十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的制度邏輯

賀洪波

(中共重慶市委黨校,重慶 400041)

十九大報告指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來,增強監(jiān)督合力。”[1]68十八大以來,健全黨和國家監(jiān)督體系既是堅定全面從嚴治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的內(nèi)在要求,也是完善和發(fā)展中國特色社會主義監(jiān)督制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求,更是滿足人民日益增長的美好生活需要的內(nèi)在要求。從制度建設(shè)的視角來看,健全黨和國家監(jiān)督體系的過程,就是黨和國家監(jiān)督制度不斷完善和發(fā)展的動態(tài)過程。因此,需要抓住制度建設(shè)的主線,把握制度的內(nèi)在邏輯,從而更好釋放制度效能。

任何制度都有其內(nèi)在邏輯可循,制度邏輯是指“某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動機制”[2]。在制度變遷過程中往往蘊含多重制度邏輯,因此,需要從多重制度邏輯解讀制度變遷過程[2]。目前,學(xué)界已有從制度邏輯角度對黨和國家監(jiān)督體系進行研究的成果。比如,任健明強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的核心地位,黨內(nèi)監(jiān)督必須堅持組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督三者并重[3];張晉宏、李景平從理論邏輯和實踐邏輯的角度探討黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)在邏輯,即黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、社會監(jiān)督共同構(gòu)成新時代黨和國家監(jiān)督體系,三者在理論邏輯上體現(xiàn)為統(tǒng)領(lǐng)與補充的有機統(tǒng)一,在實踐邏輯上體現(xiàn)為高效協(xié)同的三維立體監(jiān)督體系[4];祝靈君聚焦權(quán)力監(jiān)督,圍繞“如何把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”,對改革開放以來健全黨和國家監(jiān)督體系的理論和實踐探索進行回顧與梳理[5];虞崇勝從腐敗治理的角度,對黨紀與國法“雙籠關(guān)虎”的制度邏輯進行研究,指出黨紀與國法共同構(gòu)成反腐敗制度體系,國法的地位高于黨紀,黨紀的執(zhí)行嚴于國法,黨紀與國法應(yīng)銜接協(xié)同[6];謝撼瀾、謝卓芝在回顧改革開放以來黨和國家監(jiān)督制度建設(shè)進程的基礎(chǔ)上,從堅持黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合、增強監(jiān)督合力、整合監(jiān)督力量、加強對關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督等方面總結(jié)黨和國家監(jiān)督制度建設(shè)的經(jīng)驗[7]。

以上研究成果在整體上偏向于關(guān)注黨和國家監(jiān)督制度的體系性,注重黨規(guī)和國法協(xié)同的制度結(jié)構(gòu)邏輯。這為進一步研究黨和國家監(jiān)督體系奠定了基礎(chǔ),但有必要對健全黨和國家監(jiān)督體系的制度邏輯問題進行更為深入系統(tǒng)的研究。為此,按照“從多重制度邏輯解讀制度變遷過程”的基本思路,本著價值與實踐相統(tǒng)一、靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的基本方法,本文在吸納前述研究成果基礎(chǔ)上,遵循“價值指引—實踐創(chuàng)新—靜態(tài)結(jié)構(gòu)—動態(tài)運行”的邏輯主線,著重從制度價值邏輯、制度創(chuàng)新邏輯、制度結(jié)構(gòu)邏輯、制度運行邏輯四個維度依次展開系統(tǒng)研究。

1 十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的制度價值邏輯

價值是制度的靈魂,良好有效的制度體系有其內(nèi)在的價值支撐。從制度價值邏輯來看,黨的十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的實踐過程,就是黨和國家監(jiān)督制度的價值不斷聚焦凸顯的過程,其中蘊含以人民為中心、以問題為導(dǎo)向、以全球為視野的制度價值邏輯。

