基層治理中的“謀生式”行政
——對鄉鎮政府編外用工的財政社會學分析

顏昌武

(暨南大學 公共管理學院,廣東 廣州 510632)

1 問題的提出

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。在國家治理體系中,最基層的一級政府無疑是鄉鎮政府,它直接面對民眾,將黨和國家的方針政策傳遞給民眾,也向上級政府乃至中央反映民眾心聲。作為黨和政府與民眾之間緊密聯系的橋梁,鄉鎮政府的穩定性與有效性,直接關系到民眾的生活質量和國家的長治久安。2017年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強鄉鎮政府能力建設的意見》(中辦發〔2017〕11號),明確提出要加快鄉鎮政府職能轉變步伐,著力強化公共服務職能。有行政事務就得有人做,有職能就得有支出,有支出就應當有財源,無論怎樣轉變職能,鄉鎮政府的有效運行都回避不了“人從哪兒來,錢從哪兒來,錢往哪兒用”的問題。

“人從哪兒來”?隨著簡政放權改革不斷深入,我國機關事業單位編制管理日益嚴格②2013年,十八屆三中全會提出要“嚴格控制財政供養人員總量”。2014年3月,機構編制管理情況被納入日常審計監督的重點領域和重點環節;同年7月,機構編制管理情況被納入領導干部經濟責任審計。2017年5月,中央編辦發布《關于加強機構編制違規違紀行為預防工作的意見》,重申要“強化機構編制剛性約束”。2018年,十九屆三中全會強調“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障”。。與此同時,隨著經濟社會的發展與大量行政審批事項、執法任務和服務工作的下沉,鄉鎮政府的工作任務日益繁重。財政供養人員的“只減不增”,與鄉鎮政府工作任務的“只增不減”,構成了基層治理中一對突出的矛盾。為了化解這一矛盾,鄉鎮政府在核定的編制外,以各種形式雇傭了大量的編外人員,且這種編外用工的現象呈現愈演愈烈之勢①早在2004年,國務院發展研究中心的一份調查報告就顯示,在1 020個代表性鄉鎮中,平均每個鄉鎮在崗人員超過正常編制的2～3倍,超編嚴重。參見馬曉河,武翔宇.中國農村鄉鎮機構改革研究[J].農業經濟問題,2006(2)。河南省的一份調查報告也顯示,2004年底該省鄉鎮機關事業單位編制16.2萬人,實際在崗人數30.2萬人,超編14萬人,大部分鄉鎮超編在50人以上,最高超編300人。參見河南省財政廳.推進鄉鎮機構改革 分流超編人員[J].中國稅收,2006(9)。東部沿海發達地區的一份調查表明,某區級政府的編內人員與編外人員之比是1：1,而其所轄街道的編內外人員之比是1：4。參見呂芳.“軟編制約束”：對地方財政供養規模隱性增長的一種解釋[J].北京行政學院學報,2016(5)。。編外用工,必然涉及薪酬問題。那么,錢從何而來?在東部沿海發達地區,部分鄉鎮政府確有“錢花不完”的“煩惱”,但大部分以農業為主、工商業經濟基礎薄弱的鄉鎮,原有財源日漸萎縮,面對上級政府交辦的各項事務和轄區居民日益增長的對美好生活的需求,財政上“捉襟見肘”的困境益發凸顯,有的甚至難以維系鄉鎮政府的正常運轉,用來提供公共產品與服務的財力則更顯匱乏。

在財政困境與壓力型體制的矛盾中,一些鄉鎮政府已摸索出一條“謀生式”行政之道,即將大量時間和精力用在“找錢”上,“找來的錢”,絕大部分用于鄉鎮的日常運轉和編外人員工資福利的發放上。為了能使上級政府的專項經費和財政補貼更為合理,鄉鎮政府又主動承接和延攬了本應屬于上級政府的工作任務,形成“找事—找人—找錢—找事”之間的惡性循環。要言之,“保運轉”可能異化為不發達地區鄉鎮政府的首要職能,“謀生式”行政可能異化為不發達地區鄉鎮政府日常運作的主要形式。

