順應改革趨勢，促進公平開放
——新版《油氣管網設施公平開放監管辦法》解讀

郭海濤 周淑慧 趙忠德 梁 嚴 朱 鋒 張 倩

1. 中國石油規劃總院 2. 清華大學公共管理學院

0 引言

2019年5月24日，國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）、國家能源局、住房和城鄉建設部、國家市場監督管理總局四部委聯合印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法》（發改能源規〔2019〕916號，以下簡稱新版《辦法》）。新版《辦法》的頒布進一步規范公平開放的市場行為，維護設施運營企業和用戶的合法權益，明確了政府監管的職責要求，標志著我國油氣管網設施公平開放工作翻開了嶄新一頁[1]。

油氣管網設施公平開放是踐行黨中央關于“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，加快完善社會主義市場經濟體制”的重要舉措。2017年5月，黨中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確提出“完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放”；2019年3月19日，中共中央全面深化改革委員會第七次會議通過的《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，明確要求推動石油天然氣管網運營機制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系。油氣管網設施公平開放是我國管網運營機制改革的重要內容，也是促進上、下游多元競爭主體市場化競爭格局形成，實現上、下游競爭性市場有效銜接的重要方式。因此，“新版《辦法》”的推出對于加快推進我國油氣體制改革整體目標的實現具有非常重要的意義。

1 我國油氣管網設施公平開放現狀及存在的主要問題

油氣管網設施公平開放，又稱為“第三方準入”，是世界各國在油氣管網運營機制改革的重要舉措，公平開放的主要目的就是打破自然壟斷，促進市場主體多元化發展，為上、下游市場化改革鋪路。2014年，國家能源局和國家發改委先后頒布的《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》（國能監管[2014]84號）和《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（發展改革委令第8號）2份文件，首次提出了油氣管網設施向第三方市場主體公平開放[2-3]，拉開了我國油氣管網設施公平開放的序幕。隨后幾年間，國家發改委和國家能源局陸續頒布了多項重要通知及辦法文件，內容涉及管輸定價、成本監審、信息報送、信息公開、儲氣調峰價格機制等多個方面[4-8]，油氣市場準入機制逐步推進，公開、透明、競爭性市場化格局正逐漸形成，油氣管網設施公平開放市場訴求日益增多。

經過5年多的探索與實踐，雖然在部分油氣管道和LNG接收站有部分案例試水，相關企業的公平開放意識不斷增強，但總體開放程度有限，公平開放工作主要暴露需求、動力、能力、規矩共4個方面的不足[9]：①需求不足主要是因為我國油氣勘查開采準入與退出機制尚未形成，常規油氣資源基本被“三桶半油”（指中石油、中石化、中海油、延長石油）掌控，進口管道氣資源則由中石油一家經營，上游經營主體較少，骨干管網的第三方準入需求不足；②動力不足原因在于我國多數管網設施或是由三大石油公司統一經營管理，或是采用“運銷一體化”模式，為保護自身及母公司銷售利益，管網設施企業設置非技術壁壘，開放動力不足，這在沿海LNG接收站開放上表現得更加突出；③能力不足則是由于我國基礎設施建設相對滯后，設施建設速度難以滿足市場的快速發展，缺少剩余能力，此外互聯互通性差，不同建設主體設施間缺乏“一張網”的統籌調度運行，各類資源與市場未能有效銜接；④規矩不足主要體現在制度法規和配套細則的缺位，規制約束力不足，監管力度不夠，設施企業與公平開放相配套的運營管理體系還有待建立與完善。

針對實踐工作中存在的各類問題，四部委聯合制定了新的《油氣管網設施公平開放監管辦法》，用以替代已頒布并實施5年的國能監管[2014]84號試行辦法，借此進一步夯實公平開放基礎，完善公平開放規則，推進油氣管網設施公平開放工作。