1.1 以人民為中心

以人民為中心是健全黨和國家監(jiān)督體系的根本價值所在。改革開放以來,黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民取得舉世矚目成就的一條重要經(jīng)驗就在于：“我們確立了一套體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力的社會主義民主政治制度。”[7]在健全黨和國家監(jiān)督體系的過程中,堅持以人民為中心的根本價值取向,意味著在黨和國家監(jiān)督體系的制度設(shè)計過程中充分認識人民的監(jiān)督價值、體現(xiàn)人民的監(jiān)督意愿、保障人民的監(jiān)督權(quán)益、激發(fā)人民的監(jiān)督活力。在我國,人民的監(jiān)督價值根本上源于國家權(quán)力的人民性。《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定,“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。國家權(quán)力的人民性決定了人民監(jiān)督權(quán)力的合法性和普遍性,廣大人民群眾是實現(xiàn)有效監(jiān)督的重要力量源泉。當前人民群眾對權(quán)力的監(jiān)督意愿直接源于對權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗,特別是群眾身邊腐敗的深切感知和深惡痛恨。為了充分保障人民的監(jiān)督權(quán)益、激發(fā)人民的監(jiān)督活力,《中華人民共和國監(jiān)察法》第三十五條、第六十四條對人民群眾積極行使監(jiān)督權(quán)利給予了充分保障。根據(jù)該法律規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)對于報案和舉報應(yīng)當接受并按照有關(guān)規(guī)定處理,不能以任何理由拒絕接受,即便不屬于本機關(guān)管轄的也應(yīng)當移送主管機關(guān)處理。同時,監(jiān)察對象對控告人、檢舉人、證人或者監(jiān)察人員進行報復(fù)陷害的,應(yīng)當依法予以處理。另外,根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十九條、第四十三條規(guī)定,各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當認真對待、自覺接受社會監(jiān)督,利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段,推動黨務(wù)公開,拓寬監(jiān)督渠道,虛心接受群眾批評;黨組織應(yīng)當保障黨員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),鼓勵和支持黨員在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮積極作用,黨組織應(yīng)當為檢舉控告者嚴格保密,對于干擾妨礙監(jiān)督、打擊報復(fù)監(jiān)督者的,依紀嚴肅處理。這為充分保障普通黨員和人民群眾在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮重要作用提供了制度支撐,體現(xiàn)以人民為中心的價值邏輯。

1.2 以問題為導(dǎo)向

以問題為導(dǎo)向是健全黨和國家監(jiān)督體系的實踐價值引領(lǐng)。制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要方面,制度管根本、管長遠、管全局。好的制度可以讓壞人不易為惡,壞的制度可以讓好人不易為善。在日趨復(fù)雜的社會關(guān)系中,制度作為人類行為的重要外部環(huán)境因素,對個體具有較強的善惡“變遷”功能。對此,在改革開放初期,鄧小平就強調(diào)：“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗！盵9]333在新的歷史條件下,不斷提高的黨的建設(shè)質(zhì)量,制度建設(shè)仍然至關(guān)重要。以問題為導(dǎo)向,著眼問題建構(gòu)制度、化解風(fēng)險、謀劃發(fā)展,是黨的十八大以來治國理政的一大顯著特征。確實,“新形勢下,我們黨面臨著許多嚴峻挑戰(zhàn),黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問題”[10]4。而解決這些問題需要科學(xué)有效的監(jiān)督制度供給。對此,黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為加強黨內(nèi)監(jiān)督提供了規(guī)范依據(jù)。同時,在國家監(jiān)督層面,針對我國監(jiān)察體制機制存在的監(jiān)察范圍過窄問題,第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》為實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋提供了系統(tǒng)的制度支撐。由此形成了在黨內(nèi)層面覆蓋所有黨員,在國家層面覆蓋所有公職人員的黨和國家監(jiān)督制度體系。

1.3 以全球為視野

以全球為視野是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要價值指引。新時代健全黨和國家監(jiān)督體系,應(yīng)當在人類命運共同體視域下把握健全黨和國家監(jiān)督體系的制度邏輯。權(quán)力是國家治理的必需品,同時也是一把雙刃劍。權(quán)力容易激發(fā)人性貪欲而導(dǎo)致腐敗,這是自人類有史以來被不斷驗證的實踐真理。如何有效治理權(quán)力腐敗問題,仍然是世界各國面臨的共同難題。為此,需要以命運與共的思維應(yīng)對權(quán)力腐敗帶來的全球性挑戰(zhàn)。中國是最大的發(fā)展中國家,中國的腐敗治理具有世界意義。黨的十八大以來,通過不斷健全黨和國家監(jiān)督體系、加強國際反腐敗合作,中國致力于腐敗治理的系列舉措及其取得的巨大成就舉世矚目。當前,我們“取得了反腐敗斗爭壓倒性勝利,但反腐敗斗爭還沒有取得徹底勝利”[11]。隨著黨和國家監(jiān)督實踐的持續(xù)深化以及反腐敗斗爭的持續(xù)推進,在權(quán)力監(jiān)督和腐敗治理方面能夠為世界展示更鮮活的中國實踐、提供更優(yōu)的中國方案、貢獻更多的中國智慧。

