新時代氣象服務分類發展的困境與實現路徑*

胡鵬 桑瑞星 苗長明

(1.中國氣象局,北京 100081;2.浙江省氣象局,浙江 杭州 310002)

0 引 言

隨著我國社會主義市場經濟和社會主義民主政治的發展,政府簡政放權、放管結合、優化服務改革的繼續深化,信息化進程的不斷加快,部門事權與責任體系更加清晰,人民群眾對高質量氣象服務需求更加多樣化,這些都對氣象服務提出了新的更高要求。氣象部門經過幾十年的實踐,逐漸形成了面向政府的決策氣象服務、面向社會的公眾氣象服務和面向各行業領域需求的專業氣象服務體系。與之相對應，也形成了國、省、地、縣4級業務管理體制和中央財政、地方財政雙重保障的計劃財務體系。但從新時代氣象服務面臨的新形勢、新挑戰、新需求來看,當前的氣象服務與發展保障機制,仍然存在一些界限不明、關系不順的問題,主要是與我國現階段經濟社會發展相適應、與人民群眾對美好生活向往相適應的氣象服務分類方法模糊,公益性氣象服務、專業氣象服務等邊界不清晰,氣象服務分類發展不平衡不充分。本文試圖從問題分析入手,尋找新時代氣象服務分類發展的新路徑。

1 當前氣象服務分類發展不平衡不充分的問題分析

1.1 新時代氣象服務分類界限不清,3種關系尚未理順

一是沒有理順國家氣象與地方氣象的關系。我國氣象事業實行雙重領導體制,作為科技型、基礎性社會公益事業,國家氣象主要保障了基礎的天氣監測預報服務業務運行。但隨著經濟社會發展,一方面,各地對氣象服務提出越來越多具有當地特色、個性化的需求,另一方面,由于地方差異,各地對氣象服務的需求也出現了明顯的分層和不均。地方事權與國家事權的界限如何切割,兩者如何協調發展成為新時代氣象服務發展面臨的新課題。

二是沒有理順政府氣象與市場氣象的關系。黨的十八屆三中全會提出“發揮市場在資源配置中的決定性作用”,中國氣象局黨組關于《全面深化氣象改革的意見》中也要求“構建政府部門主導、市場資源配置、社會力量參與的氣象服務新格局”。如何在確保國家安全、防災減災、生態文明氣象保障等基本氣象服務產品供給基礎上,鞏固和加強氣象服務有效供給,推動氣象服務供給側結構性改革,促進政府氣象的事業運行機制和市場氣象的市場運行機制有效銜接,形成政府與市場資源互補、協同發展的新機制,需要進一步研究和探索。

三是沒有理順部門氣象與社會氣象的關系。現階段,部門氣象一方面承擔維護國家安全、防災減災、生態文明氣象保障等基本氣象服務產品供給,另一方面也為地方經濟社會發展提供政府部門和社會所需求的氣象服務,如何通過資源共享、政府購買服務等手段,建立部門氣象與社會氣象的橋梁,彌補部門氣象有限人財物和服務需求之間矛盾,需要進一步明晰。

1.2 氣象部門參與氣象服務市場活動的體制機制不健全

自1985年起,國務院批準氣象部門開展有償服務和綜合經營,以彌補國家財政經費保障不足。但長期以來,氣象部門參與氣象服務市場活動的體制機制不健全,主要表現在:

一是政策體系、管理體制等制約氣象部門參與市場活動。當前,對氣象服務的法律、政策體系不完善,基本氣象服務的標準定義沒有在法律法規層面上體現,各類氣象服務界限不明晰。傳統的氣象部門提供的氣象服務以行政管轄區域為單位,參與市場活動存在“小、低、散”現象。以行政區劃分級支配氣象資源,而不是發揮市場的資源配置作用,造成資源分散、難以形成規模集聚效應。參與氣象服務市場活動的主體眾多,但點多面廣,體量規模較小,地域上各自切割,各自為陣,難免形成資源浪費。

二是缺乏科學有效的管理機制。目前氣象部門用傳統事業單位管理辦法管理國有氣象服務企業實體,放權不夠,企業無法按照市場規律運轉,直接影響了實體經營活動的相對獨立性。氣象事業單位參與市場活動的機制僵化,其人才、資金保障、激勵、績效考評等制度均不完善。利用市場機制協調配置部門內資源,基于市場規律的上下級和橫向合作機制尚未建立。面對國際競爭,尚不能體現大國氣象所應當承擔的國際化氣象服務新使命和時代責任。

1.3 氣象科技創新對氣象服務產品供給的支撐不夠

隨著經濟社會的快速發展,社會公眾和各行各業應用氣象服務產品的意識和需求不斷提高,要求也更加精細、專業和個性化。但由于發展不均衡,氣象服務,特別是面向特定行業的專業氣象服務能力和水平離現實需求還有著相當大的差距。主要體現在:科技創新能力不夠,新技術應用程度較低,科技含量不高、深度不夠,缺乏核心品牌和拳頭產品。同時,面向氣象服務市場的產品提供及營銷能力不足,以用戶為中心、融入式發展水平不高,對服務對象的需求挖掘不夠,適應不同用戶需求的產品提供能力、市場營銷能力嚴重不足。人才隊伍支撐不夠,資金投入不足,科技投入重視不夠,人事、計財、法規等政策支持還需要繼續加強。

