國外氣象服務運行模式對新時代我國氣象服務分類發(fā)展的啟示*

孫佳怡 石蓉蓉 苗長明 高亮

(浙江省氣象局,浙江 杭州 310002)

0 引 言

《氣象法》頒布近20年來,全國各級氣象部門面向經濟社會發(fā)展和人民生活、防災減災需要開展各類氣象服務。面向全社會的公眾氣象服務、面向政府部門的決策氣象服務和面向生產的專業(yè)氣象服務體系不斷完善,氣象服務體制機制不斷健全。但隨著我國社會主義市場經濟發(fā)展，對新時代氣象服務的要求和需求都不斷提高,幾類氣象服務該如何劃分界限,如何建立分類發(fā)展的體制機制和運行模式,成為亟待解決的問題。在處理以上問題的實踐中,國外一些國家采用不同的氣象服務運行模式,取得了較好效果。本文采用實證研究,考察國外氣象服務分類發(fā)展實踐經驗,分析其在處理政府、市場關系,政府參與氣象服務市場活動的方式等方面的具體做法,以期對我國氣象服務分類發(fā)展有所啟發(fā)和借鑒。

1 國外氣象服務分類發(fā)展實踐研究

對于國外氣象服務發(fā)展模式,國內不少學者分別對美國、日本、英國等國家進行考察研究[1-10]。通過查閱國外氣象部門網站和官方發(fā)布的文件,目前像我國主要由國家氣象部門為主提供氣象服務的情況并不普遍,不同國家采取的氣象服務運行模式均不同程度有市場和社會共同參與。李良序根據世界各國氣象服務管理體制的不同,將氣象服務運行模式分為:完全公益型、壟斷型、公私競爭型、公私分明型和完全競爭型。類似的,陳繼華等[11]從國家氣象部門的角色區(qū)別入手,將國際上氣象服務運作模式分為“全面商業(yè)化”、“公益為主,兼營商業(yè)化”和“公私有別”3種。本研究從各國氣象服務分類提供主體的不同,以及國家氣象部門在氣象服務產品供給中發(fā)揮的作用,將各國氣象服務分類運行的模式分為以下3類:

1.1 “公私有別”的美、日模式

美國聯(lián)邦政府氣象主管部門是國家海洋和大氣管理局NOAA,隸屬國家商業(yè)部。NOAA下屬單位國家氣象局(NWS)是負責天氣和水文預測預報的專門機構,承擔為美國及其屬地、鄰近水域和海洋地區(qū)提供天氣、水文及氣候監(jiān)測、預報、預測和預警,及應急過程中有關聯(lián)動任務。NWS實行垂直領導的管理方式,地方政府不直接參與對氣象工作的領導。NWS的經費來源于3個部分,大部分來源于國家財政預算撥款,第二部門是從軍隊、交通、航空航天等聯(lián)邦部門得到專項撥款(同樣也列入國家財政預算),第三部分來自于私營企業(yè)付給的補助性收費,但這部分相對于公共財政撥款“微不足道”。美國全國氣象服務由NWS的主要實體——國家環(huán)境預報中心和各地的天氣預報服務臺、河流預報中心提供。但正如早在1940年,美國農業(yè)部“天氣與私人天氣預報服務關系委員會”在一份報告中指出的那樣:“氣象局不可能為公眾中所有具有特殊要求的群體提供詳細和連續(xù)的服務。私營氣象學家或組織應與氣象局合作,開發(fā)作為公共機構的氣象局不應做的專業(yè)服務。”1991年,NOAA發(fā)布了《公共-私營合作關系方針》;2003年,NOAA委托美國國家科學院進行獨立評估,結論是1991年提出的“伙伴政策”沒有清晰的邊界,需要一個新政策;2006年NOAA再次修訂完善發(fā)布了《環(huán)境信息提供的合作關系政策》,鼓勵發(fā)展私營氣象企業(yè),其中明確引用A130法案(聯(lián)邦信息資源管理法案)內容,即NOAA不任意對已有的信息服務事項進行大的變更,不任意引入新的服務,除非經過謹慎考量到各方面觀點、能力和公眾利益需求,而且必須通過透明公開的過程,取得各方認可意見后通過;2007年7月,以NOAA行政令216-112號正式頒布。《環(huán)境信息提供的合作關系政策》的實質,是政府與私有企業(yè)、研究機構之間合作而非競爭,雙方分工明確、良性合作。NWS提供基本氣象服務,向社會開放共享基本氣象數(shù)據,通過自身廣播系統(tǒng)向全國免費提供重大災害性天氣的警報及氣象和水文資料等,不開展商業(yè)性氣象服務。商業(yè)氣象公司從事商業(yè)性服務,通過對資料進行加工、處理,根據用戶需求制作專業(yè)服務產品,有償提供個性化、專業(yè)化、精細化的氣象服務。美國聯(lián)邦應急響應框架(National Response Framework,NRF)規(guī)定:“NOAA通過天氣廣播系統(tǒng)、天氣電報業(yè)務和應急管理信息網絡,在各種天氣風險發(fā)生前和發(fā)生后向公眾發(fā)布危機信息”。盡管在法律上并沒有規(guī)定國家氣象部門是氣象警報唯一的發(fā)布者,但重大災害性天氣警報都由國家天氣局的河流預報中心發(fā)布。

