部”主導辦理的，之后由于大學自主權的逐漸擴大，“教育部”開始委托行業內相關的民間團體組織、學會等辦理相關評鑒工作，自我評鑒制度也隨之確立。其自我評鑒的歷程大致可以分為四個時期：萌芽期、推廣期、規范期與成熟期。

1.萌芽期（1997～2000年）

受學校數日益增加的壓力，從1997年開始，臺灣地區極少數公立大學開始試行自我評鑒工作。最先是臺灣大學開始教學研究單位自我評鑒，開啟了臺灣地區高等教育自我評鑒的序幕。之后淡江大學從1998年開始主動實施校務自我評鑒，1999年開始實施教學單位評鑒;臺灣交通大學也從2000年開始實施自我評鑒[7]。整體而言，這一時期臺灣地區實施自我評鑒的高校并不多見，且此時的自我評鑒與“教育部”的獎勵輔助機制并沒有掛鉤。

2.推廣期（2001～2004年）

由于此時實施大學自我評鑒之學校不多，因此，為鼓勵公、私立大學開展自我評鑒，建立自我品質管理機制，臺灣“教育部”于2001年訂定《大學校院實施自我評鑒輔助申請要點》。此要點規定：學校申請評鑒計劃包括校務綜合評鑒與學科自我評鑒，“教育部”對學校評鑒計劃的完整性與可行性、學校行政支援情形、學校提列配合款情形以及預期效益這四大項進行審查。2001年，臺灣地區共有40所學校申請，有34所學校獲得20萬元～80萬元（新臺幣）不等之經費輔助（輔助金額每校最高80萬元新臺幣）;2002年共有43所學校提出申請，有21所學校獲得10萬元～80萬元（新臺幣）不等之經費輔助[3]（P109）。這一階段，“教育部”通過經費輔助的方式，積極鼓勵大學實施自我評鑒。

3.規范期（2005～2011年）

這一階段，《大學法》與《大學評鑒法》都將實施自我評鑒的相關內容修訂入法，自我評鑒進一步受到重視。2005年臺灣地區成立了高教評鑒中心，規定了自我評鑒對象的審查與認定、自評委員的遴選等。在2006年實施的第一周期系所評鑒中，高教評鑒中心規定學校必須進行自我評鑒的實地訪評。因此，高教評鑒中心在自我評鑒推進過程中扮演著重要角色。

4.成熟期（2012年至今）

2012年7月，為引導各大學建立自我評鑒機制，臺灣“教育部”頒布了《“教育部”試辦認定大學校院自我評鑒結果審查作業原則》，大學或學院以自我評鑒機制及結果向高教評鑒中心申請認定，其申請資格應符合下列條件之一：

（1）獲高教評鑒中心發展國際一流大學及頂尖研究中心計劃各梯次補助者;

（2）獲“教育部”邁向頂尖大學計劃補助者;

（3）獲“教育部”四年以上獎勵大學校院教學卓越計劃補助且獲補助金額總計達新臺幣二億元以上者[4]。

高教評鑒中心最終核定60所高校具有自我評鑒的資格，包括34所大學校院與26所科技校院。評鑒中心希望此次試辦認定大學自我評鑒結果能夠真正讓學校進行自主性自我評鑒。此次自我評鑒制度不同于以往的“由外部評鑒審核”認可制，而是大學本身可以主導的評鑒，評鑒的過程也由外部評鑒轉向以大學內部評鑒為核心、運用PDCA（Plan-Do-Check-Act）質量保證循環的設計，將大學校院自我評鑒的具體辦法、結果、持續改善等作為認定高校自我評鑒制度是否妥適完善的依據。

為使臺灣地區高等教育評鑒制度的發展脈絡更清楚地呈現，將其整理如表2所示。

二、臺灣地區高等教育自我評鑒的特征

臺灣地區高等教育自我評鑒制度是歷史演變與高校發展的產物。從1975年臺灣“教育部”辦理學科評鑒以來，到2005年成立“高教評鑒中心”專門負責辦理大學評鑒工作，再到2012年高教評鑒中心頒布《“教育部”試辦認定大學校院自我評鑒結果審查實施計劃》，即通過認可的高校準予開展自我評鑒。臺灣地區自實施自我評鑒制度以來，高等學校的自主權得到了一定的擴大，高等學校質量治理能力和質量文化明顯加強，高等教育的質量也有所提升，為“教育部”制定發展政策提供了依據。臺灣地區高等教育自我評鑒制度在實施過程中呈現出了一些鮮明的特征：

