西安市不動產統(tǒng)一登記管理革新路徑
——杭州經驗借鑒

吳杜鳴

(西安市不動產信息檔案管理中心，陜西 西安 710000)

一、引言

為了改善和解決不動產登記過程中出現(xiàn)的種種問題，2013年11月召開的國務院常務會議決定，全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統(tǒng)一由國土資源部負責登記，全國性的不動產統(tǒng)一登記制度建設由此拉開序幕。按照黨中央、國務院的部署，國土資源部從2014年初相繼出臺了一系列關于不動產登記制度建設的規(guī)定，制定了關于不動產登記制度實施的詳細時間表和線路圖。隨著2014年11月24日《不動產登記暫行條例》的頒布，各省市陸續(xù)啟動了不動產統(tǒng)一登記工作[1]。西安市不動產統(tǒng)一登記始于2016年7月1日，但在不動產統(tǒng)一登記工作進行過程中，由于相關經驗的匱乏，導致了不動產統(tǒng)一登記進程中政府管理效率低下、百姓滿意度不高等問題，使得民眾對政府管理水平和服務效率產生了一定程度的懷疑。為了穩(wěn)步推進西安市不動產統(tǒng)一登記工作的進行，更好地服務百姓，提升百姓對政府不動產統(tǒng)一登記工作服務的滿意度，本文以有效政府管理理論為指導，借鑒杭州市不動產統(tǒng)一登記管理的成功經驗，提出西安市不動產統(tǒng)一登記管理的革新路徑。

二、理論基礎及文獻回顧

按照《不動產登記暫行條例》，市級或縣級的不動產登記工作由當?shù)卣嚓P部門負責，基于這樣的實際情況，地方政府管理工作的有效性就成為不動產登記工作能否高效實施的重要決定因素，因此有效政府理論可以為西安市不動產登記管理提供一定的理論基礎。

“有效政府”的概念最早由世界銀行在其報告《變革世界中的政府》中提出，該報告指出經濟社會的可持續(xù)發(fā)展離不開有效的政府。有效政府不僅要有適當?shù)囊?guī)模，還應該具有高效的資源配置效率，特別要注重制度的效率。國內學者從經濟角度分析政府有效性時，一般認為技術效率、配置效率、制度效率和動態(tài)效率是有效政府的必要條件，因此有效政府應采用先進的組織技術、高效組織人力等資源[2-3]。利用有效政府理論分析政府關于不動產登記方面的管理問題時，應將政府定位為服務提供商，政府的主要任務應當是通過不動產統(tǒng)一登記促進不動產市場有效、合理的發(fā)展。因此，提高辦事效率、簡化登記程序、統(tǒng)一登記部門和建設業(yè)務精湛的登記人員隊伍應該是“有效政府”在不動產登記管理過程中重點努力的方向。

在研究不動產登記問題時，已有研究主要從制度改革的不同層面提出了相關的政策建議。首先，明確的法律法規(guī)是實施不動產登記的前提，關于不動產登記的相關辦法應充分理解《物權法》的立法原則，避免不同種類的不動產管理辦法出現(xiàn)相互沖突的地方(劉俊，2013)[4]。由于不動產的種類繁多，統(tǒng)一不動產登記既符合我國國情，也可以更好地對不動產權利人進行保護，瑞典、英國、德國等的實踐中表明不動產登記正朝著統(tǒng)一化的趨勢發(fā)展(邱列飛，2006；章曉霞，2016)[5-6]，因此，將房屋、土地、草地、林地等不動產登記統(tǒng)一到一個機構是政府決策部門制定政策制度的方向(丁志明，2013)[7]。關于不動產登記之后的信息公開問題也是政府需要重點關注的對象，不動產信息公開不僅能夠順應信息大數(shù)據(jù)化的發(fā)展趨勢，也更有利于國家推進反腐倡廉建設，此外較高的信息公開水平也能夠為政府有關部門進行數(shù)據(jù)分析、信息分析時提供有效的幫助，使不動產登記部門成為地方政府決策部門的好幫手(楊新，2012)[8]。

綜上所述，學者們通過借鑒發(fā)達國家的不動產登記管理方式，為我國不動產登記管理提出了許多有價值的參考意見。但在我國的實踐過程中，僅有少數(shù)發(fā)達城市建立了完善的不動產登記管理體系，大多數(shù)市級及以下政府部門在不動產登記管理過程中依然存在著各方面的問題，如缺乏統(tǒng)一的管理政策、缺乏應有的資金支持，致使不動產統(tǒng)一登記工作推進緩慢、信息平臺建設不完善等。因此，本文以西安市為研究對象，以不動產登記管理經驗較為豐富的杭州市為借鑒，在介紹西安市不動產統(tǒng)一登記現(xiàn)狀的基礎上，分析了西安市不動產統(tǒng)一登記管理存在的問題，并借鑒杭州市不動產登記先進的管理經驗，提出了西安市不動產登記管理的革新路徑。