雖然一些鄉鎮政府在收支不平衡問題上叫苦連天,但實際上它們總是能夠找到錢來彌補財政不足,要不然它們就無法養活為數眾多的編外人員。那么,鄉鎮政府是如何找錢的?為何能找到錢?這種找錢的方式對基層政府的運行及其治理行為會產生怎樣的影響?帶著這些困惑,筆者于2016—2017年間,多次赴粵北Z市S縣M鎮進行實地調研,與M鎮多名鎮領導、普通干部和編外人員進行了深入交談,并查閱了大量真實可信的一手資料。按照學術研究倫理要求,文中所涉地點和人物筆者均作了技術性處理。鑒于我國鄉鎮的差異性與多樣性,為了更好地提煉我們在實證調研中的發現,使我們透過M鎮所得出的“局部”知識具有更大的普遍性,最大程度地避免賽奇(Tony Saich)所說的“盲人摸象”[1]的弊端,本文首先在文獻綜述的基礎上,引入財政社會學的分析視角,然后借此透視M鎮從“因事找人”到“因人找錢”再到“因錢找事”的運作邏輯,梳理這種“謀生式”行政的治理困境,進而提出簡政放權改革下破解鄉鎮治理困境的轉型之道。

2 財政社會學的引入：如何恰當地討論鄉鎮政府的角色定位?

關于鄉鎮政府的角色定位,現有研究主要呈現出兩種立場迥異的意見。一種較為普遍的意見是將鄉鎮政府視為“掠奪性政府”[2],認為其運作呈現出經營性、商業化的自利特征,有悖于其法定職能。這一派的代表人物主要有戴慕珍(Jean C.Oi)等人,他們用“地方國家法團主義”[3]來描述鄉鎮政府的角色,認為鄉鎮政府像從事多種經營的實業公司一樣,具有或明或暗的謀利沖動。許多學者提出了類似的看法,如張靜的“政權經營者”[4]、彭玉生的“村鎮政權即公司”[5]、許慧文(Vivienne Shue)的“干部經營者”[6]、楊善華與蘇紅的“謀利型政權經營者”[7]、趙樹凱的“基層政府公司化”[8]、郁建興與高翔的“地方發展型政府”[9]等。周飛舟的“懸浮型政權”[10]亦可歸入此類,差別在于鄉鎮從“要錢”變成了“跑錢”。

上述較為消極的角色定位并不能很好地解釋中國鄉鎮何以會取得實實在在的發展與進步,因而有必要深入剖析鄉鎮政府消極的公眾形象和鄉鎮真實發展之間的悖論。海貝勒(Thomas Heberner)、楊雪冬等人由此提出了“能動者”的定位,嘗試以一種更為積極的視角看待鄉鎮政府及其官員的角色與作用[11]。陳頎則提出了“公益經營者”的概念,強調鄉鎮政府雖然投身于大量經營活動中,其目的卻指向公益事業的推進與發展[12]。這些研究,有助于我們更全面地把握鄉鎮政府的角色定位。

我們的實證調研發現,鑒于中國地域的廣袤性與地區發展的差異性,現實中的鄉鎮政府并不完全是經營性的謀利者,也不完全是積極意義的能動者,也可能是帶有某種隨機性和權宜性的“維控者”[13]13。面對真實世界中具有隨機性和權宜性的鄉鎮政府,如何在變動不居中提煉帶有一定的穩定性、普遍性的理論總結呢?財政社會學或許能夠給予我們較好的啟示,因為它不只是一種理論,而是一種類似于韋伯主義的宏大歷史敘事,一種觀察和理解社會的途徑和方式[14]。

首先,財政是探尋政府真實角色的最佳觀測點。在財政社會學的創始人熊彼特看來,財政是社會分析的最好的起點,有利于我們更好地把握社會的性質、形式以及命運,特別是當社會處于轉型階段時,“從財政入手的研究方法效果更為顯著”[15]182。今天我們討論鄉鎮財政困境,就應有更為開闊的宏觀視野,不能就財政問題討論財政問題,而應把財政問題放到整個政治、經濟和社會體系中加以考察。

其次,財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政是連接一國政治體系、經濟體系和社會體系的關鍵媒介,政治體系從經濟體系取得財政資源,轉而為其提供穩定的經濟秩序和產權保障;政治體系要為社會體系提供公共產品和服務,以獲取社會成員對政治體系的支持。換言之,只有提升了政府汲取資源和合理預算的能力,政府的權威才能得到增強;只有約束住政府征稅和預算的權力,政府才能真正為社會謀福利[16]。從這個意義講,引入財政社會學的視角,對我國鄉鎮政府職能予以重新解讀,可以更準確地把握其角色定位。