2 新版《辦法》的主要內容與亮點

新版《辦法》共8章42條，其中第一章總則是綱領性章節，說明了辦法制定目的及工作原則，界定了監管對象及適用范圍，落實了工作責任主體，明確了監管權限及職責分工等；第二章公平開放基礎條件，重點強調了規劃建設、互聯互通、運銷分離等與公平開放密切相關的體制機制內容；第三章公平開放基本要求，規定了新版《辦法》的核心要求，也是油氣管網設施企業需要履行的工作義務——公平無歧視地向所有符合條件的用戶提供服務，同時就天然氣能量計量、應急保障、服務類型、服務價格等關鍵性問題給予了明確規定；第四章信息公開，用專章明確了油氣管網設施運營企業信息公開內容，包括信息公開內容與方式、及時性及準確性要求、交易相關信息公開等方面的管理規則；第五章申請與受理，該章節指導性給出了集中和分散2種受理方式，明確了受理時限和要求，同時對列入應急保障以及產業優先發展的資源給予了準入優先權；第六章合同簽訂及履行，突出強調了構建合同管理機制下公平開放服務的重要性，通過強化對合同的監管實現對油氣管網設施運營企業和用戶雙方都進行了具體約束；第七章監管措施及法律責任，該章節主要細化了政府監管職責和措施，包括信息報送、現場督查、爭議調解與裁決、情況通報、責任追究、行政處罰等；第八章附則主要就部分關鍵用語的含義、辦法解釋權以及辦法時效給出了說明。

總體來看，新版《辦法》以黨中央、國務院油氣體制改革文件為依據，其內容框架與制度要求基本上和現有制度文件形成了有效銜接，并根據實踐工作暴露出的關鍵問題針對性地進行了調整與完善。與廢止的國能監管[2014]84號試行辦法相比，新版《辦法》更加突出針對性、指導性和可操作性，進一步夯實了公平開放基礎，完善了公平開放相關要求，細化了可操作性執行辦法，明確了監管機構職責與權限。同時圍繞信息公開、天然氣能量計量、申請與受理方式等實踐中影響公平開放的突出問題和關鍵因素，新設了部分條款內容[10]。新版《辦法》順應改革趨勢，滿足市場需求，其內容亮點突出在以下幾個方面。

2.1 強調非歧視性原則，保障開放服務的公平公正

油氣管網設施公平開放的基本要求就是要做到對所有用戶的公平公正無歧視，這既是油氣管網運營機制改革的重要內容，也是新版《辦法》規定的核心要求。如在第五條對公平開放責任主體提出了明確的要求，強調油氣管網設施企業要“公平、公正地為所有用戶提供油氣管網設施服務”，而不再局限于向新增用戶公平開放；在第十二條公平開放的基本要求中，強調應當“無歧視”地向符合開放條件的用戶提供服務，雖然該條第二款兼顧現行生產運行模式，可在保障現有用戶現有服務的前提下提供開放服務，不過也傳遞出公平無歧視向所有用戶開放正是油氣管網運營機制改革的目標。第十九條對于交易信息的公開，包括所有用戶服務信息的公開，母公司及關聯方相關信息需要一并向社會公開，體現了公平性。上述條款都在傳遞同樣的信息——所有用戶在新版《辦法》的各項規則面前一律平等。

對用戶服務的公平公正性也是多數歐美國家在油氣管網設施第三方準入的基本要求，公平公正概括起來主要包括：①管道設施企業對不同用戶提供相同質量服務時，必須建立在相同的條件和合同條款基礎上；②對不同用戶提請的相同質量的管輸服務執行相同的費率標準；③向所有用戶信息公開的無差別對待；④向關聯企業提供服務受到嚴格監管；⑤嚴格杜絕關聯企業間交叉補貼及相互人員雇傭等行為[11]。上述措施確保對所有用戶提供服務的“一視同仁”，目的就是為了用戶能公平參與市場競爭，保證各方享有平等的設施服務使用權，從而保護自由競爭的市場環境。為此，歐美國家建立了強大的法律基礎來為“公平、公正、無歧視”來保駕護航。美國在636法案頒布推行第三方準入后，先后出臺多項行政法規來規范市場非歧視行為，并將非歧視性要求寫入了《聯邦政府行政法規》，且市場的公平、非歧視行為受到FERC（美國聯邦能源監管委員會）的嚴格監管[12]；歐盟第三套案《天然氣內部市場通用規則（Directive 2009/73/EC）》中，也將非歧視性原則作為天然氣市場化改革的核心要求[13]。

新版《辦法》強調非歧視性原則，要求設施企業將所有用戶放在同一要求標準，為開放行為的公平性給出更加嚴格的規定，此舉有助于約束油氣管網設施運營企業向關聯企業的“優惠”行為，傳遞出政府構建公平、公正、開放市場環境的積極態度，國家政策導向開始由“鼓勵開放”向“強制公平開放”轉變。

