破解土地空間難題 推動產業高質量發展

劉義剛

改革開放以來，深圳市寶安區一直堅持“工業立區、實業立區”的理念，發展成為泛珠三角地區著名的經濟大區、產業大區、工業大區。2017年，全區產值超百億元的工業企業有6家，產值超億元的工業企業1316家，全區二、三產比例為51.2:48.8，第二產業與第三產業平分秋色，在深圳各區當中獨一無二。

隨著工業化、城市化的快速發展，深圳市寶安已面臨土地空間資源缺乏、產業附加值不高等困境。面對新形勢下產業發展的新情況、新問題、新要求，寶安區加快建設現代經濟體系，以拓展優化產業發展空間為切入點和突破口，以產業空間革命引領產業結構調整和轉型升級，豐富和發展了產業轉型升級的方法和路徑。

一、寶安區產業空間的現實困境

隨著改革開放和深圳經濟特區的設立，寶安進入城市化發展“快車道”，但多年以來，土地粗放利用的問題一直比較突出，在歷史影響和現實沖擊下，當前寶安產業空間問題復雜而嚴峻，總體來說，主要存在以下問題：

（一）產業空間有效供給存在“兩個不足”

一是新增產業用地供應不足。全區國有儲備土地僅124.7萬平方米，僅占全區建設用地面積0.5%，直接導致工業用地出讓的地塊數量和土地面積嚴重偏少。2015—2017年全區工業用地僅出讓10宗，面積約24.78公頃，而同為珠三角地區的佛山市僅2017年一年就出讓工業用地76公頃。

二是存量產業用地釋放動力不足。大部分土地權利人要么還維持著“守著一片地、蓋一片住宅或廠房出租”的“寓公”思維，要么就一門心思想“改工為居為商”走房地產開發模式，因此寶安區已列入計劃的拆除重建類城市更新項目中，現狀為工業用地的項目6.73平方公里，其中“工改工”項目2.66平方公里，占比39%；其中工改M1的僅為0.37平方公里，僅占5.5%。

（二）產業空間形態結構存在“三個矛盾”

一是產業高端轉型與空間載體低端矛盾突出。廠房老舊問題突出，全區74平方公里工業用地中，建成10年以上的工業廠房占地41平方公里。大部分工業區建筑質量和環境較差，在整體環境、停車場地、建筑配比、建筑內部空間、配套設施等方面標準較低，難以達到高端產業用房需求。大部分工業園區與城中村混居，嚴重缺乏學校、醫院和大型商業等公配設施。

二是產業集約集聚與產業空間碎片化矛盾突出。全區工業區呈現“小、散、亂”的特點，平均開發容積率僅為0.94，建筑面積10萬平方米以上的工業園區稀少，占地1萬平方米以上產業園區728個，面積約3900公頃，占全部工業用地面積52.7%，各自為政的小產業載體和原村集體產業載體占全區一半以上。更為嚴重的是，大量工業廠房物業掌握在私人手中，被層層承包轉租，為了實現經濟利益的最大化，本就小的工業區廠房進一步化整為零，分割出租，無法形成產業集約集聚形態。

三是企業增資擴產與空間固化矛盾突出。缺乏新增產業用地，特別是政府儲備的產業用地嚴重不足，最大單塊可用土地面積不超過1萬平方米，地塊面積較小且零散。受各種歷史原因影響，全區存量產業用地中，大部分被“散亂污危”企業占據，具有合法產權的不到35平方公里，不足工業用地總量一半，即便在擁有合法產權的工業園區中，也存在“合作建房”、“以租代買”等各種歷史遺留問題，利益協調和空間騰挪難度極大。

（三）產業空間利用的“二個不夠”

一是產業空間配置不夠科學。大部分產業空間被“散亂污危”企業占據；部分產業空間長期閑置，經初步統計，近期閑置的工業用地超過35宗105萬平方米。

二是產業空間配置不夠精準。一方面，優質企業對產業空間需求非常迫切，但找不到合適市場主體合作“工改工”。另一方面，社區股份合作公司也期望與優質企業合作，但對合作風險存在疑慮，難以形成互利共贏的合作模式。

二、寶安區拓展產業空間的主要創新

隨著國家大手筆擘畫粵港澳大灣區、廣深科技創新走廊，寶安產業迎來了創新轉型升級的歷史機遇，獲取土地空間也成為企業扎根寶安發展產業的主要需求。為了破解土地空間瓶頸硬約束，寶安區迎難而上、積極作為，進行了以下探索：