最后,財政收支反映了地方政府治理能力的強弱。一個地方的政府收錢、分錢和花錢的方式變了,該地方的政治結構和活動方式都會隨之變化。政府找錢有很多種方式,依據不同的找錢方式,財政社會學將政府區分為自產國家、稅收國家、租金國家等不同的類型。自產國家的核心是政府“以自家之財,辦自家之事”,其財政收入主要來源于國家自有的財產所形成的收入;租金國家是指一國財政收入主要依靠國家壟斷的自然資源而獲得的租金收入;稅收國家則指一國財政收入主要來自于非國有部門上繳的稅收[17]。履行政府職能需要財政資源,不同類型的財政資源汲取反映了國家能力的差異,決定了國家與社會之間的不同關系[18]24。走向以稅收為主要財政資源的稅收國家被公認為現代國家建設的必然選項。

3 鄉鎮“謀生式”行政的邏輯：從“因事找人”到“因人找錢”再到“因錢找事”

前面提出了一個財政社會學的分析視角,以期透過鄉鎮政府運作的財政邏輯來把握現實中鄉鎮政府的角色定位,這也使得我們需要更為復雜的經驗證據來把握鄉鎮政府在國家治理體系中的角色及其效果。有鑒于此,我們接下來將以粵北Z市S縣M鎮為例,描述一個鄉鎮政府從“因事找人”到“因人找錢”再到“因錢找事”的過程,希望通過這個典型案例的深描,呈現鄉鎮政府“謀生式”行政的運作邏輯及其在簡政放權改革下的基層治理困境。

3.1 編制剛性約束與職責壓力傳導：鄉鎮政府為什么要養那么多人?

實行簡政放權,“財政供養人員只減不增”為規范地方政府的用人行為確立了剛性的制度約束。但隨著經濟社會的快速發展和城鎮化進程的加快,以及治理重心的下沉,在推行簡政放權改革的同時,鄉鎮政府實際承擔的工作任務在不斷擴張。鄉鎮政府職責繁雜,有限的編內人員不足以應付日益繁重的工作任務,因而不得不雇傭大量編外人員。

我們在S縣的田野調查表明：編外用工主要歸因于職責同構體制下的壓力傳導[19]。以S縣的M鎮為例,該鎮是經上級政府核定的“較大鎮”①2006年,廣東省按照鄉鎮轄區常住人口、土地面積、財政一般預算收入三項指標,將鄉鎮分為特大鎮、較大鎮和一般鄉鎮三類。較大鎮一般設置6～7個綜合性辦事機構,編制在35～65名之間核定。。至2017年底,全鎮轄6個村民委員會和5個居民委員會,戶籍人口5.8萬余人,常住人口5.4萬余人,流動人口約6千人。根據S縣相關編制管理規定,該鎮核定行政編制35人,事業編制23人,總編制58人。其中行政編中有領導職數13人,全數在崗;非領導序列公務員在崗16人,缺編6人;事業編在崗12人,缺編11人。M鎮還不時有編制內人員被上級部門借調。按照《廣東省鄉鎮機構改革試點實施意見》(粵機編〔2006〕13號),M鎮共設有6個綜合性辦事機構辦公室和5個鎮屬事業單位。如果不算鎮領導,這11個部門平均約有2名編內人員在崗工作。

雖然M鎮每個部門在崗編內人員都非常有限,但對接的S縣政府相關職能部門平均不少于3個。這種對接關系往往以掛牌的方式呈現出來,如M鎮規劃建設辦公室就加掛3塊牌子,分別是農村公路管理辦公室、城鄉建設辦公室和查違控違辦公室。有牌子就代表有對應的上級主管部門,就需要承接對應的任務。

在相關法律對地方政府職責的確認中,除了所列舉的職責以外,最后一條通常都標明“辦理上級政府交辦的其他事項”。這個兜底性職責使得鄉鎮政府不得不抽出大量精力應付上級交辦的臨時性任務。壓力傳導的另一種方式是檢查、考核和評比,內容涉及方方面面,主要包括組織建設、信訪穩定、安全生產等,這些壓力分別來自于省、市、縣等上級政府。M鎮領導將鄉鎮應對上級檢查、考核和評比的工作統稱為“迎檢”。S縣為了在迎檢中安全過關,將鄉鎮(街道)領導干部在迎檢中的考核統一設置為“一票否決”。這對鄉鎮領導構成了較大的心理負擔,必須認真對待才能順利過關。而“迎檢”屬于典型的“勞動密集型”工作,僅靠有限的編內人員是無法完成的。

為了彌補編內人員的不足,經上級政府審批,M鎮核定臨時聘用人員13人。實際上,該鎮共雇傭了32名編外人員,編外超編19人。這32人分布在全鎮各個工作崗位上,在實際工作中,和編內人員都是混編混崗的,有的編外人員甚至被提拔到股長一級的重要崗位上。沒有這些編外人員,M鎮政府的日常運作是不可想象的。

3.2 剛性支出與收入不確定性：鄉鎮政府為什么要找錢?