（一）評鑒主體的自主性

首先，《大學法》明確提出：“大學應受學術自由之保障，并在法律規定范圍內，享有自治權。”[8]評鑒主體的自主性主要表現在：自評高校可以依據自身實際情況，自訂相關評鑒辦法;可以根據自身的發展特色與目標擬定評鑒內容、評鑒指標;可以自己聘請評鑒委員（五分之四以上由校外人士擔任）。因此，學校在發展規劃方面有很大的自主性與自主權。“教育部”亦是希望將自我品質保障與持續改善的思維內化于大學組織文化之中，期望高校能夠真正將自我品質管理內化于心、貫穿于行。

（二）評鑒法規的完整性

臺灣教育行政部門于1990年出臺了《私立大學校院中程校務發展計劃》，之后對12所公立大學與24所私立大學的中程校務發展計劃進行評價，并將評鑒結果與私立大學獎助、公立大學撥款等結合起來[9]。1994年修訂的《大學法》第四條第三項明確規定：“各大學之發展方向及重點，由各校依臺灣需要及特色自行規劃，報經‘教育部核備后實施，并由‘教育部評鑒之。”[8]此為高等教育評鑒提供了法源依據。之后，2015年12月修訂的《大學法》第五條明確規定“大學應定期對教學、研究、服務、輔導、校務行政及學生參與等事項，進行自我評鑒;其評鑒規定，由各大學定之。‘教育部為促進各大學之發展，應組成評鑒委員會或委托學術團體或專業評鑒機構，定期辦理大學評鑒，并公告其結果，作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考;其評鑒辦法，由‘教育部定之。”[10]2007年1月，“教育部”頒布了《大學評鑒法》，規定了大學評鑒的相關事宜，正式確立了大學評鑒制度;2009年3月，頒布了《大學自我評鑒結果及國內外專業評鑒機構認可要點》，鼓勵大學建立自我評鑒機制;2012年7月發布《“教育部”試辦認定大學校院自我評鑒結果審查作業原則》，該法案對自我評鑒高校資格的認可、評鑒辦法的訂定、評鑒委員的遴選、評鑒結果的認定等作了詳細的說明，以確保自我評鑒制度在法制的軌道上有效實施。隨著一系列評鑒制度法規的出臺，臺灣地區高等教育評鑒進一步規范化、多樣化與自主化。

（三）評鑒方式的獨特性

評鑒方式的獨特性主要表現為評鑒自身的獨特性：雖然稱之為“自我評鑒”，但它并不是完全意義上的自我評鑒。從廣義上來講，自我評鑒是以認可制為基礎，首先要經過財團法人高等教育評鑒中心的審核與認可，認可通過之后才具備辦理自我評鑒的資格。所以，高教評鑒中心作為第三方機構，始終在高校實施自我評鑒的過程中發揮重要作用。

高教評鑒中心對大學校院進行審核認定包括兩個階段：一是初核階段;二是審查與認定階段。初核階段是最為基礎的一個階段，主要是對大學校院提供的資料及時進行審核與檢查。審查與認定階段是指“高教評鑒中心”對自評高校所提供的資料進行審查之后，給予“認定”與“未獲認定”兩種結果。獲得“認定”的學校享有自我評鑒的資格，“未獲認定”的學校依然進行第二周期的系所評鑒[4]。具體如圖1所示。

（四）評鑒指標的靈活性

《“教育部”試辦認定大學校院自我評鑒機制及結果審查作業原則》中規定，“所定之評鑒項目及指標確實反映院、系、所與學位學程之教育質量及學校特色”[4]。自我評鑒制度并沒有規定具體的評鑒內容與評鑒指標，而是各校依據自身發展特色與目標自定評鑒指標。例如：臺灣中山大學在評鑒項目與指標方面，“加入了‘特色與競爭優勢項目，特別強調學習成效導向，而且將教學品質保障機制融于評鑒指標之中”[11]。臺灣中正大學使每個評鑒項目與指標都包含特定的參考效標與相關佐證資料，“在教師層面關注教學專業;學生層面強調就業力;系所層面注重特色發展。此外設置后設評估機制，重視系所自我成長”[12]。

侯永琪等通過對第一階段14所自我評鑒高校的評鑒結果的研究發現：“有50%的學校能夠自訂特色項目，共同評鑒指標介于13至51個。”[13]其研究結果進一步證實了設定自我評鑒指標的靈活性與評鑒指標的多樣性。