（一）戰略創新——全市首創將拓展產業空間作為優化營商環境戰略主抓手

經統計，近幾年寶安區50億元以上的企業有增資擴產需求的超過30家，規模以上優質企業因生產空間不足而外遷現象愈演愈烈。安居才能樂業，寶安區委區政府深刻認識到保障高品質產業空間供給是優化營商環境中的重要關鍵一環。為此，寶安區全面貫徹習近平總書記要求深圳等特大城市率先加大營商環境改革力度的指示精神，于2017年11月率先出臺《關于優化提升營商環境的若干措施》及5個配套文件（簡稱“1+5”文件），全市首創將拓展產業空間作為優化營商環境戰略主抓手， 5個配套文件全部劍指產業空間拓展，全區在戰略層面掀起了一場深刻的產業空間革命：

一是細化完善工業用地管理。以嚴格落實市委市政府劃定工業控制線為契機，出臺《深圳市寶安區工業控制線管理辦法（試行）》，迅速細化完善全區工業控制線的劃定、調整、管理和監督制度體系，將制造業基礎好、集中連片、優質企業聚集、符合城市規劃和產業導向的工業園區劃入線內管理，確保寶安區工業控制線劃定范圍總規模高于70平方公里，守住產業發展根基。

二是清理“散亂污危”園區和企業。出臺《寶安區工業區轉型升級暨“散亂污危”企業專項整治工作方案》，科學界定“散”“亂”“污”“危”企業范圍，明確清理整治標準，綜合利用安監、消防、環保等手段，對不在產業鏈、不貢獻價值和稅收、存在嚴重安全隱患、污染環境的“散亂污危”企業進行全面清理、擠壓，為優質企業騰出空間；通過各街道全面排查并建立“散亂污危”園區和企業臺賬，與相關部門搭建招商項目共享平臺，建立重點產業項目需求庫，確保項目的精準對接。

三是盤活閑散土地資源。出臺《寶安區閑散用地清理處置工作方案》，通過實行“項目化、表格化、數據化、責任化”任務分工機制、“三級平臺”議事決策機制和人財物運行保障機制，建立全鏈條閉環管理體系，全面梳理全區空地，在摸清每塊空地底數的基礎上，綜合運用規劃、整備、查違、更新等方法，制定相應處置方案，高效盤活閑散用地。

四是聚焦項目落地企業擴產。立足重大項目落地和重點產業增資擴產用地現實需求，出臺《寶安區促進重大產業項目落地和重點企業增資擴產“1+2+N”專項工作方案》，明確每個街道每年招引一個實際投資額超過10億元的重大項目落地，落實2個在寶安成長的、年產值20億元以上、近兩年年均產值增速20%以上的高成長企業增資擴產項目的用地用房需求；鼓勵有條件的街道落實N個重大項目和增資擴產項目，即“1+2+N”。

五是精準配置重點產業空間。出臺《寶安區重點產業項目遴選辦法（暫行）》，科學設置遴選標準、遴選流程、責任分工，建立新引進的重點項目庫和高成長的重點企業增資擴產庫，通過帶產業項目掛牌出讓、農地入市、產權換股權、解決歷史遺留問題、城市更新、帶項目租用廠房等方式，實現精準保障重點產業項目工業用地用房需求。

（二）機制創新：高位設計打造產業空間“1+N”高效運作機制

充分利用深圳市強區放權重大改革契機，高位設計打造“區委統籌、規劃領控、部門聯動、集約高效”產業空間管理體制機制。

一是成立規劃工作領導小組，規劃領控產業空間。利用強區放權，規劃國土部門實施“雙重管理”的體制優勢，成立由區委書記掛帥的規劃工作領導小組，全面統籌全區空間規劃管理，高效鏈接市規劃國土部門，把產業空間規劃納入領導小組審議重點。

二是設立城市更新委員會，形成“1+1+6”決策架構。為進一步規范城市更新工作，提升城市更新工作的科學性和實施效率，成立以書記、區長為雙主任的城市更新工作委員會，并在委員會總體架構下設置1個委員會辦公室和規劃（交通市政）專業委員會、公共資源和民生發展專業委員會、產業發展專業委員會、住房保障專業委員會、整治提升專業委員會、廉潔建設專業委員會6個專業委員會，組織了全區發改、規土、交通、經促、住建、整備、城管等部門高效參與城市更新，形成“1+1+6”的高規格組織決策架構。

三是組建區土地整備局，構建“1+10”整備體系。成立區征地拆遷及土地整備指揮部，將區土地整備中心升格為區土地整備局，在各街道成立土地整備事務中心，形成了區委統籌的“1+10”土地整備體系，同時不斷完善區級整備會議議事規則，進一步完善土地整備工作的決策和審核程序。

