公共衛生問題、城市化與健康城市之間的聯系

袁茂陽

《“健康中國2030”戰略研究報告》提出了“健康中國”的戰略思想，強調“預防為主”，逐漸實現醫學模式的根本轉變。十九大指出“在現階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”我國現階段的社會主要矛盾和“健康中國”戰略思想，都啟示了“人群健康”“公共衛生”“城市發展”之間的內在聯系。所以，值得關注如何在城市化過程中解決公共衛生問題，從而達到“預防疾病”和“促進健康”的目標[1]。

1 中國城市化與公共衛生問題

中國在改革開放后的30年里，中國的城市化率從17.92%（1978年）上升到57.35%（2016年），城鎮人口總量近8億人，城市化使人民能夠獲得更好的醫療衛生資源，人均期望壽命在2015年達到74.8歲，嬰兒死亡率、孕產婦死亡率、兒童死亡率、結核病疫情、腸道傳染病疫情也呈逐年下降的趨勢。當下的中國，城市化給人們帶來良好的生活、成長、集聚環境，但人口膨脹、環境污染、資源短缺、城鄉差距擴大、社會矛盾凸顯等城市病的蔓延和發展也極大地威脅人們健康。從疾病譜來看，城鎮居民正承受著多重的疾病負擔。

慢性非傳染性疾病是當代中國重要的公共衛生問題之一。高血壓、糖尿病、惡性腫瘤等慢性非傳染性疾病的患病率越來越高，2012年我國居民慢性病患病率為20%，心腦血管病、癌癥和慢性呼吸系病占全部死亡數的79.4%；兒童青少年的高血壓患病率達到12.4%，呈現低齡化的趨勢，已成為我國將來高血壓患病的潛在人群[2]；我國18歲及以上成人的糖尿病患病率達11.6%。這些已成為我國公共衛生事業最嚴峻的挑戰。

新舊傳染病防控形勢不容忽視。病毒型肝炎、結核病依然位居全國法定傳染病疫情前兩位[3]，2015年估算耐多藥結核病患者5.2萬例，Mtb與HIV雙重感染患者為1.3萬例[4]。截至2017年11月，我國報告存活艾滋病病毒（HIV）感染者和AIDS患者75.4萬例，全國總體艾滋病疫情處于逐年上升趨勢[5]。2003年SARS疫情暴發，2016年H7N9禽流感在人間散發病例的增多，全球埃博拉病毒病、中東呼吸綜合征、寨卡疫情等烈性傳染病肆虐也在不斷地提醒著人們，新舊傳染病仍是重要的公共衛生問題[6]。

健康危險因素與行為增加家庭負擔。吸煙、體質量異常、高血脂和高血糖在人群中分布均超過30%[7]，健康危險因素在成年人群中普遍存在，個體同時具有多個健康相關危險因素，超重（肥胖）和高血壓等健康相關危險因素都增加居民醫療費用[8]。此外，飲用水安全衛生、旱廁改造、人口老齡化、人口密度過大、中小學生近視、衛生資源差異、營養不良和營養缺乏、青少年性意識淡薄、精神緊張焦慮、暴力傷害、抗生素濫用等健康危險因素和行為帶來的社會問題亦不容忽視。

由此可見，快速城鎮化發展與生態環境、健康問題、健康需求之間等矛盾，正以慢性非傳染病形勢嚴峻、新舊傳染病威脅、健康危險因素與行為影響持續擴大等公共衛生問題逐漸凸顯，讓健康觀念回歸公共政策成為城市發展的必然要求。

