深圳城市安全與風險治理經驗

劉紅娟

中國的特大城市北上廣深已步入40年的快速發展期，上千萬人口的涌入，造成城市無序發展，在城市治理中留下了很多歷史遺留問題。城市火災等災害，曾經造成城市建筑和市民生命財產的巨大損失，也成為城市安全與風險治理的巨大難題。高科技和互聯網，一方面增強了城市治理手段，另一方面也帶來了很多安全風險，尤其是社會風險，網絡欺詐的手段急劇升級，為城市治理帶來了新的難題。以深圳為例，伴隨著城市的擴容，人口的海量增加，城市治理理念和手段都進入到一個新的階段。應用高科技手段解決城市安全風險的整治活動，取得了很好的成效，亦成為深圳城市治理的一大特色和亮點。通過總結深圳城市安全風險治理的經驗，我們認為，應用高新技術在治理上進行創新，在深圳經驗的基礎上再向全國推廣，并在立法上得到追認，是非常值得研究的。

一、國內超大城市的安全風險頻發，存在很多治理隱患

中國的超大型城市存在著很多安全隱患。例如，2017年6月22日發生的杭州綠城藍色錢江公寓18樓突發大火事件。起初焦點在于什么人放火，之后有受害人家屬和鄰里提出了諸如報警事件、消防栓是否出水以及是否存在涂改消防記錄等多個質疑。該事件在近期隨著縱火犯被執行死刑，受害人的家屬提出準備起訴物業管理部門和消防部門，再次在網上形成熱門話題。在一份聲明中，死者家屬控訴綠城物業五個罪狀：夜巡流于形式、保安阻止家屬破門救人、防火警報系統失靈、消防栓無水、房屋建材不達標。①李一帆：《致命1小時48分：“綠城藍色錢江縱火案”始末》，新浪財經，2017年6月29日。根據新浪財經的《老馬失蹄？綠城陷縱火案風暴眼》的調查報告，接受調查的人數為1727人，對所提出的調查問題“你認為綠城是否應該為悲劇負主要責任？”回答應該的917人，占53.1%；回答不應該的419人，占24.3%；回答不好說的391人，占22.7%。對所提出的調查問題“你認為物業安全服務不到位是否為普遍現象？”回答普遍的1571人，占90.9%；回答不好說的98人，占5.7%；回答不普遍的58人，占3.4%。通過這一問卷調查，我們可以得出結論，對于城市安全隱患，人們普遍擔憂得不到可靠而有效的處置，尤其對于物業管理的擔憂非常突出。

而深圳的安全風險和公共安全隱患的問題，可以用處在“風暴眼”中心位置來形容。2008年9月20日發生的龍崗“舞王大火”是一起由于無證經營、裝修材料易燃、政府疏于管理，而造成了43人死亡的重大安全事故。①《國務院安委會辦公室通報深圳特別重大火災事故》，新華網，http://www.sina.com.cn ，2008年9月23日。而2015年12月20日，位于深圳市光明新區的紅坳渣土受納場發生滑坡事故，也造成了73人死亡，4人下落不明，17人受傷（重傷3人，輕傷14人），33棟建筑物（廠房24棟、宿舍樓3棟、私宅6棟）被損毀、掩埋，90家企業生產受影響，涉及員工4630人，事故造成直接經濟損失為8.81億元。這兩起安全事故背后的原因都是城市安全治理缺失。對于光明的滑坡案，國務院調查組認定，這起事故是一起特別重大生產安全責任事故。調查組對110名責任人員提出了處理意見。

盡管各地政府都把治理看作頭等大事，城市安全風險的發生，仍不可避免。2014年12月31日，在新年來臨之際，上海發生死亡36人的踩踏事件，也暴露出城市安全管理工作中的風險意識的缺乏，防災與應急管理能力薄弱、更缺乏反思性的制度設計。

二、深圳市“城中村”風險治理的經驗

2017年，深圳常住人口已達1252.8萬，實際管理人口已超2000萬，②《綜研專訪：破解大城市病，深圳啟動超大城市可持續發展新征程》，澎湃新聞——問政，2018年3月29日。社會治理滯后于經濟發展，資源環境承載壓力較大，區域發展不平衡不協調等問題引發一系列“大城市病”，尤其是城市安全風險巨大，給深圳經濟社會可持續發展帶來很大制約。

由于歷史原因，深圳的“城中村”現象相當普遍。據統計，全市共有“城中村”437個，建筑138036棟，其中居民住宅113351棟；“城中村”居民住宅最高為20層，最大建筑面積4000平方米；城中村總人數約442萬，其中流動人數332萬，常住人數110萬；“城中村”內共有公共娛樂場所1098家，家庭作坊5650家，商鋪82272家。城中村經營、生產場所大多未經消防審核驗收，消防隱患嚴重。主要表現在四個方面：