類似的,日本也采取國家氣象部門與私營企業(yè)界限分明的氣象服務運行模式。1953年,日本對《氣象業(yè)務法》進行了重大修改,按照國家法律規(guī)定氣象廳成立民間氣象業(yè)務支援中心。1955年9月,對有關氣象預報的營業(yè)管理辦法進行了修改,從氣象廳領到許可證的預報員可獨立從事營業(yè)性天氣預報業(yè)務。

在日本,公益服務與專業(yè)有償服務的界面是相當明確的,是完全不同的事業(yè)結構和運行機制。國家公務員體制的氣象廳主要職責在防災抗災,向政府提供決策服務和發(fā)布公眾天氣預報;氣象公司依托氣象廳開展專業(yè)氣象服務,生產大量的為各行各業(yè)服務的信息。氣象廳對氣象公司沒有任何投資,但氣象廳的氣象信息無償提供給整個社會,包括以營利為目的的私人氣象公司,用戶可以免費獲取氣象廳的氣象情報,也可以通過合同有償從私人氣象公司獲取經深加工后的產品,以取得更細致、更及時、更富建設性的防災對策建議。

1.2 “公私競爭”的英德法澳模式

在“公私競爭”的模式中,國家氣象部門既提供公益性服務,又提供市場需求的氣象服務,同時允許社會上其他氣象服務公司按照平等原則參與競爭。

以英國為例,除了私營氣象服務公司從事商業(yè)性氣象服務以外,英國氣象局也開展商業(yè)氣象服務。

英國氣象局開展氣象服務分為面向公眾的氣象服務和商業(yè)氣象服務兩大類,前者又分為免費和收費兩種。免費服務包括借助大眾傳媒發(fā)布的普通天氣預報以及山區(qū)、海洋休閑天氣預報3種。面向公眾的收費服務是指公眾通過高收費的電話、短信了解特殊天氣預報,如定點天氣預報、度假地天氣預報、滑雪場天氣預報等。英國氣象局還推出了與該局天氣預報員直接通話的全天24小時服務,公眾可詢問任何與天氣有關的問題。此外,英國氣象局設有專門的商業(yè)和產業(yè)部,從事商業(yè)氣象服務,負責氣象服務產品的銷售、市場開發(fā)、產品研制、生產和服務供給。其商業(yè)氣象服務領域涉及農業(yè)和森林、建筑與民用工程、零售流通和制造、教育單位、煤氣、電力、燃料和能源、娛樂和旅游、媒體(電視和電臺)、沿海工業(yè)、出版和流通系統(tǒng)、運輸(陸地、海洋、航空和內河)等行業(yè)。但由于面向行業(yè)的商業(yè)氣象服務的競爭十分激烈,英國氣象局的商業(yè)氣象服務僅占不到10%的市場份額。

澳大利亞氣象服務運行模式也類似。澳大利亞氣象局同時提供免費的公益性氣象服務、成本補償性收費氣象服務和按商業(yè)化方式運作的特殊氣象服務,其中第3種服務由隸屬于國家氣象局的特殊服務體提供。成立于1990年的澳大利亞特殊服務體按照市場經濟活動規(guī)律開展活動,除了在國內開展商業(yè)化服務之外,還參與國際項目競爭,曾為馬來西亞建設氣象雷達系統(tǒng)、自動氣象站，并為吉隆坡國際機場建設進行氣象服務。

1.3 “完全競爭”的新西蘭模式

此外,還有一些國家采用“完全競爭”的氣象服務運行模式,即把國家氣象部門變?yōu)榉展?以簽訂合同的形式,形成氣象部門與民航、交通等行業(yè)以及企業(yè)之間的服務關系。如新西蘭,于1992年7月將國家氣象部門改組成為兩個國有機構:一是“國家水和大氣研究所”,負責進行政府資助的有關氣象及水文、海洋、生態(tài)的基本研究,并擔負前述領域的咨詢和研究,收集和存儲氣候資源,但不實際提供氣象服務;二是新西蘭氣象服務公司,負責氣象業(yè)務,為政府、民航和軍航、媒體和公眾等3類主要客戶提供氣象服務。新西蘭氣象服務公司設有3個服務部門,一個負責國家天氣氣象業(yè)務,包括觀測系統(tǒng)保障、技術培訓以及向政府提供咨詢服務;一個負責航空服務,主要是為國際和國內的航空公司以及新西蘭皇家空軍提供專門的預報服務;另一個負責信息服務,主要是向媒體、工業(yè)和大眾傳送氣象產品。