2 公共衛生問題與中國健康城市建設

公共衛生問題是城市發展模式導致自然環境和社會環境變化的必然結果。由于城市有其特定的地理環境、基礎設施和歷史文化進程，常住居民形成了與之相匹配的特定行為和生活方式，而當地的現狀和歷史都會阻礙或促進公共衛生問題的解決，城市在政治、經濟與文化上對公共衛生的影響呈現出多樣性與復雜性[9]。當前，人口老齡化、雙重疾病負擔、慢性病危險因素流行、工業化和城市化的不良影響、健康不公平等情況是我國公共衛生面對的主要問題，所以如何有效解決城市發展中出現的公共衛生問題，如何公平、有效、合理地配置公共衛生資源，成為我國城市化發展不可回避的問題。

事實上，健康不僅依賴個人生活方式和行為習慣，更依賴城市經濟、居住環境、社會條件諸多因素的支持。伴隨著對健康概念理解的逐漸深入，人們對影響健康因素的認識逐漸由生理因素向社會環境擴展，建設健康的自然環境和社會環境成為城市發展的必然要求。正是在這樣的城市發展背景下，1988年WHO提出了“健康城市”理念，旨在將健康相關問題納入城市的發展規劃和日常管理工作中，從而改善環境和健康狀況。而我國推廣建設健康城市是依托世界衛生組織的“健康城市”理念，結合我國愛國衛生運動而逐步形成的，旨在強調從城市的規劃、建設、運行到管理都以人的健康為中心的城市發展戰略，是一種體現我國社會主義核心價值觀、具有中國特色的健康城市。現階段，城鄉環境整潔行動、改水改廁、創建衛生城市等為我國健康城市奠定了組織管理、環境衛生、衛生服務和群眾參與的基礎，但主要解決的是城鄉環境衛生基礎設施的問題，致力于城鄉環境衛生整治、硬件基礎設施改善，基本公共服務水平提高，重點是預防和控制疾病、寄生蟲病、地方病等問題。作為衛生城市的升級版，健康城市是在人人享有初級衛生保健和全民健康生活方式行動的基礎上[10]，通過改變環境、加強預防和采取適當治療干預措施相結合的方法，從環境、社會、經濟、制度、文化等全方位解決健康問題，將公共衛生擴展到人群健康能力的構建[11-12]，從而更好地促進群眾身心健康。

總之，城市規劃需要關注人的活動，滿足人們居住的需求及社會活動的參與性，同時避免人對物質、經濟和社會環境的破壞。所有城市在建設和管理過程中的所有努力，歸根結底是為了促進居民的健康。

3 關于建設健康城市的誤解與不足

從習慣上對“健康”的認識來理解健康城市。通常對“健康”的理解局限在醫療技術和衛生服務上，認為健康城市的“健康”就是提升城市醫療設施建設和醫療服務水平、完善醫療衛生體系、提供優質的基本醫療衛生服務。實際上，由于健康狀況不僅受貧窮、失業、缺乏接受良好教育機會、低劣的居住條件、交通擁堵、人居密度大、不合理的建筑規劃等不良社會經濟因素的影響，也受到營養失衡、烈性傳染病威脅、環境污染、抗生素濫用、精神緊張、職業風險提高等健康危險因素的制約。因此，健康作為這些因素在人體上表現的一種狀態，本身超出了醫療衛生的范疇[13]。

衛生城市結合慢病示范區即是健康城市。從衛生城市和慢病示范區的創建工作來看，參與創建的專家以衛生計生領域人員為主，城市規劃、社會學、住建、環保等相關組織和人員參與不多，指標對于其他領域的覆蓋不夠，跨部門數據共享不足，社會參與度有限[14]，不可避免地造成片面理解健康城市的情況。

城市發展和規劃未融入健康的內涵和指標。健康城市強調城市規劃、發展影響著居民健康，要求將健康理念融入政策決策和具體實踐中，從而有效促進居民健康水平的提高[15]。不僅要求修復自然環境，而且要求生物、社會、環境與人的可持續協調發展。因此，健康城市的建設，既要求與城市的建設和發展同步進行，也要求逐步實現市民參與制度化、建設效果評估科學化、應急處置規范化。