S縣M鎮始建于20世紀70年代末,80年代中期借著鄉鎮企業異軍突起的大潮,依托當地的礦產資源優勢大力興辦鄉鎮企業,其時該鎮整體財政狀況運行良好。90年代初,M鎮在撤鄉并鎮大潮中合并了鄰近的H鄉。90年代中葉,廣東省在省以下各級地方政府推行“分稅分成、水漲船高”的分稅制改革,加之鄉鎮企業紛紛倒閉,處于最基層的M鎮財政收入受到較大沖擊。進入21世紀后,中央、省、市等上級政府相關政策的變化,使得M鎮財政雪上加霜。與此同時,當初“大辦企業、辦大企業”時代的債務問題開始凸顯,其歷史債務累積達一千多萬元。為避免鄉鎮因歷史債務而陷入惡性循環,Z市規定鄉鎮不得再行舉債,M鎮從此固定下這筆一千多萬元的“僵尸”債務。

全國農村稅費改革和農業稅減免后,鑒于全市范圍內的鄉級財政收入規模普遍較小,其財力難以保障基層政權組織的順利運轉,Z市對財政體制進行了相應的改革,主要包括“鄉財縣管”和“統收統支”改革。這些改革的一項重要成果,就是將原來由鄉鎮政府承擔的一部分支出責任上移到了縣級政府,由縣級財政來保障鄉鎮政權的基本支出。M鎮所在的S縣遵循“保運轉、保穩定、促發展”的財政支出政策,對所轄鄉鎮編制內人員(包括政府工作人員和中小學教師等)的工資和福利以及鄉鎮基本的辦公經費實施縣財政兜底。

應該說,鄉鎮政權編制內人員和中小學教師的工資福利有了保障,基本的辦公經費有了著落,這對基層社會的穩定起到了定海神針的作用。但是,對于M鎮黨政主要領導來說,該鎮仍然存在嚴重的收不抵支的財政困境。在“鄉財縣管”和“統收統支”等改革之后,M鎮相當于是一個零收入鄉鎮,其體制內的收支都由縣財政負責,已經不用鎮政府來操心。真正令鄉鎮領導憂心的是自收自支中的剛性支出,雖然有了S縣的財政兜底,但這種兜底的經費維持在一個相對較低的水平上,鎮政府還得花大工夫去找錢來應付剛性的支出。

按照S縣的相關規定,鄉級政權所有行政編制人員的工資性支出都由縣財政統一承擔,所有編外人員的工資性支出都由鄉鎮自收自支。但筆者在調研時發現,M鎮領導眼中的編制內和編制外的概念,和我們一般編制管理規定上的編制內外并不完全一致。M鎮事業編制人員的工資來源較為復雜,分為由縣財政承擔工資但不承擔社保福利等的事業編和由鄉鎮自收自支的事業編。在崗的12名事業編制人員中,只有4人屬于縣財政供養,8人由M鎮自收自支。在鎮領導看來,編制內外純粹是財政支出意義上的,僅僅為了區分人員的工資福利等是由縣財政負擔還是由M鎮自收自支,簡單地說,由縣財政供養的人員就是編制內人員,由M鎮自行供養的人員就是編制外人員,由此我們可以清楚地列出需要由M鎮自行承擔的剛性支出。

首先是工資性支出,主要包括三大塊。(1)M鎮需承擔40名編外人員(其中8名事業編、32名臨聘人員)的工資性支出,平均每人每月4 000元,全年近200萬元。(2)10名編外退休人員的退休工資支出,平均每人每月約900元,全年約11萬元。(3)由于縣財政只負責編制內人員工資福利,編制內人員的基層補貼和以獎代補部分則由M鎮自收自支,每年需為此支出約20萬元。這樣,M鎮自行解決的工資性支出三項相加合計約230萬元。

其次是辦公性支出,主要包括日常辦公支出、培訓費、公務用車、設備購置與維護、食堂補貼等項目。縣財政按編制內在崗公務員人數撥付每人每年8 000元,全年下撥約23萬元。自黨的十八大以來,M鎮領導班子嚴格控制辦公經費支出,即便如此,M鎮每年實際辦公性支出一般也在80萬元左右,缺額約60萬元,需由M鎮自行補足。