2 十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的制度創(chuàng)新邏輯

創(chuàng)新是制度永葆生機活力的內(nèi)在要求。從制度創(chuàng)新邏輯看,黨的十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的實踐過程就是黨和國家監(jiān)督制度與時俱進的創(chuàng)新過程,其中蘊含以客觀規(guī)律為遵循、以改革為支撐、以法治為保障的制度創(chuàng)新邏輯。

2.1 以規(guī)律為遵循

遵循客觀規(guī)律是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ),在健全黨和國家監(jiān)督體系的過程中需要把握并始終遵循現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律和國家權(quán)力運行規(guī)律。建黨以來,中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革的不同歷史時期都在不斷探索執(zhí)政規(guī)律,深刻認識到人民立場是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的根本政治立場。為了使黨在長期執(zhí)政過程中不忘立黨初心,始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系,就必須有強有力的黨內(nèi)外監(jiān)督制度作為根本保障。健全黨和國家監(jiān)督體系就是在新的歷史條件下加強黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督,厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。從制度層面看,黨和國家監(jiān)督體系作為一種規(guī)范和約束公權(quán)力運行的制度體系,應(yīng)當遵循現(xiàn)代權(quán)力運行規(guī)律,并循此規(guī)律設(shè)計制度體系。國家權(quán)力如果得不到有效監(jiān)督就會偏離人民立場,成為謀取私利的工具,而非為民謀利的公器[12]。同時,由于在我國掌握國家公權(quán)力的公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,大多還具有中共黨員的身份。因此,從根本上實現(xiàn)對國家公權(quán)力的有效監(jiān)督,還必須在黨內(nèi)層面從黨組織的角度對黨員進行有效監(jiān)督。唯有如此,才能真正做到“雙管齊下”,積聚黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的最大合力,使國家公權(quán)力在民主與法治的軌道上規(guī)范運行,以有效的監(jiān)督充分保障權(quán)為民所用、利為民所謀。

2.2 以改革為支撐

在一個國家的經(jīng)濟社會變革轉(zhuǎn)型時期,重大的制度創(chuàng)新往往離不開改革的支撐,而重大的改革舉措往往能夠加快制度創(chuàng)新的步伐。從制度創(chuàng)新的角度看,健全黨和國家監(jiān)督體系的過程,實際上就是一個黨和國家的監(jiān)督制度通過改革驅(qū)動得以迅速成長完善的過程。歷史地看,中國共產(chǎn)黨成立于近代以來國家危機重重的特殊時期,在長期反帝、反封建、反官僚資本主義的殘酷斗爭中,養(yǎng)成了順應(yīng)時代潮流、勇于自我革命、勇于接受監(jiān)督的政治品格和優(yōu)良傳統(tǒng)。在新中國成立以后逐漸形成的黨和國家機構(gòu)職能體系中,“紀檢監(jiān)察工作是黨和國家工作的重要組成部分,是進行自我革命、推動社會革命的重要力量”[13]。黨的十八大以來,循著強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的改革創(chuàng)新思路,推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時,深化國家監(jiān)察體制改革,整合原有的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機構(gòu)和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等國家反腐敗力量,組建一個黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機構(gòu),專責(zé)行使國家監(jiān)察職能。

從制度變革看,國家監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度,是在充分考慮我國監(jiān)督對象的實際情況并吸納借鑒古代和國外監(jiān)察制度合理成分的基礎(chǔ)上,在制度層面對公權(quán)力進行監(jiān)督制約的一種新探索。其中,黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的高度統(tǒng)一性是設(shè)計國家監(jiān)察制度時的一大特點。這正如全國人大常委會副委員長李建國指出：“我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員,這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性,也決定了實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性。這種把二者有機統(tǒng)一起來的監(jiān)督制度具有鮮明的中國特色。”[14]31這種從我國基本黨情國情出發(fā),以改革為支撐,以試點積累經(jīng)驗基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新,既胸懷世界又符合本國國情,既植根歷史傳統(tǒng)又吸納實踐經(jīng)驗,為中國特色的黨和國家監(jiān)督體系在新的起點上行穩(wěn)致遠奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