2.2 調整監管范圍，政策制定更具針對性

新版《辦法》開篇第一條在說明立法目的之后，便對辦法適用范圍給予了界定，即原油、成品油、天然氣管道、液化天然氣接收站、地下儲氣庫等及其附屬基礎設施。刪除了國能監管[2014]84號及中華人民共和國國家發展和改革委員會令第8號中提到的天然氣液化設施、天然氣壓縮設施、地面儲氣容器（如調峰用高壓球罐）、油庫等設施。新版《辦法》將列入公平開放的設施范圍縮小，充分考慮到國內油氣行業各市場主體對公平開放的實際需求以及具有公共服務屬性的基礎設施實際情況，使公平開放監管更具針對性，也更加體現公平開放工作的意義——通過公平開放，破除自然壟斷。

油氣管網設施具有資本投入規模性、路由建設不可重復性、運輸方式弱替代性、市場準入必備性等特點，是一個具有自然壟斷性質的領域，其中天然氣管道自然壟斷屬性更加突出[14]。鑒于我國多數油氣管道、LNG接收站和地下儲氣庫等設施由“三桶油”壟斷經營，出于推動上、下游市場主體多元化發展，亟需向更多市場主體開放，因此將上述設施列入監管適用范圍，充分體現了改革意志與市場需求。與油氣管網和LNG接收站不同，當前我國天然氣液化、壓縮以及油庫等設施，基本由包括國有、合資、民營、外資企業在內的多種所有制企業經營且數量眾多、競爭充分，符合市場改革預期，不具備自然壟斷屬性，國家的政策導向應該是促進上述設施健康有序發展，可不將其納入公平開放監管范圍。

新版《辦法》對于監管范圍的重新界定，使監管對象更加統一，工作重點更加明確，政策的發力點也更加集中，是公平開放工作的實踐積累，詮釋了“放開兩頭，管住中間”的改革方向。

2.3 鼓勵基礎設施建設和互聯互通，夯實公平開放基礎

新版《辦法》在第二章從健全體制機制方面，規定了促進管網設施公平開放的基礎條件，包括鼓勵基礎設施建設、加強統籌規劃、提升互聯互通、要求設施運營企業的獨立核算和獨立運營以及減少油氣供應中間環節等。

對于加強基礎設施建設和提升互聯互通，新版《辦法》給出了“兩劑藥方”：①通過增加供給，積極擴大資金來源，推廣政府和社會資本合作（PPP）等方式[15]，吸引社會資本投資建設基礎設施，形成多元主體建設、多方資本參與的建設發展模式，加快基礎設施建設步伐，補齊基礎設施短板；②對互聯互通提出更加明確要求——不同投資運營主體管網實現相互連接，集中開展管道互聯互通重大工程建設，同時要求相關企業制定油氣串換相關規則，加強信息共享和調度協同，共同構建供應多元、調用靈活、安全平穩運行的管網系統。加大基礎設施建設和加強互聯互通，既是夯實公平開放基礎的必備要求，也是當前我國推動天然氣產供儲銷體系建設工作和加快推進天然氣利用的重要舉措[16-18]，2018年《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》對此也做了重點論述[16]，其目標就是引導我國天然氣產業朝著基礎設施充足完備，供需主體充分多元開放型、成熟型市場發展。

2.4 大力推進信息公開，提高公平開放的科學性、規范性和透明度

信息公開是實現管網設施公平開放的基礎，完備的信息公開體系可以確保市場良性競爭，保護用戶權益，提高監管效率，充分透明的信息也是用戶申請獲得油氣管網設施開放服務的重要前提，提供公開透明的市場環境是設施企業應盡的義務[19]。信息公開是新版《辦法》最大亮點之一，對油氣管網設施運營企業提出了更規范的工作要求。

信息公開與信息報送是現行工作機制對油氣管網設施企業提出的2項重要工作要求，雖然多數企業能夠按照相關監管要求在各自企業門戶網站公布其設施的總體情況及受理流程等信息，并能夠每半年向監管機構報送設施利用效率、公司財務狀況等相關信息，但從實施效果來看對公平開放的促進作用并不理想。主要問題如下：①信息公開內容重表面輕實質，所公開信息實用性不強，服務性較弱，作為公平開放關鍵信息——剩余能力信息并沒有列為主動公開的內容；②各家企業所公布的內容標準不一致，公開內容參差不齊，用戶申請難以把握有效內容；③信息公開平臺分散且隱蔽，部分企業缺少有效的信息公開平臺，用戶查找困難；④所公開信息的時效性缺乏及時更新，內容多年不變，不能跟進市場變化；⑤信息公開有關監管要求有待細化和完善。可以說多數企業對于信息公開工作重視程度不足，成為流于表面的敷衍與應付，信息公開還未能更好地服務于公平開放工作。