（五）評鑒結果的可持續性

臺灣“教育部”在2015年修訂的《大學法》第五條中，刪除了將大學評鑒作為“政府教育經費輔助”的表述，只是將它作為學校調整發展之參考，并規定高等教育評鑒應符合多元、專業原則。根據侯永琪等的研究發現，自我評鑒高校皆以“通過、有條件通過與未通過”來呈現結果[13]。臺灣地區高等教育自我評鑒的結果無高低排名之分，不作為“教育部”獎勵與懲罰的依據，而是讓高校發現自身問題，并尋求自我改進的方法。這樣，既使評鑒結果具有一定的反思性與可持續性，也符合最初的評鑒目的，有利于促進高校的自我改善與發展。例如，臺灣中正大學，將評鑒結果分為“有條件通過”和“未通過”。評鑒結束后，評鑒單位需在結果公布三個月內提交自我持續改善計劃，此外還要繼續準備追蹤評鑒或再評鑒，針對存在的問題與缺失、評鑒項目等方面進行檢討與提出改善策略，并由校級自我評鑒執行委員會審議，以確定其改善成果[12]。通過上述對臺灣地區高等教育自我評鑒的研究得出，其自我評鑒制度重在高校自訂評鑒辦法、評鑒指標、聘請評鑒委員，合理地運用評鑒結果，其核心是促進高校特色發展與建立自我品質保證機制。臺灣地區現已逐步形成以自我評鑒為主、以外部評鑒為輔的一種自我約束、自我問責、自我完善、自我發展的質量治理機制（詳見圖2）。

三、臺灣地區高校自我評鑒對大陸高校評估的啟示

臺灣地區高等教育體制及結構與大陸高等教育雖有所區別，但有研究者通過對兩岸高等教育重點政策的比較研究發現，兩岸對建設高水平大學的目標認識高度相似，通過政策驅動推動學術卓越與建設世界一流大學已成為兩岸高校的共識[14]。

大陸從1985年啟動高校評估試點工作，1990年通過了《普通高等學校教育評估暫行規定》，1994年開始對普通高等學校的本科教學工作水平進行評估，2002年通過現行的《普通高等學校本科教學工作水平評估方案》，直到2004年正式成立教育部高等教育教學評估中心。相比而言，大陸的高等教育評估起步較晚，評估制度與法律法規欠完善。因此，臺灣地區高校自我評鑒制度的實施對大陸高校評估工作具有一定的啟示與借鑒意義。

（一）建立健全教育評估法律法規體系

臺灣地區于1994年將教育評鑒納入《大學法》，并不斷加深教育評鑒在法律中的分量，其后還頒布了《大學評鑒法》，規定了評鑒的相關內容，為評鑒提供了法源依據。目前，《普通高等學校教育評估暫行規定》與《普通高等學校本科教學工作水平評估方案》是大陸高等教育評估的重要依據。但以上的“規定”與“評估方案”并不是明確的評估法規，而是教育部頒布的相關教育評估政策。隨著教育管理向教育治理理念的轉變，高等教育評估模式的創新越來越強調第三方評估機構的作用[15]。因此，在教育評估的法律依據方面，大陸也應當將教育評估納入法律系統之中，建立相關的高等教育評估法，完善評估法律法規體系，使教育評估有法可依，有法可循。

（二）評估主體應從單一走向多元

《普通高等學校教育評估暫行規定》中指出：“普通高等學校教育評估是國家對高等學校實行監督的重要形式，由各級人民政府及其教育行政部門組織實施。”[16]大陸的教育評估大都由教育部高等教育教學評估中心負責辦理，其評估辦法、評估內容等都比較單一，高校很難發揮自身優勢。然而“高等教育評估是一種價值判斷活動，評估主體應由一元轉向多元。”[17]因此，高等教育的評估主體應該從單一逐步轉變為學校、第三方機構、社會等的多元化。

此外，在評估結果的處理方式上，不僅不應對評估結果公開排名，而且要與學校的招生名額、政府的獎懲輔助機制脫鉤。最關鍵的是，要讓高校從評估結果中真正意識到自身存在的問題，并積極尋求改進方法。

（三）走向“自我約束”“自我提高”的評估

“落實高校專業的自我評價，才能真正促進專業特色的發展和提升，也才能有效推動學科專業辦學目標的不斷調整和優化”[18]。因此，在今后的高等教育評估過程中，應當給予高校更大的自主權，注重高校自我評估，努力營造“以評促建、以評促改、以評促教”的評估文化，從而促使高校自覺建立與完善自我品質管理機制[19]。

教育評估對高校定位與發展有導向型與指導性的作用，因此，評估指標與大學的特色發展有著緊密的關聯。目前大陸的評估指標較為單一，很難滿足不同類型高校的特色發展需求。因此，大陸可以適當借鑒臺灣地區高校自我評鑒的做法，進一步提升高等教育評估指標與項目的適切性。大學應努力思考該如何作為，明確自身發展定位，以防“千校一面”，形成“各美其美”。

在高等教育大眾化階段，受高等教育機會已經不能夠吸引大眾，能夠吸引大眾的只能是高等教育自身的魅力;在普及化階段，如何獲得更高的教育品質是當前高等教育面臨的重要難題[20]。因此，高等教育評估應逐步邁向“自主”時代，為高校生存發展提供契機，為社會提供高質量的高等教育。

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