2.3 以法治為保障

從健全黨和國家監(jiān)督體系的動態(tài)進程看,黨的十八大以來的監(jiān)督制度創(chuàng)新得益于法治的保障。改革固然可以為制度的迅速成長提供較好的社會環(huán)境和政策支撐,但法治可以讓制度的成長更為規(guī)范有序。作為一種穩(wěn)健的制度成長方式,法治可以為制度的體系化、規(guī)范化、穩(wěn)定化、成熟化、長期化提供有力的合法性保障。黨中央指出,建設(shè)中國特色社會主義法治體系,既需要形成完備的法律規(guī)范體系,也需要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系[15]4。這意味著在中國特色社會主義法治體系的框架下,為黨和國家監(jiān)督制度的創(chuàng)新提供法治保障,必須充分發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用。既要通過黨內(nèi)法規(guī)完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,又要通過國家法律完善國家監(jiān)督制度,并在制訂修改相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的過程中,注重相互間的銜接協(xié)調(diào),使二者有機地形成完備的黨和國家監(jiān)督制度體系。

黨內(nèi)監(jiān)督是全面從嚴治黨的重要保障,是健全黨和國家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)工作[16]。十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》秉持“信任不能代替監(jiān)督”且“監(jiān)督無禁區(qū)無例外”的制度理念,從黨的中央組織的監(jiān)督、黨委(黨組)的監(jiān)督、黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督等方面完善了黨內(nèi)監(jiān)督制度體系,為充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的制度效能提供了法治保障。在國家監(jiān)督層面,十二屆全國人大常委會于2016年12月和2017年11月先后通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展監(jiān)察體制改革試點工作的決定》和《關(guān)于在全國各地推開監(jiān)察體制改革試點工作的決定》為改革試點積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗提供了法律依據(jù)。十三屆全國人民代表大會于2018年3月11日和2018年3月20日先后通過的《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》賦予了各級監(jiān)察委員會專責(zé)行使國家監(jiān)察職能的職責(zé)、權(quán)限、程序,為實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋提供了明確的法律依據(jù),為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制提供了系統(tǒng)的法律支撐。可以說,在我國監(jiān)察體制改革及相關(guān)制度創(chuàng)新所經(jīng)歷的從局部試點到全國試點再到全面施行的整個過程中,每一個重要節(jié)點都有堅實的法治保障,真正做到了重大改革于法有據(jù)、重大制度創(chuàng)新于法有據(jù)。

3 十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的制度結(jié)構(gòu)邏輯

黨和國家監(jiān)督體系是一個有機的制度結(jié)構(gòu)體系。制度作為人類文明進程中實現(xiàn)良性自治的理性產(chǎn)物,唯有結(jié)構(gòu)合理、體系完善、系統(tǒng)集成,才可能在治理實踐中發(fā)揮最佳整體效能。對于權(quán)力監(jiān)督而言,監(jiān)督效能的充分發(fā)揮依托于監(jiān)督制度的體系性支撐。從制度結(jié)構(gòu)邏輯看,黨的十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的生動實踐過程,就是一個黨和國家監(jiān)督制度的結(jié)構(gòu)體系不斷豐富完善的過程,其中蘊含自律與他律結(jié)合、個人與單位并重、黨規(guī)與國法協(xié)同的制度結(jié)構(gòu)邏輯。

3.1 自律與他律結(jié)合

自律與他律結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)邏輯是針對黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督力量而言的。自律與他律結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)邏輯深深地植根于復(fù)雜的人性矛盾之中。在復(fù)雜的人性結(jié)構(gòu)中,人既具有高貴的“善端”,懂得克己慎獨、自尊自律,因此值得彼此間相互信任、相互尊重,同時又具有潛在的“惡端”,可能欲望膨脹、放縱為惡,因此需要彼此間相互警惕、相互監(jiān)督。根據(jù)事物內(nèi)外因相互作用的辯證關(guān)系原理,事物的運動變化通常是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果。在復(fù)雜的外部環(huán)境與微妙的人性矛盾交互作用下,監(jiān)督力量如果自律乏力或是缺乏外部監(jiān)督,就容易外化為危害社會的行為。這就需要秉持信任與監(jiān)督并重、信任不能代替監(jiān)督的制度設(shè)計理念,通過自律與他律結(jié)合予以規(guī)制。因此,健全黨和國家監(jiān)督體系既要靠自律,也要靠他律,進而形成自律和他律的監(jiān)督合力。

