“三個再造”彰顯社區社會組織協同治理新圖景
——杭州市西湖區西溪街道創新實踐

一、西溪街道社區社會組織發展概況

西溪街道地處西湖區核心區域，是十分典型的老城區老街道，面積僅3.02平方公里，下轄12個社區，常住人口約12萬人，其中老舊小區90個，占總小區比例的80%。近年來，街道堅持需求與問題導向，大力培育社區社會組織等內生力量，著力破解小區治理居民參與度不高、自治成效不佳等難題。從統計情況（見表1）來看，截止到2018年10月份，西溪街道登記備案的社區社會組織總量為191個，每一個社區擁有的社區社會組織數量均在15個以上，最多是求智社區，其社會組織數量為19個，占到全街道總數的10%左右。

表1 社區社會組織培育基本情況統計表

街道主要把社區社會組織分成兩大類，一類為社會團體，如自治服務隊、健身隊及書畫隊等，另一類是社會服務機構，如老年協會、計生協會等，其中53.4%的組織是社會服務機構，46.6%的組織是社會團體，兩種類型數量上基本平衡。從成員數量來看，85.3%的社區社會組織其成員數量為1-3名，其中成員數量為1名的占34.6%，總體上呈現為成員少的困境。此外，44%的社區社會組織表示其組織活動日常參與人員數量在10個人以下，只有28.3%的社區社會組織參與人員數量在11-20人之間。

從社區社會組織負責人的特征來看，多數組織負責人為女性，占比71.2%，其中70%的負責人年齡為61-80歲，60-70歲的人占到43.5%，而50歲以下的人僅占到13.6%，社區社會組織主導人員年齡偏大且以女性為主。從文化程度來看，42.9%的學歷為高中或中專，30.9%的為本科或大專，相對而言，負責人總體文化程度較高，而黨員與群眾占比基本差不多，分別為47.1%和52.9%。

簡言之，西溪街道社區社會組織培育從數量來看比較充分，登記的負責人學歷相對較高，但存在著組織負責人年齡偏大、男女分布失衡、成員數量較少，且多數是自娛自樂為主的“低小散”團隊等問題。結合街道負責人的訪談來看，目前社區社會組織培育、發展仍處于起步階段，數量上盡管有一定的規模，但核心是要進一步創新體制機制，找到推動社區社會組織自下而上，發揮有效動員居民作用的方法。也就是說，核心是要找到撬動社區社會組織積極參與社區治理的新途徑和新方法。

二、社區社會組織參與社區治理的創新案例

針對區域治理的實際情況，意在回應居民需求最強烈，小區治理最棘手的問題，街道決定把無物業小區的社區社會組織發展目標和方向定位在：通過引導無物業小區成立自管小組并支持其注冊成為社區社會組織，彌補物業服務與社區治理的組織斷層，并積極引導其發展成為治理型組織，有效參與到居民自治進程中來。截至目前，全街道無物業老舊小區中共計培育了60個“我的家園”自管小組，占轄區全部社區社會組織總體數量的30%，具體如表2所示：

表2 “我的家園”自管小組統計表

街道整體性推進“我的家園”自管小組組建，并結合社區“微治理”的工作機制，重點回應老舊小區居民對物業服務的強烈需求，在政府主導下培育治理型社區社會組織，嵌入到社區治理結構中去，再造小區物業治理功能，創設物業治理新制度，打造老舊小區“物業治理”的新模式。

西溪街道通過一系列舉措，引導上馬塍社區“79睦鄰社”自管小組成為小區物業治理的樣板，文天社區馬塍路11號、13號小區成功轉型為物業小區，初步實現了社區社會組織參與物業服務，推動社區治理創新的成效。