2 新時代氣象服務發展的新機制

2.1 建立氣象服務分類供給清單

各類氣象服務界線明晰是氣象服務可持續、健康發展的基礎,從國家層面建立氣象服務分類供給清單則是氣象服務分類發展的前提。根據“新時代氣象服務分類發展研究”課題組的研究,氣象服務依據服務產品屬性、服務受益對象的覆蓋面及服務產生的效益,分為基本公共氣象服務、準公共氣象服務和非基本氣象服務。對于基本公共氣象服務,應明確由氣象事業單位為提供主體,社會和企業可以參與基本公共氣象服務信息產品的傳播,以擴大基本公共氣象服務的覆蓋面;對于準公共氣象服務,明確由氣象事業單位提供為主,其中面向政府決策的準公共產品和公益性專業氣象服務完全由氣象事業單位承擔,面向公眾的公益性的專業氣象服務可以由社會和企業參與;對于非基本氣象服務,明確以氣象服務企業和其他社會組織為主體,氣象事業單位逐步退出,但是涉及到國家安全和國計民生的專業氣象服務建議由氣象事業單位或國有氣象服務企業承擔。

2.2 完善氣象部門參與市場活動的運行機制

要以氣象服務的科學分類為基礎,進一步明晰氣象部門的定位與職能。特別是氣象事業單位在過渡期內，還作為市場提供主體參與市場競爭，要對于其參與市場活動的方式等，在法治層面予以清晰界定。從職能上看,氣象部門作為國務院直屬事業單位,也承擔部分經授權的社會管理職能,同時又依法開展有償服務和綜合經營。因此在管理體制上,對待這3種履職活動,必然需要不同的體制機制。在體制上,要讓氣象部門參與市場的主體真正成為一個主動參與市場競爭并且成為一個真正能夠自主經營、自負盈虧的市場主體。不管是在產權界定上,還是在管理體制上,都要克服原有事業化管理企業的體制弊端。必須進行組織創新,改善氣象行政管理體制,提高氣象管理靈活度。建立適應市場需要和產業發展的新的管理體制和服務模式,增加公共氣象產品有效供給,提高公共氣象服務的質量與效率,努力滿足生產、流通和消費領域對氣象服務的多層次、多樣化需求。

2.3 完善多元融合發展的氣象服務供給機制

新時代社會公眾和各行各業對氣象服務多元化多層次的需求,決定了公共氣象服務的供給的主體、內容、形式也必須朝著多元化多層次的方向發展。

從氣象服務供給主體的角度來說,首先應當進一步明確各級政府、各級氣象臺站、相關防災減災公共管理部門、公共媒體、氣象服務企業和社會組織等在氣象服務中的角色定位。各級政府在公共氣象服務中發揮主導作用是核心,各級氣象臺站的骨干作用是基礎。在此基礎上,相關防災減災公共管理部門、公共媒體、氣象服務企業和社會組織通過協同聯動、參與信息傳播、深化服務內涵,共同豐富氣象服務供給,提升氣象服務質量。

從多元融合的角度來說,只有社會觀測、數據共享、資源整合、信息傳播、社會響應等一系列機制的建立和完善,才能確保氣象服務供給充足、分發及時、服務針對、取得效益。

2.4 完善與事權相匹配的保障機制

公共財政是公共氣象服務的基石。但面對新時代氣象服務需求多層次、發展不均衡的特點,從實際出發制定實施有利于基本公共氣象服務均等化推進,有利于公共資源優化配置,有利于人民群眾便捷、優質享受氣象服務的人財物保障機制,是當前急需考慮和解決的問題。

對于基本公共氣象服務,應建立政府主導的基本公共氣象服務投入機制。基本公共氣象服務所需支出以及基礎設施建設、運行等專項經費,要按照事權劃分,列入財政預算。

對于準公共氣象服務和非基本公共氣象服務,都應堅持“誰受益、誰買單”的原則。不同的是,準公共氣象服務中,通過其服務效益“傳導型”的特點,氣象服務的受益人群往往大于直接服務對象,有時候受益人群就是某一地的全體公眾。因此要在地方財政保障體系中充分考慮這部分氣象服務的投入和保障。另一方面,應建立媒體和通信企業傳播公共氣象信息的補償機制。在公共財政保障基本設施建設基礎上,公共媒體通過傳播氣象信息所形成的附加收益,應依法反哺一部分支持氣象事業發展,推動公共氣象服務基礎能力建設。依托通信企業的資源開展的氣象服務,企業傳播氣象信息可以獲得品牌效益,由于資源有限,可實行補償性收費,用戶個人承擔相對低廉的費用,體現服務供給中的合理成本和技術勞務價值,彌補氣象部門和通信企業由此增加的建設成本和運行費用。