最后是村(社)下撥性支出。為獲得轄區6個村委會對鎮政府工作的支持,M鎮平均每年給每個村委會5萬元左右的項目經費,合計約30萬元。

我們由此可以概括M鎮的財政困境：因鄉財縣管,M鎮成為一個零收入鄉鎮,幾乎沒有法定的收入來源;縣級財政是一種兜底性支出,除基本的辦公經費和編制內人員的工資福利等外,M鎮本級“保工資”和“保運轉”的剛性支出每年高達320萬元左右。一言以蔽之,M鎮有確定的支出項目,但沒有確定的收入來源,因而我們就不難理解M鎮領導為什么總是抱怨說“眼睛一睜,找錢到熄燈”。

3.3 為養人而“雙跑”：鄉鎮政府如何找錢?

在2015年以前,社會撫養費(俗稱“計生罰款”)構成了M鎮自有收入來源中最主要的組成部分。以2014年為例,該鎮社會撫養費收入約200萬,加上M鎮自有物業的租賃與管理費(每年約20萬元),以及上級政府少量的機動性下撥經費,M鎮基本能夠做到自收與自支的平衡。但隨著“單獨二孩”和“全面二孩”政策的先后實施,M鎮社會撫養費收入受到影響,2015年該項收入下降至120萬左右,2016年已不足60萬元,呈現“斷崖式”下降趨勢,至2017年則幾近于零。“面對收支不平衡的問題,我們能有什么辦法?開源節流唄!”M鎮鎮長如是說。近年來,M鎮嚴格遵照中央精神,將三公經費支出幾乎縮減至極限。由于此類支出在未來也較為穩定,因而在“節流”上M鎮沒有太大的空間,不足以解決當前財政收不抵支的問題,唯一可努力的空間就只剩下“開源”一條路,也就是到處“找錢”的意思。

M鎮是如何“開源”的呢?在國家計劃生育政策調整之后,通過“跑項目”來爭取工作經費逐漸取代社會撫養費,成為M鎮最主要的開源之路。所謂爭取工作經費,就是通過承包上級政府或政府部門的某些特定的工作任務,從而獲取相應的酬金。此外,以“跑部錢進”的方式從上級政府或部門手中獲得計劃外的補貼,也是一條重要的“找錢”渠道,通俗地說就是“會哭的孩子有奶吃”。M鎮鎮長戲稱這兩種找錢方式為“雙跑”。

一是“跑項目”,爭取工作經費。近年來,M鎮主要依靠承包土地開發項目來爭取項目經費。與很多依靠土地財政的鄉鎮不同,M鎮若有土地開發項目,其土地受益也是由市、縣兩級五五分成,與M鎮并無直接關聯。M鎮要想從土地開發中“分一杯羹”,就需要向市縣國土部門爭取征地項目,從幫助市縣國土部門開展征地工作中獲取經費。

從程序上,任何落地M鎮的地產項目都是由Z市政府規劃并立項,在地產項目招標成功后,地產商向市政府獲取土地的使用權,市政府則向其承諾在一定的時間內辦好相關土地使用證件并交付空地。市政府再交由市國土部門征地并協助地產商辦齊相關土地開發證件。由于實踐中的征地工作比較復雜,市縣政府及所屬部門并不直接治理基層事務,如不直接承擔征地工作,就將征地工作承包給項目所在地的鄉鎮政府,并支付一定的征地經費作為回報。

承包方式可分為“半包”和“全包”。2016年,全包的項目經費為10 000元/畝,而半包的項目經費為2 000元/畝。市縣國土部門為了節約經費,多采用“半包”方式,鄉鎮為了留存更多的經費,更愿意采用“全包”方式。以B1地產項目的征地為例。該項目于2005年啟動,最初采取的是“半包”方式,市國土部門需按市相關規定向M鎮支付2 000元/畝的項目經費,共計20萬元。但市國土部門為了節省經費,繞開了M鎮政府而親自與村民協商征地工作,這意味著M鎮不必參與B1地產的征地工作,當然也與這筆項目經費無緣。令市國土部門和縣政府始料未及的是,征地工作竟然開展得異常艱難。雖然市國土部門按時交付了征地相關證件,但交地環節還存在村民拿到補償款后不按期交地的情況。更令市縣兩級政府頭疼的是,村民矛盾極其復雜,甚至在征地過程中發生了群體性事件。