針對信息公開實踐工作中存在的諸多不足，監管層給予了高度重視，在新版《辦法》提出了更加有針對性的條款設置。如第十七條細化了信息公開的具體內容，明確將“剩余能力”列入主動公開的內容，并要求相關信息發生變化及時更新。第十八條強化了剩余能力公開的力度，對剩余能力公開的時間、內容及有效性給出了明確規定，設施企業不僅要公布年度剩余能力，也需要公布月度剩余能力，并保持剩余能力的月度更新；剩余能力的公開將解決設施企業掌握信息和用戶及監管部門獲取信息嚴重不對稱的局面，便于用戶更好地提前預計和籌劃資源購買和市場銷售，為申請開放服務創造有利條件。第十九條完善了信息公開的監管職能，首次將已產生的交易信息列為主動公開內容，通過建立歷史數據回溯審查機制，發揮信息公開的監督功能，便于對所公開剩余能力信息真實性和有效性的核查；此外該條款強調所公開信息是對所有用戶服務的信息，保證了所公開信息的全覆蓋，所公布數據將接受監管部門和社會公眾的雙重監督，提高監管效率，保障社會服務的公平性。與服務相關信息的公開通常也是歐美國家監管機構監督設施企業信息公開所通常采取的方式，是設施企業必須履行的責任[20]。

《辦法》還提到了政府指定信息公開平臺和另行制定信息公開示范文本，其目的就是解決當前信息公開平臺分散、所公開內容標準不一、不便于用戶查詢和政府監管等問題，指導企業做好信息公開工作，使其更好地服務于公平開放，以形成規范有序、公開透明的信息公開機制。

2.5 規范申請要求，優化受理流程，建立基于服務合同的約束機制

標準規范的準入申請要求、高效快捷的準入審批流程、公開透明的運行機制、公平合理的交易方式是公平開放市場健康和可持續發展的基礎。新版《辦法》在用戶申請條件和企業受理流程中給出了制度要求，更強調合同管理機制在公平開放服務中的地位，確定公平開放是以合同約定交易雙方權利、義務的市場行為。

2.5.1 用戶申請條件的規范統一

油氣管網設施對于用戶的公平開放不可能是完全無條件的，準入用戶經營行為必須守法并具備相關經營行政許可和安全生產資質，符合國家、地方政府及行業規定和相關產業政策；用戶準入行為要保障管道設施運營企業技術與商務上的相關權益，不能造成管道設施的損害和能力浪費。新版《辦法》在第二十條規定了“油氣管網設施企業應當按照監管要求制定并公開申請材料目錄等相關內容”，雖然在條款中關于申請條件的細則要求沒有明確，但強調設施企業應要按照監管要求行事，避免準入門檻過高。接下來政府監管部門會根據設施企業的合理要求和用戶相關訴求，引導設施企業制定相應的申請條件，使用戶申請條件更加規范統一，避免用戶漫無目的的準備申請信息以及材料不完整導致申請環節的工作重復，為用戶申請創造便利條件。

對用戶設施合理的準入條件，也是歐美國家設施企業的普遍做法。歐美多數管道設施企業都會在用戶管理上設立相應的商務準入和技術準入要求，其中商務準入要求主要集中于企業資質、信用、財務以及擔保等方面，包括采用國際三大評級機構的信用評級作為無需預付款的信用標準，或者用戶提前支付一定的管輸服務費（預付款）和相關財務擔保等；而技術準入要求主要包括氣質、壓力、熱值及計量條件等。英國的“許可證”制度也非常具有代表性，只有取得政府頒發的“供應許可證”或“托運許可證”的用戶，才能夠向設施企業提交準入申請，而提供服務的設施企業也需要取得政府頒發的“輸送許可證”或“州際輸送許可證”，任何主體只有在許可證授權的情況下才能進行相關活動，否則將承擔法律責任并被處以罰款，而許可證的取得需要達到政府設置的財務、信用和技術門檻[21]。