2 國外氣象服務分類運行的啟示

通過對上述各國氣象服務分類運行模式的分析研究,從國家氣象部門承擔的角色和任務,以及各國氣象服務市場化角度,我們認為對我國氣象服務分類發(fā)展有以下兩點啟示:

2.1 權責明晰是氣象服務分類運行界限分明的前提

在美國和日本“公私有別”的氣象服務運行模式下,政府氣象和市場氣象界限分明。從氣象服務產品的屬性來看,政府提供基本、常規(guī)、普適性天氣預報服務產品和災害性天氣警報類服務,其提供的產品具有公共產品屬性;市場提供面向需求深度加工的、個性化的氣象服務產品。從服務對象來看,政府服務的對象是無差別的社會公眾,市場的服務對象一般是具有個性化需求的個體和組織。從服務的商業(yè)性角度來看,政府免費向公眾提供服務,市場提供有償服務。

美國NOAA的《環(huán)境信息提供的合作關系政策》和日本的《氣象業(yè)務法》,都從法治角度對公私雙方的責任分工加以明確。例如,美國NWS的日常業(yè)務、研究和服務支出基本上都來自于共財政完全保障。NWS開放提供重大災害性天氣的警報及氣象和水文資料等,使得私人氣象公司可以充分開發(fā)個性化產品。另外,美國電視媒體也屬于私營企業(yè),因此主要電視媒體都有自己的電視氣象節(jié)目,有專門的氣象專業(yè)人員擔任氣象分析主持人,除災害性天氣警報統(tǒng)一使用氣象部門權威發(fā)布之外,他們可以基于國家指導產品進行細化分析和預報,豐富了內容和形式。公眾對“眾說紛紜”的預報形成了習慣,更能夠理解預報的不確定性,因此也不會把日常天氣預報不準的矛頭對準國家氣象局。

從表面上看,英國和澳大利亞國家氣象部門既開展公眾氣象服務也開展商業(yè)氣象服務。但是,如果將英國氣象局商業(yè)和產業(yè)部、澳大利亞氣象局的特殊服務體剝離開來,我們發(fā)現(xiàn),在這兩國氣象局內部,其公眾氣象服務和商業(yè)氣象服務也是界限分明的,商業(yè)和產業(yè)部遵循市場規(guī)律,與其他私人氣象部門一起,獨立、平等參與市場競爭。

2.2 開放氣象基礎數(shù)據是保持氣象服務市場活力的基礎

通過分析發(fā)現(xiàn),氣象服務市場不僅在“完全競爭”的新西蘭蓬勃發(fā)展,在另外兩種模式下的美國、日本和歐洲國家中,私人氣象服務公司同樣在市場競爭中取得成功,為滿足社會各界多樣化、個性化的氣象服務產品做出了貢獻。除了政策、市場經濟發(fā)展本身因素外,各國國家氣象部門免費向社會提供初級的氣象資料,是各國氣象服務市場得以發(fā)展的技術基礎。

氣象服務產品的生產和供給,從業(yè)務流程來看,涉及覆蓋全國乃至全球的氣象觀測站網布局和建設,海量數(shù)據的共享和處理也需要占用大量資源,這一方面決定了基本公共氣象服務的公共產品屬性,另一方面,也客觀導致公共氣象服務產品的初級制作和加工有必要集中在國家氣象部門中進行。當國家氣象部門完成初級氣象產品加工制作后,在多大程度上、采取何種方式向全社會共享這部分資源,成為后續(xù)氣象服務市場是否能夠健康發(fā)展的基礎。我們認為,當國家氣象部門完成從氣象觀測數(shù)據采集、分析應用、完成初級氣象產品的加工制作,并向社會提供基本氣象服務之后,基本氣象服務的公共產品屬性使命已經完成。接下來,隨著經濟社會的發(fā)展,各行各業(yè)對氣象服務提出的愈加精細化、個性化需求,理應遵循“誰受益、誰買單”的市場行為準則,由市場主體提供。國家氣象部門應當為氣象服務市場的發(fā)展提供必要的政策和基礎資源的支持。從各國發(fā)展的實踐來看,制定規(guī)則并充分公開初級氣象服務產品,是氣象服務市場繁榮發(fā)展的基礎。