鑒于市國土部門和縣政府都無力解決征地沖突,市政府于是把矛盾下壓到了M鎮頭上。由于M鎮領導熟悉轄區民情,且擁有較好的人脈,忙前跑后,最終于2015年完成了征地工作。M鎮也因此從上級政府獲得了額外的項目經費50萬元,B1地產開發商也拿出20萬元“辛苦費”用于“支持M鎮政府工作”,實則是補償M鎮政府幫助解決征地工作時所付出的勞動。通過B1地產的征地事件,市縣兩級政府也充分認識到鄉鎮政府在征地過程中的獨特作用,這也為鄉鎮政府在日后的征地工作中贏得更多的項目經費打下了基礎。

二是“跑部錢進”,獲取額外補貼。除了爭取工作經費外,鄉鎮一般都會以各種名義向市縣財政申請名目繁雜的補貼。一定程度上,此類補貼能否爭取到,取決于鄉鎮領導與市縣財政局等上級部門的親密程度,具有較大的隨機性。一般來說,能否為鄉鎮爭取到更多的財政資源,是鄉鎮領導個人能力強弱的主要表現。

在M鎮2016年的各項自有收入中,有一筆是50萬元的貧困鄉鎮補貼。這筆錢正是M鎮領導多次跑縣里跑出來的。S縣政府在補貼鄉鎮時,通常遵循優先照顧邊遠貧困地區鄉鎮的原則。S縣原只轄11個鎮,后經區劃調整,H鎮和K鎮也納入S縣管轄。若論財政狀況,最差的H鎮在S縣所有鄉鎮中最應得到補貼,但實際上反而是財政狀況相對較好的M鎮獲得了2016年最大額度的貧困鄉鎮補貼經費。

M鎮為何能得到最大數額的補貼?這首先要歸功于M鎮領導與上級政府保持良好關系的能力。該鎮鎮長表示：“任何地方的工作,人的工作態度是最重要的。不存在鄉鎮領導能力不足而找不到錢解決財政困難的,只存在不想認真做事,才會解決不了問題。只要想解決問題,總會找到辦法的。”在筆者調研期間,曾偶然參與M鎮的一次工作餐。說是工作餐,是因為它就安排在M鎮飯堂里,菜品也很普通,沒有酒水飲料。但用餐人員既包括一位準備在M鎮投資的企業家,也包括市屬相關職能部門的工作人員。用餐期間,M鎮領導半認真半開玩笑地大吐苦水,而相關職能部門的工作人員則有意無意間指點一二。雙方一來一往,就為M鎮申請財政補貼提供了較為充裕的準備時間和機會。

無論是“跑”項目的工作經費,還是“跑”各種名目的財政補貼,都表明鄉鎮政府在很大程度上陷入了“空殼化”[20]的境地,表明鄉鎮政府不得不對上級政府或來轄區投資的企業有了更多的依附性,進而可能忽略或漠視轄區居民的公共利益與公共治理職能。

4 “謀生式”行政的治理困境：鄉鎮政府該不該找錢?

從財政社會學的角度看,財政不僅僅是經濟范疇,更是政治范疇。M鎮“因事找人、因人找錢、因錢找事”的邏輯顯示,在財權上收與事責下沉的雙重擠壓下,鄉鎮政府不得已在制度之外尋找生存空間與資源,從而陷入“謀生式”行政的治理困境。

正所謂“郡縣治,天下安”,鄉鎮政府作為基層政府最末一級,其職能核心本應是服務基層人民群眾,提供基本公共服務,營造良好的公共秩序。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》(2015年8月第五次修正)的規定,鄉鎮人民代表大會行使“在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行”等13項職權,鄉鎮人民政府行使“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作”等7項職權。這些職權規定總體上較為宏觀,如果將其與省、市、縣級政府職權相比,可以發現這些規定大體是相似的,“相互間只有量的差異而沒有質的區別”[21]。這種幾無差別的職權規定,體現了我國縱向政府間“職責同構”[19]的特點,加之鄉鎮人民政府職權的第7項被規定為“辦理上級人民政府交辦的其他事項”,使得處于國家治理體系最末端的鄉鎮政府在實踐中承擔了過多本應由上級政府承擔的責任,凸顯了鄉鎮政府“權力有限、責任無限;財權有限、事責無限”的尷尬。