不過新版《辦法》在準入要求上還缺少信用和財務保障要求，主要是因為我國行業內還缺乏相應的信用評價體系，用戶也無法出具相應的信用證明；關于財務方面的要求，則需要根據設施企業和準入用戶根據實際情況協商確定，上述都是不斷完善與改進的工作方向。

2.5.2 用戶受理方式的完善優化

作為公平開放服務的責任主體，油氣管網設施運營企業有義務構建公正、有序、高效的市場秩序，提升公平開放的工作效率。從當前公平開放實踐中，就開放服務的申請和批準流程而言，存在著審批周期過長，審批手續復雜，工作效率不高等諸多問題，用戶申請服務相對困難，部分用戶在需要層層審批的窗口期協調下，往往會錯過資源采購的最佳時期。因此，縮短設施企業的審批時間與流程，提高公平開放受理工作效率成為當務之急。

《辦法》的第二十二條制定了油氣管網設施企業的受理方式與要求，給出了集中受理和分散受理2種方式。前一方式中設施企業通過在特定時間內向社會集中公布開放服務邀約統一接收用戶申請，用戶獲取準入相關信息更加直觀便捷，用戶申請與企業受理相對集中，雙方的工作步調更加一致，設施企業也可以在集中受理方式下安排最優的服務方案，從而提高市場透明度，簡化受理流程，提高工作效率，保證服務質量。而后一方式雖然較集中受理方式效率較低，但其具備受理時間靈活、步驟設計簡單、成本較低等特點，更適用于靈活性和突發性的各類服務申請。考慮到申請用戶的數量、時間、方式和服務類別的差異性以及各設施企業工作流程的不同，《辦法》提供2種受理方式，讓設施運營企業和用戶根據實際情況自主選擇，更加合理。

采用分散受理方式下，設施企業的受理時限要求由過去的30個工作日縮短至15個工作日，對設施企業的受理時限提出了更加嚴格的要求。這將倒逼企業進行相應的管理機制調整。15個工作日的受理時限要求給以“三桶油”為代表的“集團公司—專業公司—地區公司”統分結合、分級審批的集中管理機制帶來挑戰，企業勢必需要在優化管理機制，簡化審批流程和縮短審批周期上做相應調整，以適應高效快捷的市場需求。

2.5.3 構建合同管理機制下的公平開放服務

合同管理機制是企業經營管理與市場交易環節的核心內容，既是企業依照法律法規進行合法經營的體現，又能夠讓企業合法權益得到維護，使企業在良好的經營環境下得到穩定持續的發展。油氣管網設施公平開放作為一種全新的市場行為，改變了原有的生產經營規則，非常有必要引入合同管理機制，通過合同約束，規范相關責任方的履約行為，并在合同履行中實現服務價值。構建合同管理機制下的公平開放服務是新版《辦法》重點考量的內容。

新版《辦法》第六章以專章條款突出強調了構建合同管理機制下公平開放服務的重要性，列出了合同所需具備的基本條款內容，包括服務時段、服務質量、服務路徑及相關責任約束等，要求簽訂的服務合同應按照國家有關規定在“信用中國”網站備案（登記），即便是油氣管網設施對母公司及關聯公司的服務行為，都將列為合同履行機制的監管內容，這將從根本上改變設施服務合同管理意識淡薄，不簽署服務合同或事后合同的現象，也進一步保證了合同內容的公平公正性。

新版《辦法》對于合同基本內容的陳述可以避免合同內容構成的隨意性，便于設施企業與用戶增加開放服務技術管理內容的了解，也提高了政府對合同內容監管的針對性。當然，制定并推行標準化開放服務合同示范文本，仍將是監管部門所努力推進的方向。

2.6 推行天然氣能量計量計價，更好適應國際管輸和貿易規則

備受市場關注的就是天然氣計量方式的變化，天然氣能量計量雖然不是公平開放管理的關鍵要素，但卻是公平開放實踐中暴露出的主要問題。《辦法》第十三條強調國家推行天然氣能量計量計價，并要求在新版《辦法》施行之日起24個月內建立天然氣能量計量計價體系，這是我國首次在天然氣計量方式要求上與國際通用計量方式接軌。