（三）動力創新：構建政企社多元聯動靈活釋放低效空間動力體系

由于歷史遺留問題突出、權屬不清晰、更新成本巨大等問題，存量產業空間普遍存在更新動力不足問題，僅靠市場力量難以高效推進產業類城市更新，對此，寶安區充分發揮政府主導作用，組織國企、社會企業和社區股份合作公司（原農村集體經濟組織）有序推進產業空間轉型升級，探索形成“政府主導+國企推動+街道工作組+股份合作公司協助”工作模式，多主體實施，多模式推進，綜合運用城市更新、土地整備、棚改等多種政策工具，成功構建政企社多元聯動靈活釋放低效空間動力體系。

一是培育國企深耕產業空間拓展。一方面統籌區屬和街道國企資源，組建專門專職負責產業空間拓展和經營的寶安產業集團和寶安實業集團；另一方面，明確區屬各類國企集團必須把拓展產業發展空間作為共同使命，讓區屬國企成為政府主導產業空間拓展主要支撐，為區委區政府中心工作服務，配合重大項目落地。

二是引導社區股份合作公司轉變土地經營模式。健全社區股份合作公司治理模式，強化集體資產科學管理，引導原農村集體理順權屬關系，轉變“蓋房出租”的單一粗放土地經濟發展模式，更加重視土地空間集約開發，鼓勵社區積極參與“農地入市”、“產權換股權”等土地經營模式創新。

三是主動探索多元主體聯動的空間更新模式。針對城市更新僅僅依靠市場力量引發的更新動力不足、更新效率不高等問題，積極強化產業類城市更新的政府主導力量，引入多元主體參與城市更新，探索不同主體參與的更新模式。目前已形成4種可推廣復制的空間更新模式：以“新橋東”項目為代表的政府主導、國企實施的重點更新單元+土地整備模式，即除回遷安置物業外，政府可提供相當規模的產業空間落實重點產業項目和公共項目；以“福永東”項目為代表政府主導、市場實施的綜合整治+拆除重建模式，該模式周期短，成效快，可快速提供優質產業空間，并完善配套；以“尖崗山”項目為代表的市場主導、市場實施的拆除重建+綜合整治模式，即由權利人自行改造或與重點企業合作改造，項目由各個申報實施主體自行推進，市場動力強勁，運用調整規劃在內的多元手段統籌實施，社區積極性高，市場動力強勁，操作靈活性高。

（四）政策創新：探索更加因地制宜的拓展空間新政策新路徑

一是推行“ M1+M0”混合改造模式。對強區放權前已列入市更新單元計劃，但未批專項規劃的工改M0類項目，要求配建占主導用途建筑面積比例不低于20%的廠房（無污染生產）。對用地規模超過5公頃的工改工項目，可結合全區產業規劃布局、區位、交通及實際發展需要，規劃配置占地不超過20%的項目開發建設用地為M0功能。對位于城市核心區、城市中心、組團中心以及已建或近期規劃建設軌道站點500米范圍內的工改工類城市更新項目，可規劃配置開發建設用地20%以上的M0，這些政策特別有利于產業集聚的尖崗山、鐵仔山等片區。

二是深入開展“工業上樓”研究。為了讓“工業上樓”更具科學性和可操作性，我們對深圳翠綠珠寶大廈、全至科技園、香港德高中心等無污染生產高層（超高層）廠房案例進行調研，從規范依據、技術支持、結構成本、生產安全、荷載、高度、產業類別等方面進行研究，目前已形成初步成果。

三是有機統籌土地整備與城市更新。針對涉及原村集體未征轉土地面積較大、利益關系復雜的項目，按照大規劃、大統籌的思路，土地整備和城市更新同步介入，兩條腿走路，互相支持，推動項目順利開展。

三、寶安區拓展產業空間的初步成效

“1+5”文件多管齊下，打出了一套保障產業發展空間的組合拳，打造了土地供給側結構性改革的助推器，構建了質量型經濟發展的新平臺，設計了精準供地的導航儀。拓展產業空間取得了初步成效。

（一）產業空間品質明顯提升

一是低效空間不斷騰退。“散亂污危”企業專項整治成效明顯，截至目前，全區累計清退“散亂污危”企業2373家，其中，清退園區內“散亂污危”企業743家、園區外“散亂污危”企業1630家。33個目標園區中，已有32家全部清退完成，累計整治騰出廠房及宿舍面積82.2萬平方米（廠房面積69.6萬平方米、宿舍面積為12.6平方米）。