為了理順職責關系,保障鄉鎮政權的有效運轉,2009年中央發布《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》(中辦發〔2009〕4號),將鄉鎮政府的主要職能明確界定為經濟發展、公共服務、社會管理和民主管理等四項①《意見》中完整的表述是：現階段,應主要圍繞促進經濟發展、增加農民收入,強化公共服務、著力改善民生,加強社會管理、維護農村穩定,推進基層民主、促進農村和諧四個方面全面履行職能。。2017年中央出臺的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》,明確提出要以人民群眾需求為導向,強化鄉鎮政府的公共服務職能。如前所述,有職能就得有支出,有支出就得有財源,但“空殼化”的鄉鎮政府缺乏穩定的財源來支撐自身職能,結果淪為上級政府的“辦事機構”[22]。特別是近年來,隨著社會治理重心逐漸向基層下移,鄉鎮政府的屬地責任和工作任務急劇增加,鄉鎮政府逐漸成為各種治理責任的承接主體。為了使鄉鎮政府能夠達到預期的治理績效,上級政府又推出了各種類型的檢查、評比、考核與督辦,這些工作都特別強調“痕跡化”,更令鄉鎮政府不堪重負。

基層治理何以深陷困境?從根本上講,很可能是鄉鎮政府財政事權與支出責任嚴重脫鉤所致[23]。受壓力型體制[24]和行政發包制[25]影響,各類具體事務層層分解下壓,鄉鎮政府作為最末一級,無法再轉移事務。有限的編內人員無法承擔越來越多下沉的工作任務,也無法有效回應轄區居民對鄉鎮政府越來越高的需求,這就需要鄉鎮雇傭編外人員來分擔任務。簡言之,做事就要有人,養人就要花錢,缺乏財政自主權的鄉鎮政府不得已把“保障鄉鎮編外人員的工資待遇”當成了“生存倫理”,并陷入了“因事找人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環。

斯考克波(Theda Skocpol)在闡述國家能力時曾說,相比于任何其他單一要素而言,一個國家籌集和配置財政資源的方式更能說明其國家能力[26]22。財政社會學也告訴我們,政府取錢、分錢和用錢的方式,在很大程度上決定了政府的治理能力及治理方式[27]。如果某地的公共財政匱乏,那么當地政府就難以為轄區居民提供必需的基本公共服務,更談不上有效滿足人民對美好生活向往的需要。依此觀之,“忙于找錢”的鄉鎮政府很容易變成一種“依附性政權”[28]：向上,它們依附于上級政府的轉移支付、專項經費和補貼,不得不“更積極地”承擔本應由上級政府完成的工作職責;向外,它們依附于來轄區投資的企業,并有可能與之合謀而侵害轄區居民的利益。要求具有“強依附性”的鄉鎮政府“強化公共服務職能”,也只能停留于一種口號式的美好愿望,它們更像是一種“自動售貨機”[28],上級政府和企業投入“硬幣”(資金支持),鄉鎮政府自動輸出“貨物”(為上級服務,為企業排憂解難)。但無論是向上依附還是向外依附,都使得轄區居民難以成為鄉鎮政府直接的主要服務對象,鄉鎮政府與轄區居民的關系也由此變成更加松散的“懸浮型”[10]關系。

“鄉鎮制度外財政的存在及其擴張,實際上就是鄉鎮政府自主性要求的一種異態反映。”[28]鄉鎮對制度外財政的生存依賴,必然導致鄉鎮政府職能的部分異化,其結果是“為公眾目標而工作”異化為“為自己工作”,為編外人員發工資異化為鄉鎮政府的“中心工作”,“抓發展、促穩定”異化為“抓工資、保穩定”[28]。這種異化引發了廣泛爭議,甚至出現了不少主張取消鄉鎮一級政權的聲音。也有反對的聲音認為,諸如社會治安、民事糾紛、合作醫療等事項,不宜由縣級政府直接提供,因而不能沒有鄉級政權[29]。不管怎樣,鄉鎮政府面臨職能定位上的身份危機是一個不爭的事實,要擺脫這種身份危機,擺脫“謀生式”行政的治理困境,首先要解決好鄉鎮政府的職能職責問題,尤其是在簡政放權推進治理體系現代化和提高治理能力的改革背景下,更需要明晰這一問題。

5 結論與討論

九尺之臺,起于壘土。基層政府的治理能力一直是我國國家能力的重要組成部分,基層干部也一直在我國基層治理中發揮著重要的能動性作用。如果說1994年分稅制改革之前,“兩個比重”的下降嚴重弱化了中央的財政汲取能力,不利于國家建設;今天,我們可以說,若基層政府深陷治理困境,同樣不利于國家建設。