采用能量計量計價目前是天然氣國際貿易交接與結算的普遍做法，計量單位多為英熱單位（Btu，1 Btu=1.054 kJ）和千瓦小時（kW·h）。首先天然氣采用體積計量容易在貿易交接環節產生誤差，由于天然氣采用體積計量受溫度和壓力影響較大，所以在計量上需要注明參比條件，但國內外采用的天然氣體積參比條件并不統一，例如我國長輸管道設計規范中體積參比條件采用20 ℃、101.325 kPa，而城鎮燃氣設計規范體積參比條件卻選用0 ℃、101.325 kPa[22-23]，這就容易造成雙方體積計量的差異，增加交易結算時的麻煩。其次，我國進口LNG交接和結算大都按能量計量，而大部分管道氣卻采用體積計量計價，天然氣按體積和按能量2種計量與計價方式的同時存在，未來隨著公平開放和互聯互通的持續推進，天然氣混輸帶來的氣質指標的改變，勢必會引起交接和結算上的爭議，影響公平開放的公正性，對管網互聯互通工作也會帶來不利影響。因此推行天然氣能量計量計價更有利于能準確計量，體現優質優價和公平公正，減少結算糾紛，這有利于天然氣行業的健康發展，也是推動油氣管網設施公平開放的重要基礎。考慮到當前我國推行天然氣能量計量的基礎條件已基本具備，新版《辦法》明確提出了天然氣能量計量計價的要求。

2.7 提出管輸服務多樣化和平衡機制等新舉措，引導公平開放市場化方向發展

新版《辦法》堅持“積極穩妥、適度超前”的原則，尤其是考慮近在眼前的國家管網公司的成立，提出了一些超前性規則與鼓勵性條款，引導公平開放市場化規則建設，更好地推進公平開放發展。

新版《辦法》第十五條提到鼓勵油氣管網設施根據市場需要和設施運行特點提供不同服務周期和服務質量的多樣化服務。多樣化服務類型的設置可以讓用戶擁有選擇更多服務類型權利，也能讓設施企業根據設施運行特點和季節性變化為用戶提供更合理的服務，根據不同服務合同的約束性差異，合理制定運行安排來提高設施的利用效率，更好地為用戶提供服務。設置多樣化服務類型通常也是歐美管道設施企業的通常做法，除差異化服務外，還包括多種類型服務，譬如輸送路徑約束差異化帶來的“點對點”和“入口—出口”服務；與平衡相關的“存貸氣”服務等；油品管道提供的隔離批次輸送和常規順序輸送；LNG接收站除常規接卸、儲存、氣化服務外提供的再裝船轉運服務；利用儲氣庫進行的天然氣價格套利等，伴隨公平開放市場發展，相信服務類型也將不斷充實與完善。

新版《辦法》第二十六條強調用戶應當嚴格履行合同約定充分使用油氣管網設施，對“未按照合同約定充分使用設施服務能力”的惡意囤積行為，除按照合同約定支付服務費用外，情節嚴重者還將列入“油氣領域失信名單”。該條款借鑒了以歐盟國家為代表的“擁塞管理”相關條款內容，其目的就是防止大用戶通過“囤積”服務能力排擠競爭對手的不正當競爭行為。當前我國設施服務能力不足，作為稀缺資源的“剩余能力”應該讓其發揮最大的功效來為市場服務，因此打擊惡意囤積的行為非常必要。

新版《辦法》第二十七條強調了用戶的平衡義務，拋出了天然氣管道平衡機制的概念，這也是我國天然氣相關法案中首次引入“平衡機制”條款。所謂平衡機制是指使用天然氣管網的用戶必須確保一定時間段內向天然氣管網內注入和提取的氣量相等，避免氣量不一致導致的管網超壓或低壓運行，影響到天然氣管網安全平穩運行。引入平衡機制能夠確保管網系統以經濟高效的方式為用戶提供服務，減少失衡對管道運營企業的經濟損失。美國的《636號令》強調天然氣管網用戶必須承擔平衡義務；造成不平衡的用戶應當承擔恢復系統平衡的成本，不遵守平衡準則的用戶必須依據管道公司規定的價格支付平衡費用；管道公司有權利用管道系統管存或者儲存設施來調節管網系統中出現的不平衡，并可在緊急情況采取強制平衡措施[24]。新版《辦法》指出用戶必須承擔平衡義務，賦予了設施企業強制平衡的權限，該規定將會改變以往由管道設施企業無償承擔設施失衡風險及恢復平衡成本損失等問題，提高用戶注提氣一致的意識，敦促設施企業建立規范的指定程序，完善設施運行管理規則。關于設施企業的平衡服務權限以及平衡損失的補充措施，新版《辦法》還沒有給出相關條款，這還需要監管部門、設施企業和用戶在接下來積極推動相關配套辦法的規則制定。