1. 上馬塍社區“79睦鄰社”。上馬塍社區位于莫干山路79號，建于上世紀五六十年代，共有居民260余戶，一直采用社區準物業管理模式。2017年初，一個名為“79睦鄰社”的自治組織應運而生，其中5位主要負責人都是小區的樓道長，都是由居民推選出來的。“79睦鄰社”成立后做的第一件事，就是著力解決小區1幢樓頂的雜物堆放問題。4-5月，“79睦鄰社”先后與社區、產權負責單位取得聯系，組織志愿者對頂樓進行了大規模的環境清掃，同時還聯系了綠化環境公司，制作統一美觀的花壇，將居民無處安放的花草種植在花壇內，引導該幢居民自我種植，自我管理。與社區工作人員相比，“79睦鄰社”去推動樓頂雜物清理，居民比較配合，因為同幢樓居民之間還是比較熟悉的。通過“79睦鄰社”自發開展樓棟堆積物的整治這一事情，居民對小區事務的參與積極性增強了，感受到了“小區是我家，治理靠大家”的效果。此后，“79睦鄰社”進行了小區停車制度改革、小區花壇治理及安裝電梯等多項工作，有效改善了小區的環境。在每次小組工作中，“79睦鄰社”的成員除了帶頭外，還召集十幾個乃至幾十個居民一起出力，較好解決社區內的小微物業服務的內容。如今，小區居民逐漸自發自主地參與到公共事務中來，居民間的聯系也更加緊密，逐步改變了任何事情都單純地依賴社區和政府做主的局面。

2. 文天社區“馬塍路13號自治服務隊”。馬塍路13號共有7幢樓房，樓房建造于上世紀七八十年代，實際居住戶有280多戶，是一個沒有物業的老小區。同時小區是杭州知名小學文三街小學的學區房社區，房屋交易頻繁，居民流動性強。為解決小區沒人管、環境差、停車難等問題，2017年8月，在社區引導下，小區居民成立了“馬塍路13號居民自治服務隊”，并在西湖區民政局正式登記，成為全區首個正式落地運行的自治類社區社會組織。8月下旬，“自治服務隊”率先針對馬塍路13號小區的樓道燈、充電樁的公共用電部分進行項目認領，確定自治服務隊員與用電項目的一一對應。9月上旬至10月上旬，充電樁電費（投幣）收取由“自治服務隊”成員進行，同時每月的樓道燈、充電樁等公共用電繳費也由自治服務隊安排人員進行。“自治服務隊員”每周檢查樓道燈與充電樁的正常運行，發現問題立即上報服務隊，由服務隊統一安排檢修。10月下旬至11月下旬，“自治服務隊”上門向小區住戶統一收取電費，并進行公示。12月上旬，根據電費上門收取、樓道燈的修理、充電樁電費的收繳、充電樁修理等情況匯總進行總結評比。半年多以來，馬塍路13號的小區公共用電開支清楚明了并且獲得了居民們的普遍認可。2017年底，“自治服務隊”按每戶10元標準成功收取了樓道燈電費2800元，并進一步拓展物業服務項目的可持續化運行經驗。2018年5月，“馬塍路13號自治服務團隊”成功獲得“美麗家園”區級公益創投項目，并同步成為街道的微治理項目，這不僅為“自治服務隊”獲得了補充性活動經費，更重要的是在承擔項目過程中，“自治服務隊”參與社區治理的能力大大增強，較好地發揮出社區社會組織的協同治理作用。

三、“三個再造”：社區社會組織協同治理的新路徑

西溪街道重點培育社區社會組織以物業服務為紐帶，積極參與到社區治理中來，這一改革的深遠意義在于推動整體性治理的實現，以社區治理組織再造、功能再造及制度再造的新路徑，從根本上推動社區自治的轉型升級。