鄉鎮政府是最基層的發動機。但在現有職責同構的壓力型體制下,鄉鎮政府承擔了過多屬于上級政府的任務和責任,很大程度上加劇了鄉鎮的治理困境。鄉鎮領導更憂心的是未來。在可預見的未來,隨著“全面二孩”政策的持續落實與“營改增”政策效應的全面顯現,鄉鎮政府的財政困境可能愈發突出。鄉鎮該如何尋求一種更為可靠的“找錢”方式,以使現有的“非制度化找錢方式”轉變為具有穩定可預期性的“制度化找錢渠道”,也許是基層政府和學界亟待探討的問題。只有賦予鄉鎮政府更多財政自主權,與適度靈活調整機構編制的自主權[30],使其不再為維持自身運轉而陷入“找錢”“找人”的苦惱時,它們才有足夠的動力回歸社會服務本位。要使鄉鎮政府不為“找錢”“找人”而苦惱,就有必要實現基層政府的治理轉型。

首先,從源頭上建立權責利清晰的鄉鎮政府權力清單。鄉鎮政府陷入謀生式行政的困境中,主要歸因于職責同構體制下的資源匱乏。自1982年以來,我國憲法和地方政府組織法中關于地方政府機構和職能配置的規定沒有發生根本變化。從中央到省一直到鄉鎮,黨政機構的部門劃分、職能配置呈現出“上下對口、左右對齊”[19]的特征。這種“職責同構”的行政體制與層層考核的壓力型體制相結合,構成了中國基層治理的制度性基礎,在實踐中容易造成“財權層層上收、事責逐級下壓”的尷尬局面。因此,化解基層治理困境的關鍵并不在鄉鎮,而在上級政府如何明晰鄉鎮政府的權力清單和責任清單,并在此基礎上優化配置鄉鎮的財政資源。唯有嚴格遵循事權與支出責任對等的原則,合理劃分各級政府的職能、事權、事責與財權,避免上級政府將本該屬于自身的事權與事責層層下壓至基層,鄉鎮政府才能得以從源頭上“解困”[30]。

其次,明確賦予鄉鎮政府一個主體稅種①一般來說,房地產稅是在財產保有環節設置的稅種,是一種典型的直接稅。它在稅基、稅收彈性、稅負公平等方面具有獨特的稟賦,征管繁復,對實時信息要求高,最適合充當省級以下地方政府的主體稅種。但也有學者認為在鄉鎮落實“一級事權”“一級財權”是“不現實的,而且是危險的”,解決鄉鎮財政困境的最終出路在于“進一步將財政支出責任上移”。參見王紹光.鄉鎮財政的過去、現狀與未來[G]//洪范評論：第3卷第2輯.北京：中國政法大學出版社,2006。。當前學術界給鄉鎮改革提出了多種不同的方案,無論哪種方案,都必須回答“錢從哪兒來”的問題。因而,鄉鎮改革的問題最終必然要回到財政問題上來。在沒有徹底解決鄉鎮財政的依附性質之前,任何強化或弱化基層政府的改革方案都只是治標不治本。理論上講,無論是中央政府,還是地方各級政府,都承擔著一定的公共服務職能。為保證政府職能的履行,每一級政府都應當有自己穩定的且與事權相對應的財源。實際上,我國地方政府面臨著地方稅體系單薄、主體稅種缺失、稅種結構不合理等突出問題。2016年“營改增”全面展開,進一步壓縮了地方主體稅種空間。具體到鄉鎮來說,現有的轉移支付不足以從根本上解決其財力匱乏的難題,因而急需對地方主體稅種進行補位,使鄉鎮擁有穩定的自有財源,使之具備完成其應當履行的各項基本公共服務職能所必需的財力。

最后,建立一個財政上可問責的鄉鎮政府。稅收因公共產品和公共服務而產生,如果地方政府主要依靠補貼和轉移支付來提供公共服務,就會割裂稅收收入與財政支出之間的有機聯系。怎樣確保政府對人民負責呢?如果地方政府的收支不向轄區居民公開,不接受轄區居民監督,它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府,不可能是負責任的政府[27]。地方公共服務與居民的日常生活息息相關,這些公共服務并沒有特別強的技術含量,轄區居民完全有能力把握。一種倒逼機制由此形成：居民時刻盯著地方稅的收支情況,把一個看不見的政府變成了一個看得見的透明政府,從而推動了一個貼近民眾、清廉自律的地方政府的到來。質言之,對地方政府收入和支出的關注,為在地方層面建立責任政府奠定了堅實的基礎,它使稅收從政府管理公眾的工具變成了公眾監督政府的工具,實現了從“治民之術”到“治權之術”的轉變,從而確保地方政府對人民負責[27]。就此而言,財稅對國家建設的作用不僅在于為國家提供歲入,更在于塑造國家與社會的關系。