3 新版《辦法》落地后需要完善的工作建議

當然，改革的成功不是一蹴而就的，油氣管網設施公平開放工作也不可能通過一部新版《辦法》的頒布就能解決當前面臨的各類問題，公平開放機制的建立與完善還需政府和相關企業做好大量的保障性工作，穩步推進，分步實施。

3.1 夯實法律法規基礎，制定完善相關配套細則

法律體系是監管得以建立的基礎，也是監管活動所依據的準繩。我國的法律制度體系是由全國人大通過的法律文件、國務院行政法規以及國務院所屬部委命令指示和規章辦法所組成。包括新版《辦法》在內，我國先后推出的一系列關于油氣管網設施公平開放的規制文件都屬于部委發布的行政規章或行政指導，以辦法、通知等形式為載體，規制的效力層級不高，法律基礎還比較薄弱，缺乏法律法規帶來的嚴肅性和穩定性，也無法修正更高級別甚至相同級別部門規章所約定的既成事實。譬如，作為“最后一公里”的城市燃氣配氣管網設施，本次新版《辦法》并未列入公平開放的監管范圍，除城鎮燃氣設施建設運行具有自身特性外，主要原因還在于公平開放與城鎮燃氣特許經營權有著根本沖突，而城鎮燃氣特許經營權受全國人大頒布的《行政許可法》、國家發改委等6部門頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》和行政合同《管道燃氣特許經營權協議》所保護，在沒有更高層級的法律修正前提下，作為部門規章的《油氣管網設施公平開放監管辦法》的規制層級是無法約束上述3個法律法規文件的。

盡管新版《辦法》從完善公平開放基礎，明確公平開放服務要求，細化可操作性執行辦法，推行信息公開和合同管理機制、落實監管措施及法律責任等方面進行了調整完善，但從整體來看，《辦法》仍舊屬于一部綱領性與指導性規章辦法，讓其解決公平開放中的所有問題還不現實，隨著公平開放工作的廣泛深入推進，務必需要制定更多相關配套細則。以歐盟為例，2009年頒布的第三套方案系統地提出了第三方準入制度下管網設施運營的規則框架及規則制定的具體工作部署，其中《輸氣管網準入條件（Regulation (EC) No.715/2009）》確定了輸氣管網、儲氣設施和LNG接收站的準入規則、準入條件、管網準入費率、服務類型、容量分配、透明度要求和管網平衡等指導性要求[25]，隨后幾年間，隨著天然氣市場化改革的推進，歐盟委員會又相繼推出了跨境節點容量分配方案、平衡機制管理條例、擁塞管理、各國管網互通性等配套細則及指導意見[26]，分步、漸進地推進了歐盟天然氣市場化改革。同樣，新版《辦法》的頒布實施也只是建章立制的開始，相信在接下來的時間，監管部門會針對公平開放過程中出現的各類關鍵問題，針對信息公開示范文本、剩余能力測算規范、容量分配規則、平衡機制、服務費率等方面，陸續推出更多配套細則，建立健全規范的技術管理體系，特別是剩余能力測算辦法，需要國家能源主管部門和相關行業協會研究制定給出一個導則或規范，更好地指導公平開放工作，使公平開放工作能夠全程做到有法可依、有章可循。

3.2 提升監管效能，保證政策落地執行

一個公平開放的市場環境離不開高效有力的監管體系。目前，我國實行政監合一的監管，國家能源局既是油氣產業政府主管部門，又是政策執行的監管機構；監管工作采取中央—地方協調分級管理的模式，國家能源局及其區域或省級外派機構共同執行監督管理相關職責。由于我國長期以來形成的“重審批，輕監管”的慣性工作思維，企業對于公平開放監管的重視程度不夠，而且企業本身對于公平開放市場行為也缺乏足夠的認識，這給監管工作增加了相當的難度，同時在多年的監管實踐中也的確暴露出工作任務繁重，監管力量不足，技術儲備欠缺，監管邊界劃分不清等問題，這些也都影響到了監管效能的高效運轉。缺乏有效監管，難以保證公平開放政策的有力推進。