缺乏系統的健康城市理論。盡管全國愛衛辦在2007年啟動了建設健康城市、區（鎮）活動，2018年亦出臺了《全國健康城市評價指標體系（2018版）》，許多城市在文明城市、園林城市、衛生城市、環保模范城市、海綿城市等創建活動中也積累了大量改善城市環境、促進健康的經驗，但至今缺乏系統的健康城市建設理論來指導、解決城市建設問題，沒有可操作性的健康城市評價工具，這必然導致在建設健康城市的過程中走過不少彎路。

4 建議

創新健康城市的理論和建設方法。創建中，融合城市規劃、建筑學、公共衛生、管理學、環境科學、城市地理學、城市生態學和醫學等多學科知識的理論基礎，豐富城市政治、產業、文化、科技及空間等各系統之間的相互作用，實現健康理念納入政府日常工作。

轉變城市發展和管理觀念，適應健康經濟的需要。在衛生城市、園林城市、生態城市等城市建設基礎上，倡導以社會性健康問題為著眼點的城市發展觀[16]，做好健康知識的傳播，注重培養和促進人群健康生活的形成理念，探索適合城市本身特征的健康發展模式[17]。

將健康城市建設納入城市發展戰略目標和政府的發展規劃。設定當前城市發展中重點、優先的健康問題，在城市管理和決策中予以解決。結合城市的歷史和文化背景對健康問題進行界定，將健康問題作為全社會的事業[18]，依托強有力的城市管理體系，有效銜接城市規劃、建設和管理環節，增強社區居民歸屬感，形成政府、社會協同管理城市的格局[19]，不斷完善城市管理和服務能力，建設服務型、精準型管理方式[20]。

將標準化管理體系引入健康城市建設。在政府和部門中建立和完善政府標準化管理體系，明確的職責界定能促進政府內外部和層次之間信息的交流渠道，有效的溝通可增進理解和提高工作效率，完善相關公共設施體系、布局和標準，實現“工作項目化”和“項目標準化”[21]，從而充分滿足居民的要求。所以，標準化管理對推動健康城市建設具有極其重要的現實意義[22]。

共享健康數據和革新技術為健康城市提供有利的數據基礎。健康城市發展的重要環節是推動環境監測、疾病監測、公共衛生監測、城市規劃與建設數據等健康相關資源的鏈接、結合和開放[23]，打造跨領域、多部門合作的健康信息平臺，著眼于居民與城市環境的相互作用和多維度解釋，為人們呈現開放、準確、可讀性強的實時數據[24]。大數據分析技術與方法的進步，也有助于提升對城市環境人群健康的監測水平，通過有效地信息反饋途徑加深對居民健康影響因素關系的認識和理解，深入探索影響健康的多因素之間關系，使有數據支撐的循證決策成為決策者制定精準衛生策略和行動方案的有力依據。

以慢性病綜合防控示范區創建為突破口，探索健康社區的建設。以疾病管理向健康管理轉變為目標，通過創建慢性病綜合防控示范區，加強社區衛生服務能力建設，引導居民健康的生活方式。隨著健康生活方式的形成，社區居民的健康需求將自發地從基本醫療服務逐漸轉向良好的城市社會、經濟環境。因此，要具體落實貫徹健康城市的理念，可從營造健康社區出發，包括優質的基層衛生服務、合理的建筑密度、安全便捷的公共交通、良好的鄰里關系、公平的就業環境等諸多要素[25]。

5 結語與展望

城市是一個國家文化、精神文明集中體現的場所，城市化是一個國家社會、經濟發展水平的體現。健康城市是倡導建立文明衛生生活方式的一項系統工程，隨著人們生活水平的不斷提高、社會全面發展，人們對健康有了新的認識，健康需求不斷提升，以健康為導向、以人為本、全面提升城市化質量和水平為目標的城市發展，走健康城市化道路，解決城市化帶來的健康相關問題，成為我國城市化發展的必經途徑。