在健全黨和國家的監(jiān)督制度體系過程中,自律與他律結(jié)合集中體現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等方面監(jiān)督力量的有機結(jié)合。在黨內(nèi)監(jiān)督層面,2015年10月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》在對所有黨員提出廉潔自律要求的同時,還專門對廉政風(fēng)險更大、自律需求更多、自律規(guī)范更嚴的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出了廉潔從政、廉潔用權(quán)、廉潔修身、廉潔齊家的特別要求。在此基礎(chǔ)上,2016年10月通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》堅持自律不能代替他律,強調(diào)信任不能代替監(jiān)督,要求各級黨組織把信任激勵同嚴格監(jiān)督結(jié)合起來,并通過強化自上而下的組織監(jiān)督,改進自下而上的民主監(jiān)督,發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用,促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受監(jiān)督。在國家機關(guān)監(jiān)督方面,《中華人民共和國監(jiān)察法》賦予各級監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限,在制度層面首次實現(xiàn)對我國所有公職人員的專責(zé)監(jiān)督全覆蓋。在社會輿論監(jiān)督方面,《中華人民共和國監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法公開監(jiān)察工作信息,接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。”同時,《中華人民共和國憲法》第四十一條還賦予了公民對國家機關(guān)和國家工作人員提出批評建議的權(quán)利,以及對國家機關(guān)和工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。這為社會輿論監(jiān)督提供了根本法保障。由此,形成了黨內(nèi)、國家機關(guān)、社會輿論等方面聚合而成的監(jiān)督體系,為發(fā)揚黨內(nèi)民主、保障人民當家作主提供了堅實的制度保障。

3.2 個人與單位并重

個人與單位并重的制度結(jié)構(gòu)邏輯是針對黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督對象而言的。在監(jiān)督制度設(shè)計上,應(yīng)同時注重對個人的監(jiān)督和對個人所在單位的監(jiān)督。單位雖由個人組成,但單位畢竟不同于個人的簡單相加,也不會機械地按照個人的行事邏輯運作。個人一旦組成單位后,單位會形成有別于個人的運作邏輯。單位與個人之間會互為影響,呈現(xiàn)出一種良性或惡性的互動狀態(tài)。一方面,個人既可能會依托單位良性行事,也可能會影響單位惡性行事;另一方面,單位既可能會為個人行事提供良性土壤,也可能會為個人行事帶來不良風(fēng)氣。因此,欲有效監(jiān)督個人必注重監(jiān)督單位;欲有效監(jiān)督單位必注重監(jiān)督個人。在制度設(shè)計上,只有同時注重對個人和單位的監(jiān)督,才可能形成嚴密的監(jiān)督網(wǎng),真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。這在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的監(jiān)督制度設(shè)計中皆有體現(xiàn)。

在黨內(nèi)法規(guī)層面,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條同時把黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部(特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部)作為重點監(jiān)督對象。2018年8月新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八條和第九條分別規(guī)定了對黨員和黨組織的紀律處分方式。其中,對黨員的處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等五類。對于違犯黨的紀律的黨組織,上級黨組織應(yīng)當責(zé)令其作檢查或者進行通報批評。對于嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織,上一級黨的委員會在查明核實后,根據(jù)情節(jié)嚴重的程度,可以予以改組或者解散。在國家法律層面,根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條、第四十五條、第六十二條規(guī)定,監(jiān)察委員會根據(jù)監(jiān)督調(diào)查結(jié)果,可以對違法的公職人員進行政務(wù)處分,對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé),對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題提出監(jiān)察建議。這里規(guī)定的監(jiān)察建議雖名為“建議”,并非一般意義上的“可采納可不采納”,而是具有法律強制性,有關(guān)單位無正當理由不得拒絕采納,如果無正當理由拒不采納監(jiān)察建議的,相關(guān)單位及負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員將承擔(dān)法律責(zé)任。這實際上是對單位的一種有力監(jiān)督方式。