2.5 強化國家對省市縣各級氣象服務的技術支撐機制

氣象服務的科技屬性決定了氣象服務的發展離不開氣象科技的進步。在國家氣象與地方氣象事權劃分逐步明晰的同時,國家級氣象部門依托豐厚人才技術資源和國際頂尖技術革新的帶動,對省市縣各級氣象服務提供技術支撐的紐帶和技術傳導作用發揮,不可或缺。

在提高天氣預報準確率和精細化程度方面,國家級氣象部門在統籌規劃面向數值預報研發各項資源、強化人才資金投入、加強國內外合作交流以提高天氣預報準確率和精細化程度的同時,要建立完善縱向應用和反饋機制。

在提高專業氣象服務的行業融合應用和針對性方面,國家級氣象部門要充分發揮部門資源整合優勢,集中力量開展面向不同行業特點的專業氣象服務核心技術研究和攻關,加強技術儲備。依托國家級單位或優勢省份,打造數個行業領域的專業氣象服務技術支撐中心或研究院所,形成在特定領域氣象專業服務的“國家實力”,并以技術分發、知識產權成果應用與轉化等方式,在全國形成輻射。各地基于“國家實力”的技術支撐,面向行業需求,加強產品設計,深化產品加工,開展服務,提升專業氣象服務品質。

在氣象領域新技術應用方面,國家級氣象部門要重點推進氣象大數據資源共建共享,加強在氣象大數據和跨行業大數據價值挖掘等領域的核心技術攻關,打造全國氣象大數據品牌,向全國氣象部門和全社會提供有力氣象數據服務和保障。

3 新時代氣象服務分類發展建議

3.1 以標準化推進基本公共氣象服務均等化發展

基本公共氣象服務是與地方經濟社會發展水平相適應的公益性、普適性服務,其最終目標是實現均等化。標準化是促進基本公共服務均等化的重要手段,也是推動基本公共服務體系建設、基本公共服務管理和質量評價的一項重要工具。要找準基本公共氣象服務供給短板和民生優先領域,制定實施全民都享有底線水平以上的基本公共服務標準。堅持適時調整、動態提升,統籌推進城鄉、區域、群體間的基本公共氣象服務標準化,建成普惠性、保基本、均等化、可持續的基本公共氣象服務標準體系,確保基本公共氣象服務的優質均衡。

3.2 以事權化推進準公共氣象服務向基本公共氣象服務延伸

準公共氣象服務和基本公共氣象服務的界限,隨著經濟社會對氣象服務越來越精細、多樣的要求而動態調整。一方面,經濟社會發展對氣象服務提出越來越高的要求,氣象科技的不斷發展也為實現這種越來越高要求的服務提供了支撐,一些屬于準公共氣象服務的產品,在一定條件下會向基本公共氣象服務方向轉化。另一方面,經濟社會發展的區域不平衡,必然也會導致各地對于氣象服務的要求與期望不一致。在不同的地區或經濟發展階段,準公共氣象服務和基本公共氣象服務的范圍和內涵不同。

因此,在國家氣象保障基本公共氣象服務的基礎上,各地要完善以事權劃分為基礎的地方氣象服務和保障。首先,要客觀、科學劃定本地區準公共氣象服務和基本公共氣象服務的界限。其次,按照事權責任和財權支出相匹配的原則,完善地方公共財政保障準公共氣象服務的制度。地方政府可以通過政府購買服務等方式,將一部分準公共氣象服務轉化為當地的基本公共氣象服務,以滿足經濟社會發展和當地人民群眾普適性的需求。甚至可以通過類似的保障措施,對一部分面向行業、企業的氣象服務,轉化為公共財政補償型的準公共氣象服務,以促進地方招商引資、開拓市場,提升地方經濟發展。

3.3 以市場化推進非基本氣象服務蓬勃發展

當前,我國氣象服務市場仍處于培育和初級發展階段。在這個過渡階段,氣象部門仍以一個市場主體身份參與市場活動,應當借鑒英國“公私競爭”的氣象服務模式,在氣象部門內部進一步推進政企分開、事企分開。在政策上,要建立完善一整套激發國有企業活力的體制機制,使國有企業在現代企業制度建設、運行機制、分配政策等各方面,能夠按照市場規律,參與市場活動。要加強國有企業的市場競爭力,通過與國家氣象部門在資本、技術等方面的紐帶,真正讓國有企業成為氣象服務市場的主力軍。同時,要通過逐步有序的政策引導、技術扶持等,引導、培育一批真正有活力、有競爭力的氣象服務企業,豐富氣象服務市場的產品供給,推進市場發展。

從長遠來看,要強化氣象服務市場監管,建立一系列市場監督、管理、評估、信用體系,促進氣象服務市場長期健康蓬勃發展。