二是品質產業園區不斷涌現。通過開展工業園區轉型升級暨“散亂污危”企業專項整治工作，園區品質不斷提升。例：星輝工業園清退17家“散亂污危”企業后，整體租給深圳市歐陸通電子有限公司，完成了園區外墻和道路改造翻新，并配備了垃圾棚、公共飯堂等配套設施，預計園區年產值由原來的0.95億元預計提升至13億元；福永銀山大廈清退8家“散亂污危”企業后，完成了園區外墻翻新，并增添了停車場、公共休息區等配套設施，招引了深圳韋科思科技有限公司等6家規上企業，預計園區年產值由原來的0.5億元提升至3億元。

三是連片工業區更新步伐加快。在10個產業統籌片區的基礎上，完成對成片舊工業區進行摸底調查，梳理出18個成片舊工業區，“10+18”個總用地規模約30.90平方公里，確定“新橋東、福永東、尖崗山”等更新改造升級實施模式。

（二）產業營商環境明顯改善

一是大量企業扎根寶安。寶安區西鄉、福海、沙井、新橋、松崗、燕羅等相關街道通過租賃廠房的形式解決或部分解決了深圳市威通科技有限公司、易力聲科技（深圳）有限公司、深圳市信維通信股份有限公司等8家企業增資擴產的用地用房需求，極大促進了企業可持續健康發展。

二是產業空間供給效率加快。通過土地整備方式，成功保障了大族激光、鵬鼎、環境產業創新中心等產業順利落地，涉及土地整備面積約18公頃。

四、寶安區拓展產業空間的經驗啟示

以優化提升營商環境“1+5”文件為依托的寶安產業空間拓展行動，是一套既成系統、既成體系的改革創新，這是繼31年前的深圳土地使用權有償出讓“第一拍”土地市場化改革的第二次土地革命，核心內涵是在土地市場化的基礎上，進一步強化政府主導，實施土地管理的精耕細作，實現土地由規模擴張轉向內涵式增長、精明增長。

（一）空間利用應該體現“公共屬性”

土地公有制是國家根本土地制度，土地使用權與所有權分開，是國家發展社會主義市場經濟的需要。2004年寶安完成城市化轉地后，進一步奠定了土地國有的基礎。土地作為生產要素，寶安區認為土地既是各個使用權人的，但也不僅僅的某一個人的，而是一種國家戰略資源，具有公共屬性，每一寸土地、每一片空間都要服從于、服務于經濟發展、城市建設。面對國有土地使用的閑散低效利用，面對“散亂污危”企業大量占據國有土地，政府有權加強管理，這是一種居于國有土地所有權制度為基礎的新型土地管理思維，是破解土地空間低效利用的有效途徑。

（二）空間管控必須突出“政府主導”理念

自1988年以來，深圳實行產業用地出讓招拍掛制度，城市更新“工改工”也遵循“政府引導、市場運作”的理念，這種市場主導的模式推動了產業和經濟的繁榮，但也進一步推高了地價，提高了工業企業的空間租賃成本，最終阻礙了產業的轉型升級。寶安經驗告訴我們，推動產業空間變革，必須堅持政府主導，通過政府主導產業空間管控，既能夠有效防范市場失靈，通過政府之手，最大程度降低企業獲得產業空間成本，實行最有效率的空間配置，也能夠破解產業空間復雜的土地歷史遺留問題，通過政策和政府信用，化解社區、企業對合作風險存在的疑慮，形成多方共贏的拓展產業空間好模式。

（三）空間騰挪必須探索“多方共贏”模式

深圳經歷了快速城市化轉地，這種整體的城市化不可避免地讓土地空間具備了復雜的歷史遺留問題，部分土地存在先天的法律問題，政府用不了，原農村集體經濟組織也用不好，企業更加難于利用。寶安用“大族模式”和“臻鼎模式”告訴我們，推動存量空間騰挪利用的關鍵是平衡利益，要堅持多方共贏，充分考慮社區、企業、政府各方需求，統籌各個主體利益訴求，最終實現多方共贏，在推動產業空間釋放、產業轉型升級的同時，實現片區城市整體配套和環境的提升。

（四）空間配置必須堅持“精準供應”方略

供求信息不對稱是產業空間配置長期面臨的問題，一方面優質企業對產業空間需求非常迫切，但找不到合適的產業空間，另一方面，工業園區和政府也期望與優質企業合作，推動產業轉型升級。而解決信息不對稱的重要抓手就是產業空間供給的“精準供應”，寶安通過制定《寶安區重點產業項目遴選辦法》，建立新引進重點產業項目庫和高成長重點企業增資擴產庫，搭建產業項目供需平臺，有效保障了好企業、好項目能扎根寶安，推動了優質資源高效配置，值得借鑒。