3.3 黨規(guī)與國法協(xié)同

黨規(guī)與國法協(xié)同的制度結(jié)構(gòu)邏輯是針對黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督規(guī)范而言的。規(guī)范化是現(xiàn)代制度設(shè)計的基本要求。健全黨和國家監(jiān)督體系需要黨規(guī)和國法協(xié)同提供規(guī)范支撐,形成一個嚴密合理的制度結(jié)構(gòu)體系。法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方式。在中國特色社會主義法治體系中,黨規(guī)和國法都是國家治理規(guī)范體系的重要組成部分。建設(shè)中國特色社會主義法治體系需要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,既形成完備的法律規(guī)范體系,又形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,使二者在規(guī)范層面形成相互銜接、相互支撐、相互保障的協(xié)同體系。在黨規(guī)與國法協(xié)同的規(guī)范體系中,最為典型的當屬反腐敗規(guī)范體系。因為與世界上絕大多數(shù)國家或地區(qū)有所不同的是,我國刑事法律對包括腐敗犯罪在內(nèi)的所有犯罪類型,在整體上設(shè)置了較高的入罪標準。這就蘊含著對于構(gòu)成犯罪的嚴重腐敗行為與不構(gòu)成犯罪的一般腐敗行為,在國法與黨規(guī)之間更好發(fā)揮協(xié)同效能的規(guī)范需求。

以備受社會關(guān)注的受賄型腐敗為例,根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百八十三條、第三百八十六條規(guī)定,受賄“數(shù)額較大”的才構(gòu)成受賄罪,受賄達不到“數(shù)額較大”標準的,則屬于一般違紀違法行為,依法不予追究刑事責(zé)任。何為“數(shù)額較大”呢?根據(jù)2016年4月18日《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定,受賄數(shù)額在3萬元以上(具有特殊較重情節(jié)時數(shù)額在1萬元以上)的,屬于“數(shù)額較大”,進而構(gòu)成受賄罪。那么,達不到“數(shù)額較大”標準的受賄行為,如何處理呢?在黨內(nèi)法規(guī)層面,根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八十八條規(guī)定,收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費卡和有價證券、股權(quán)、其他金融產(chǎn)品等財物,情節(jié)較輕的,給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)較重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分;情節(jié)嚴重的,給予開除黨籍處分。據(jù)此,只要是可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的任何財物,無論數(shù)額大小,都屬于違反廉潔紀律的違紀行為,可以給予警告至開除黨紀處分。在國家法律層面,根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條規(guī)定,對于不構(gòu)成犯罪的貪污賄賂等職務(wù)違法行為,監(jiān)察委員會可以對違法的公職人員給予政務(wù)處分。由此可見,由于我國腐敗行為入罪門檻較高,不構(gòu)成犯罪的腐敗行為被分流為一般職務(wù)違法行為與違紀行為處理,由此形成了中國特色的刑法、監(jiān)察法、黨紀處分條例共同規(guī)制腐敗行為的“三角”結(jié)構(gòu)體系。

4 十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的制度運行邏輯

良好的制度能夠高效運轉(zhuǎn)、順暢運行,能夠不斷釋放實踐效能、持續(xù)保持制度執(zhí)行力。從制度運行邏輯看,黨的十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的過程,就是一個黨和國家監(jiān)督制度體系不斷規(guī)范運行的過程,其中蘊含賦權(quán)與限權(quán)平衡、實體與程序并行、執(zhí)紀與執(zhí)法貫通的制度運行邏輯。