（一）組織再造。西溪街道引導“我的家園”自管小組的成長，以利益強關聯為誘發自治的扣板，不斷增強居民個體間橫向對話能力，激活社區內所蘊含的社會資本，在治理事務關聯度不斷強化的過程中，推動社區居民參與的組織化，從而實現社區內的組織再造。一是社區治理層級的重構。“我的家園”自管小組將原有的社區、居民二級組織架構變為社區、家園自管小組、社區居民三級機構，吸納社區居民參與到社區公共事務治理中，使社區治理下沉到社區居民組織之中，充分發揮居民組織與居民之間的互動關系，從而形成共同體層面的社區認同感與歸屬感；二是觸發多元化的社區自組織。“我的家園”自管小組作為居民公共利益感的培育者和維護者，與社區其他組織，比如黨組織、居委會之間建立了一種強協作關系，在回應與滿足居民的需要過程中，促使居民間交往互動更為緊密，有利于形成基于利益共護意義上的小型公共體。三是創設“準業委會”。“我的家園”自管小組的改革實踐，是老舊小區物業管理明確“業主身份”的嘗試，使老舊小區物業管理有主體所依，有規則所據，進一步激活了社區治理的資源配置、居民參與的熱情，以及對公共事務的關注程度，找到推動居民自治的新增長點。

（二）功能再造。西溪街道地方創新實踐在推動社區組織再造的前提下，實現各主體功能調整，一定程度上緩解了社區行政化的困境。就“我的家園”自管小組自身而言，一是可以把社區過多承擔的物業服務職能給轉移出來，通過自管小組聘請物業公司，定期與其對接協調，配合支持其做好物業管理費和其他相關費用的收繳工作，負責督促物業公司提供更好的物業服務；二是自我管理組織和機制嵌入到居民日常生活，可以收集不同的居民意見，并把居民反映最迫切、最強烈的問題，客觀系統地梳理起來，分別與社區、物業公司以及相關的職能部門進行溝通協調；三是搭建交流互動平臺，扮演“準業委會”的功能，在綜合居民建議和需求的基礎上，協調社區內多元利益群體因物業使用、維護所產生的矛盾，促進各方理性對話、整合利用各方資源整合；四是組織老舊小區業主積極參與志愿服務、公共服務，開展一系列具有特色的文化娛樂活動，增強老舊小區業主之間的交流。通過承載這一系列的職能，實現對過去簡單意義上的自管小組功能的超越，不再是簡單、偶發性地參與社區公共事務，而是切實發揮出社區社會組織在居委會、物業服務公司及居民之間的溝通橋梁作用。

（三）制度再造。西溪街道以制度確權，以規范增能，在治理創新中以理念植入、規范化約束、結構性內嵌等諸多形式，建立一套規范的制度設計、政策創新來推動，指導、約束社區多方治理主體的行為。從理念植入層面來看，街道率先是通過街道內的制度安排對自管小組作為公共事務權力主體角色進行明確授權，頒布《西溪街道老舊小區物業化服務管理工作考核辦法（試行）》，明確“我的家園”自管小組的合法身份，填補老舊小區物業治理主體缺失的空白，并設立A、B、C三檔細化自管小組考核內容，引導街道范圍內已引進物業化管理的老舊小區的準業委會（自管小組）的獎勵和考核等辦法；從規范化約束層面來看，頒發《西溪街道住宅小區業委會（自管小組）履職綜合評價辦法（試行）》，明確自管小組的各項職責，制定完善各項工作制度，并創新推出全省首個《城管責任片區大聯動機制》《準物業環衛保潔進小區駐點服務機制》《安全工作標準化手冊》《物業小區（樓宇）各主體安全生產工作職責清單》，全市首個《住宅小區建設裝修登記報告制度》《電動自行車智能充電樁管理辦法》等一攬子制度，細化“我的家園”自管小組的工作。通過街道出臺一系列“首創性”的治理制度，填補了老舊小區物業治理相關政策制度的空白，促進家園自管小組的規范化運行，促使策略性治理機制的形成，有程序、有步驟地約束參與管理的各方；從結構性內嵌來看，“我的家園”自管小組是在社區領導下的社區社會組織，主要承擔著協助街道、社區開展老舊小區的物業服務職責，并同步納入到西湖區民政局社區社會組織登記和管理范圍之內。這一社區內結構性嵌入組織，一定程度上緩解了已有物業管理法律法規中產生的社區與業委會關系的模糊性、缺位性困境，理順了老舊小區物業治理中政府、社區與居民之間的關系。