三、西安市不動產統(tǒng)一登記管理存在問題分析

(一)西安市不動產統(tǒng)一登記情況簡介

西安市不動產統(tǒng)一登記始于2016年7月1日，2017年4月27日市本級(即城六區(qū))完成了不動產登記機構職責徹底整合劃轉，創(chuàng)建了國內獨有的不動產登記局和登記、權調、檔案中心的“一局三中心①”模式，登記局統(tǒng)籌指導，登記中心在前服務，權調、檔案中心兩側支撐，協(xié)作推進不動產統(tǒng)一登記工作。除了原有的香米園、西大街、鳳城六路、含光路不動產登記大廳外，目前西安市已建成城北不動產登記大廳并于2018年3月正式投入使用，全面壓縮了不動產登記辦事時限。但由于資金預算不足等問題，城南不動產登記大廳和浐灞檔案庫建設工作還未完成。

(二)西安市不動產統(tǒng)一登記管理存在的問題

西安市不動產統(tǒng)一登記管理目前主要存在組織架構不統(tǒng)一、資金預算不足、部門協(xié)作不暢、專業(yè)人員缺乏等問題，掣肘了西安市不動產統(tǒng)一登記工作的推進速度，降低了百姓對不動產登記工作的滿意度。

1.組織架構不統(tǒng)一致使工作進度不一致

西安市不動產統(tǒng)一登記依然延續(xù)著歷史遺留的組織架構，市本級(城六區(qū))與遠郊區(qū)縣的組織架構不完全一致，市本級(城六區(qū))不動產登記采取“一局三中心”組織架構，而遠郊區(qū)縣采取“一局二中心②”組織架構。在城六區(qū)與遠郊區(qū)縣這種不動產登記組織架構的“二元”結構下，城六區(qū)與遠郊區(qū)縣不動產統(tǒng)一登記工作的時間進度要求也不一致，實際工作推進的速度也各異，制約了西安市不動產統(tǒng)一登記工作的快速推進。

2.收支分離及預算不足致使平臺建設走走停停

西安市不動產登記的運轉資金實行收支分離制，各區(qū)縣不動產登記局在登記過程中獲取的登記收入需全部上繳政府，再通過政府統(tǒng)一撥款的方式獲得日常工作中所需的運轉資金，但在這一過程中由于不動產登記部門缺乏資金使用的主導權，不動產登記籌集資金過程中產生了大量的時間成本和交易成本。不動產登記平臺建設中技術改進、設備更新、設施運維、人員培訓等所需資金需要層層報批，和政府財政部門“討價還價”，資金籌集程序繁瑣，周期長，需求得不到及時支持，拖延了項目建設進度。加之，對原分散于其他部門的登記業(yè)務及存量登記數(shù)據(jù)的認識不到位、工作量估計不足，數(shù)據(jù)整合和平臺建設經費預算嚴重不足，致使實際工作推進受預算約束阻擾，陷入資金不足、修改預算、上報財政審批的循環(huán)往復中，項目推進異常艱辛與緩慢。

3.部門協(xié)作不暢致使最多跑一次的改革目標難于實現(xiàn)

由于房產交易與不動產共享數(shù)據(jù)量大，涉及業(yè)務多，目前不動產登記系統(tǒng)開發(fā)中，與房管局數(shù)據(jù)共享開發(fā)進展緩慢。而且，國土部門與房管、稅務部門之間的協(xié)作不暢，還未推出不動產交易、稅務、登記“三合一”窗口。這些均阻礙了為不動產權利人提供優(yōu)質高效便捷服務的進程，降低了群眾對不動產登記工作的滿意度。

4.專業(yè)技術力量薄弱致使新老系統(tǒng)對接問題頻現(xiàn)

存量數(shù)據(jù)整合、不動產應用系統(tǒng)開發(fā)和硬件環(huán)境建設等工作構成了不動產平臺建設的完整整體，是一個彼此影響、前后延續(xù)的系統(tǒng)工程。由于其專業(yè)性強、專業(yè)涉及面廣、工作延續(xù)性強，且事關千家萬戶、影響重大，做好這一系統(tǒng)工程，不動產登記局需要有一個穩(wěn)定的專業(yè)技術團隊予以支撐。限于客觀條件，我們一直缺少這樣的技術團隊，致使對新老系統(tǒng)對接存在問題認識不足、對問題的解決預案考慮不充分等，嚴重影響了系統(tǒng)開發(fā)與優(yōu)化完善的進度。

四、杭州市不動產統(tǒng)一登記管理經驗

杭州市不動產統(tǒng)一登記始于2016年6月1日，僅比西安市提前了一個月，但憑借創(chuàng)新的管理模式和高質量的管理效率，杭州市不動產登記管理在全國處于領先地位，實現(xiàn)了“智慧不動產”目標。

(一)登記導航助力業(yè)務全城通辦

杭州市主城區(qū)已建成11個不動產登記大廳，實現(xiàn)了“多點布局，全城通辦”的網狀模式，任意一個區(qū)的不動產登記可在目前11個辦事大廳任意辦理，打破了固有區(qū)域限制，辦事群眾根據(jù)杭州市不動產登記公眾號“登記導航”功能，可以查詢出各辦事地點當日業(yè)務辦理情況，避過辦事人員多的地點和辦理業(yè)務量大的時段，實現(xiàn)了錯峰、錯時、錯點辦理，為群眾提供了高效優(yōu)質的服務。