4.1 賦權(quán)與限權(quán)平衡

權(quán)力是制度運行的一條主線,如何在賦權(quán)與限權(quán)之間保持平衡?這在深化黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革過程中一直備受關(guān)注。因為這是保持制度活力并持續(xù)釋放實踐效能的一個關(guān)鍵因素,也是現(xiàn)代權(quán)力運行制度設(shè)計中不可回避的一個重大話題。如果賦權(quán)不足、限權(quán)過度,會導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)威不足,監(jiān)督行為疲軟乏力,監(jiān)督效果大打折扣;如果賦權(quán)過度、限權(quán)不足,會導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力膨脹,容易滋生監(jiān)督腐敗,監(jiān)督行為也容易侵權(quán),監(jiān)督整體效果不佳。因此,良好的監(jiān)督制度需要在充分賦權(quán)與合理限權(quán)之間保持適度平衡,既賦予監(jiān)督主體充分的監(jiān)督權(quán)力,為監(jiān)督者樹立法律權(quán)威,使監(jiān)督者監(jiān)督有力;又給予監(jiān)督主體必要的權(quán)力限制,為監(jiān)督者設(shè)置行為禁區(qū),使監(jiān)督者監(jiān)督有度。

為此,在黨內(nèi)法規(guī)層面,為規(guī)范黨組討論和決定黨員處分事項,《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定(試行)》以及《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的相關(guān)規(guī)定,一方面賦予黨組織充分的黨內(nèi)紀律處分權(quán)限,為有效的黨內(nèi)監(jiān)督提供“剛性”的處分保障,另一方面也適當限制紀律處分權(quán)限的運用,防止濫用紀律處分權(quán)限。比如,根據(jù)《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定(試行)》第三條規(guī)定,黨組對其管理的黨員干部實施黨紀處分,應(yīng)當按照規(guī)定程序經(jīng)黨組集體討論決定,不允許任何個人或者少數(shù)人擅自決定和批準,以防止個人或者少數(shù)人不當行使甚至濫用紀律處分權(quán)限。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第十八條規(guī)定,對違紀黨員原則上不得減輕處分,根據(jù)案件的特殊情況,確需減輕處分的,必須由中央紀委決定或者經(jīng)省(部)級紀委(不含副省級市紀委)決定并呈報中央紀委批準。由此,只有中央紀委才能行使對違紀黨員進行減輕處分的最后決定權(quán),既保留了根據(jù)案件特殊情況對違紀黨員減輕處分的靈活性,又嚴格限制了對違紀黨員減輕處分的權(quán)力行使。在國家法律層面,《中華人民共和國監(jiān)察法》一方面充分賦予監(jiān)察機關(guān)可以采取談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等監(jiān)察權(quán)限;另一方面通過設(shè)立監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部專門的監(jiān)督機構(gòu),接受人大監(jiān)督,公開監(jiān)察信息,明確監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門的互相配合制約機制,以及對監(jiān)察人員干預(yù)辦案的登記備案、辦案回避、離崗離職后的保密管理、競業(yè)禁止、違法責(zé)任追究等制度組合拳,使監(jiān)察權(quán)受到限制,讓監(jiān)督者受到監(jiān)督。

4.2 實體與程序并行

實體與程序是現(xiàn)代法治的兩個基本向度。“正義不僅要實現(xiàn),而且要以看得見的方式實現(xiàn)。”這是現(xiàn)代法治強調(diào)實體與程序融合的集中寫照。從制度設(shè)計看,健全黨和國家監(jiān)督體系應(yīng)當按照實體與程序一體化的綜合理念,既密織監(jiān)督的實體規(guī)則,又密織監(jiān)督的程序規(guī)則,使實體規(guī)則與程序規(guī)則并行不悖、聚合發(fā)力,為黨和國家監(jiān)督體系的高效運行奠定堅實的制度基礎(chǔ)。在黨內(nèi)法規(guī)層面,《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》集中明確了六大紀律的實體規(guī)則。2019年1月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》,按照“打鐵必須自身硬”的要求,從領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調(diào)查、案件審理、監(jiān)督管理等方面對紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀設(shè)計了系統(tǒng)的程序規(guī)則,體現(xiàn)出強化執(zhí)紀者自我約束、強調(diào)執(zhí)紀權(quán)自我監(jiān)督的典型特征,為打造忠誠干凈擔(dān)當?shù)募o檢監(jiān)察干部隊伍發(fā)揮了重要的規(guī)范作用。