隨著油氣體制改革的穩步推進，市場化競爭日趨充分，完善公平開放監管內容，進一步強化市場監管職責十分迫切。這就需要現有行政制度體系賦予能源監管機構更加完備的監管職能與執行手段，形成高效監管體系；同時認真落實“放管服”改革要求，政府部門進一步簡政放權的同時要以公平開放為抓手，加強規范市場行為的監管工作，按照新版《辦法》規定的監管措施積極開展各類專項督查，制定并發布具有法規效力的督查報告，加大不合規行為的披露力度，通過對相關企業責任人約訪約談和考核評估等方式，增強監管影響力，提高監管有效性，保證新版《辦法》的落地執行。

3.3 積極應對油氣管網運營機制改革，做好國家管網公司監管工作

目前“運銷一體化”帶來的設施企業銷售與運輸利益捆綁，成為推進公平開放的最大掣肘。因此做好公平開放工作的前提依舊是大力深化油氣體制改革，構建公平競爭的市場環境，切實增強行業發展的動力和活力[27]。2019年3月，中共中央全面深化改革委員會第七次會議通過的《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，明確提出組建國家石油天然氣管網公司，成為落實油氣體制改革的重要內容。

呼之欲出的國家管網公司，將是一家與三大國有石油公司平級、資產規模上千億、自然壟斷性突出的大型央企，因此如何約束其壟斷性，更好地發揮其公共服務屬性，使其成為改革的推力而非障礙，將成為擺在政府及眾多行業從業者面前的重大課題。管網公司成立為體制改革落錘之時，也按下了運營機制改革的按鈕。國家有關部門應該按照“放開兩頭，管住中間”的改革思路，統籌國家管網公司成立后的應對工作，做好對管網公司規劃建設、公平服務、成本監審和安全運行的全周期監管，重點包括：①引導國家管道公司按照市場需求制定油氣管網中長期發展規劃，督導規劃落地實施；②完善法規制度體系，引導其建立規范科學的運營機制，構建公平無歧視的市場準入環境；③加強信息公開制度化建設，打造信息公開平臺，實現成本、價格和公平服務的公開透明；④完善管輸價格形成機制，合理控制管道投資水平，嚴格監審生產經營成本，逐步降低服務價格；⑤發揮政府在上中下游企業間的溝通協調作用，實現資源與市場的有效銜接；⑥建立應急響應機制，發揮國家管網公司的應急保供協調職能；⑦加強管網設施安全環保監管，提升管道本質安全，確保平穩運行等。上述工作都需要國家有關部門制定應對策略，出臺配套性法規細則。

此外，對于未能納入國家管網公司的油氣管網設施，也應該按照新版《辦法》的相關要求,切實履行運輸和銷售業務財務獨立核算，嚴格監管企業內部交叉“補貼”等行為，積極推進設施獨立運營，實現“運銷分離”。上述措施將從運營機制上破除市場壁壘和壟斷桎梏，提升設施企業的獨立決策能力，提高其公平開放動力，促進市場化競爭格局形成，從而充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現油氣行業真正高質量健康發展。

4 結論和建議

1）雖然在部分油氣管道和LNG接收站有部分案例試水，相關企業的公平開放意識不斷增強，但總體開放程度有限，油氣管網設施公平開放工作還存在需求、動力、能力、規矩共4個方面的不足。

2）新版《辦法》內容亮點主要表現在以下7個方面：①強調非歧視性原則，保障開放服務的公平公正；②調整監管范圍，政策制定更具針對性；③鼓勵基礎設施建設和互聯互通，夯實公平開放基礎；④大力推進信息公開，提高公平開放的科學性、規范性和透明度；⑤規范申請要求，優化受理流程，建立基于服務合同的約束機制；⑥推行天然氣能量計量計價，以更好適應國際管輸和貿易規則；⑦提出管輸服務多樣化和平衡機制等新舉措，引導公平開放市場化方向發展。

3）為進一步推進公平開放工作，新版《辦法》落地后還需要完善以下3個方面的工作：①夯實法律法規基礎，制定完善相關配套細則；②提升監管效能，保證政策落地執行；③積極應對油氣管網運營機制改革，做好國家管網公司監管工作。