(二)“四個一”辦理提高群眾滿意度

杭州市不動產登記已實現(xiàn)“四個一”辦理，即一套材料，一個系統(tǒng)，一窗受理，一小時辦結，通過實施業(yè)務流程再造，梳理不動產登記事項，集成收件清單，以不動產登記綜合信息平臺為基礎進行升級改造，建設不動產登記一窗受理平臺，受理信息統(tǒng)一錄入，實現(xiàn)了不動產登記“最多跑一次”改革目標，增強了人民群眾的獲得感和滿意度。

(三)數(shù)據(jù)大集中提高資源配置效率

杭州市采取全市數(shù)據(jù)大集中的管理模式，由杭州市數(shù)據(jù)資源局牽頭，實現(xiàn)各部門間橫向數(shù)據(jù)共享，目前已實現(xiàn)國土、稅務、房管、工商等13個部門間的數(shù)據(jù)共享，保證各部門辦理業(yè)務時，可以通過統(tǒng)一的平臺提取業(yè)務辦理時所需數(shù)據(jù)，辦事效率大幅提高。這一系列的創(chuàng)新措施為杭州市不動產登記管理注入了大量的“智慧基因”，不僅提高了群眾滿意度，而且也節(jié)省了大量的管理成本，使得杭州市不動產登記效率和質量得到了顯著的提高。

(四)財政資金支持解決后顧之憂

杭州市不動產登記局為了保證不動產登記的運營經費，每年中期提前做出次年運營預算，由市財政直接撥款給國土資源局，使國土資源局擁有了資金使用自主權，解除了不動產登記工作的“后顧之憂”，管理成本和時間成本大大降低。

五、西安市不動產統(tǒng)一登記管理革新路徑

以有效政府理論為指導，借鑒杭州市不動產登記管理的先進經驗，為了解決西安市不動產統(tǒng)一登記管理存在的問題，筆者有針對性地提出以下革新路徑。

(一)統(tǒng)一組織架構協(xié)同提高工作效率

統(tǒng)一的組織架構有助于不動產登記業(yè)務的對接和業(yè)務的順利開展。為了解決西安市各區(qū)縣不動產登記工作推進速度不一的問題，筆者認為應改進“二元”組織架構，確保城六區(qū)與遠郊區(qū)縣不動產登記組織架構的統(tǒng)一，建議統(tǒng)一采取“一局三中心”架構，便于不同區(qū)縣同類業(yè)務部門之間工作的交流，協(xié)同推進西安市不動產登記工作的快速實現(xiàn)。

(二)提前劃撥資金確保平臺建設持續(xù)推進

充足的資金支持是不動產登記平臺建設順利推進的必要保障。首先，不動產登記局相關人員應多進行實地調研，了解存量數(shù)據(jù)量級、預測增量數(shù)據(jù)量級、數(shù)據(jù)處理及查詢系統(tǒng)的軟硬件要求、市場行情等，以做足預算，保障不動產統(tǒng)一登記的資金需求。其次，財政部門應增強服務意識，提高辦事效率，確保不動產統(tǒng)一登記工作的資金及時足額到位。

(三)多部門協(xié)作確保數(shù)據(jù)共享

首先，探索國土、稅務、房管、工商等多部門間數(shù)據(jù)共享模式，改變現(xiàn)有的服務分布格局，規(guī)劃全市不動產登記服務大廳，打破固有的區(qū)域限制，讓任意一個區(qū)的不動產登記可在西安市任何一個辦事大廳進行登記辦理，最終達到資源的合理配置；實現(xiàn)部門之間的數(shù)據(jù)共享之后，進而依靠數(shù)據(jù)大集中的模式，讓企業(yè)和個人辦事實現(xiàn)“簡化辦、網上辦、就近辦”，最終實現(xiàn)“證跑人不跑”或者“最多跑一次”，從而形成西安市不動產登記服務的新局面，達到促進不動產登記服務提高效率和質量，降低成本，減少政府投入，使廣大市民獲益，最終實現(xiàn)“全省最佳、全國標桿”。

(四)引進專業(yè)人才確保技術問題的及時解決

不動產統(tǒng)一登記是一項新事物，涉及部門多、技術復雜，西安市現(xiàn)有不動產登記人員構成中專業(yè)技術人員配備不足，西安市政府必須給予不動產登記局人力資源保障，支持不動產登記局引進專業(yè)技術人才；同時，西安市不動產登記局也要對已有相關人員進行業(yè)務培訓，使其更好地適應不動產統(tǒng)一登記的新形勢、新要求，工作人員業(yè)務水平的提高不僅能夠促進西安市不動產登記朝著“智慧登記”的方向發(fā)展，也能夠更好地解決百姓在不動產登記過程中遇到的問題，真正做到為民服務。

[ 注 釋 ]

①一局指西安市不動產登記局，三中心指西安市不動產登記服務中心、西安市不動產權籍調查中心、西安市不動產信息檔案管理中心.

②一局指不動產登記局，二中心指不動產登記服務中心、不動產權籍調查中心.