在國家法律層面,《中華人民共和國監(jiān)察法》第二章至第四章就監(jiān)察主體、職責(zé)、權(quán)限等實體問題進行規(guī)定基礎(chǔ)上,第五章共15個條文專門就監(jiān)察程序問題作了系統(tǒng)規(guī)定。以人們廣泛關(guān)注的用留置取代“雙規(guī)”后,留置措施的規(guī)范適用為例,留置措施的規(guī)范適用既涉及實體問題又涉及程序問題。監(jiān)察法不僅對留置措施適用的違法犯罪類型、涉案人員范圍、事實證據(jù)條件等實體問題作了嚴格限制,而且對留置措施適用的程序問題作了嚴格規(guī)定。比如,監(jiān)察機關(guān)采取留置措施,應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定;設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施,應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準;省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施,應(yīng)當報國家監(jiān)察委員會備案;采取留置措施后,除有礙調(diào)查的情形外,應(yīng)當在24小時以內(nèi)通知被留置人員所在單位和家屬。這對于監(jiān)察機關(guān)在職務(wù)違法犯罪的調(diào)查實踐中,依法正確行使留置措施、充分保障被留置人合法權(quán)利起到了很好的規(guī)范作用。

4.3 執(zhí)紀與執(zhí)法貫通

執(zhí)紀執(zhí)法貫通是黨和國家監(jiān)督體系順暢運行的基本要求。執(zhí)紀執(zhí)法貫通關(guān)鍵在于通過監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的規(guī)范運用,實現(xiàn)執(zhí)紀與執(zhí)法在實體和程序兩個方面的貫通。在實體方面,要嚴格把握“違紀”“違法”“犯罪”三把既定“標尺”,按照“紀嚴于法”的整體要求,在對各種行為準確進行“是否違紀”以及“違犯何種紀律”判斷基礎(chǔ)上,還要結(jié)合監(jiān)察法和刑法關(guān)于職務(wù)違法犯罪的實體標準進行法律評價。對于既構(gòu)成違紀同時又屬于職務(wù)違法犯罪行為的,根據(jù)監(jiān)察法和刑法的規(guī)定,果斷追究相應(yīng)的法律責(zé)任,避免紀律評價代替法律評價,避免一般違法評價代替嚴重犯罪評價,避免“責(zé)止于紀”而“以紀代法”,甚至“責(zé)止于紀”而“以紀代刑”。由此,在實體標準把握上實現(xiàn)執(zhí)紀與執(zhí)法貫通,真正做到“精準把握、統(tǒng)籌把握、辯證把握,準確運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)’,實現(xiàn)政治效果、紀法效果、社會效果相統(tǒng)一,確保每一起案件都經(jīng)得起實踐、人民、歷史的檢驗”[17]。

在程序方面,2018年8月新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十九條確立了“黨紀處分優(yōu)先、政務(wù)處分次之、其他處理最后”的執(zhí)紀執(zhí)法程序機制。黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的原則上應(yīng)先黨紀處分,并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后,再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。與之緊密銜接的是,根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條規(guī)定,監(jiān)察委員會根據(jù)監(jiān)督調(diào)查結(jié)果,對于涉嫌職務(wù)犯罪的應(yīng)將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查,提起公訴。同時,為了完善紀檢監(jiān)察和刑事司法的程序銜接機制,2018年10月新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十條確立了檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送案件的退回補充調(diào)查制度和現(xiàn)行拘留制度。人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件,經(jīng)審查認為需要補充核實的,應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查,必要時可以自行補充偵查。對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件,人民檢察院應(yīng)當對犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自動解除。由此將監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查程序與檢察機關(guān)的審查起訴程序有機地銜接貫通起來。

5 結(jié)語

深刻把握十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的制度邏輯,對于在新的起點上持續(xù)深化黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革具有重要的理論和實踐意義。以制度建設(shè)視角觀之,健全黨和國家監(jiān)督體系的過程實質(zhì)是一個動態(tài)、復(fù)雜、系統(tǒng)的制度建設(shè)過程。制度的生成演化雖靈動復(fù)雜,但其猶如草木的生發(fā)繁茂一樣,亦有其內(nèi)在邏輯可循。黨的十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的生動實踐,其實就是中國特色社會主義監(jiān)督制度的價值更加凸顯、創(chuàng)新更加務(wù)實、結(jié)構(gòu)更加完整、運行更加有效的漸進過程。隨著我國黨紀監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化以及監(jiān)督實踐經(jīng)驗的持續(xù)累積,對其中蘊含的制度邏輯的認識將更加深刻透徹,對黨和國家監(jiān)督制度的研究將更加系統(tǒng)全面。