一是消防車道、防火間距不符合國家規范要求。由于“城中村”沒有統一規劃、建筑布局不合理，樓與樓間距過小，消防車道狹窄，一旦發生火災消防車無法到達火場實施救援。加上樓與樓間距嚴重不足，很容易造成火燒連營。二是市政消防水栓嚴重不足，欠帳率高。三是公共娛樂場所消防隱患嚴重。“城中村”公共娛樂場所絕大多數設在居民住宅樓內，由于村民住宅樓安全疏散通道均按居住建筑設計，現有的疏散出口和樓梯只能滿足住宅人員安全疏散需要，作為公共娛樂場所無論從出口的數量和樓梯的寬度均達不到國家規范標準，不能確保人員的安全疏散要求；村內娛樂場所經營者將住宅改為公共娛樂場所后，為節省投資，沒有按照公共娛樂場所的消防安全要求設置火災自動噴淋系統、火災自動報警系統、室內消火栓等消防設施，達不到自防自救的消防安全條件。四是經營場所消防安全管理混亂。村內經營場所管理人員和從業人員消防安全意識不強、素質不高，場所內疏散出口通道占用堵塞，電線亂拉亂接，用電用火隨意，防火責任制不落實，管理不力。

針對深圳“城中村”的火災隱患，深圳市政府多年來實施了很多治理辦法，體現了由淺入深、由表及內的城市安全風險治理理念。

一是采取整治行動。2006年初深圳市政府開展一場專項整治行動，多次指示要求抓好消防隱患綜合治理，保證人民生命財產安全，并提出：抓安全工作要用重拳，用重典，真正樹立法律和執法者的權威。整治行動，共查封娛樂場所828家，消除火災隱患6000多處，有力地推動了全市火災預防工作的開展，保障了深圳的和諧與平安。二是大力推進公共消防設施建設，夯實防控火災物質基礎。三是加大投入，加快“城中村改造”。《深圳市“城中村”（舊村）改造總體規劃綱要（2005—2010）》已于2005年獲深圳市人民政府批準并公告，市政府加大資金投入，本著“條件成熟一個，馬上改造一個”的原則加快“城中村”改造步伐，徹底解決“城中村”防火間距、消防車道、消防水源不足等根本性問題。四是積極發展消防力量，抓緊籌建“城中村”專職消防隊。要求每個村至少組建一個專職消防隊，配備1至2臺輕型消防車和消防摩托車，每車配備5-8名消防員，以適應初期火災撲救需要。五是加強消防宣傳教育，提高群眾消防安全意識。進一步健全完善街道辦事處消防宣傳組織、宣傳職能和管理制度，通過設立消防教育專欄、消防安全標識、舉辦消防培訓班等形式宣傳消防法律法規，普及防火滅火和逃生自救知識。

三、深圳市治理電信詐騙的經驗

深圳作為一個移民城市，有著大量的外來人口，陌生人社會使眾多的詐騙犯罪成為城市安全風險上的一個集中領域。而電信網絡詐騙已經超過其他犯罪，高居榜首，是城市安全風險的一個重災區。從2004年出現第一宗電信網絡詐騙案件，到2015年以每年30%的速度在遞增。

深圳面對這種情況，為了改變過去公安單打獨斗的局面，成立了領導小組，并下設六個工作組，全部設在專項辦。專項辦在深圳公安局刑事偵查局，領導小組由深圳市委副書記、政法委書記掛帥，副組長是深圳市政府的副市長、公安局長。2016年8月16日，建立了全國一流的反詐騙中心——深圳反詐中心，第一個實現了打、防、管、控、建一體化。從接警開始，銀行止付，通訊關停，案件偵破，到警情處置完，最后還要指導防范，指導宣傳，指導機制建設。

深圳反詐騙中心為市民和企業挽回了巨大的財產損失。現在，深圳市的破案率能達到21%，而全國平均破案率才13%。對于市民來說最關心的是追回損失。深圳市在全國第一個開展24小時資金支付，為預防詐騙安裝了一個安全門，所有深圳的銀行主動向央行和自己的總行要權限、要資源。同時，深圳市是全國首個敢于把凍住的錢，在案件沒有偵破之前提前還給市民。2016年凍住了4.4億元，而全市的損失是7.2億元，也就是說，替深圳市民挽回了一半的損失。這些錢如果按現行的法律，在刑事案件沒有偵破之前，扣押的贓款是不能返還的，只有等刑事案件偵破之后，作為一筆證據，證明了是你的才能返還。因此，從2016年起，深圳在全國第一個由人民銀行、銀監局、銀行協會、公安局、中級人民法院、人民檢察院六個機構聯合發文，把沒有破案的資金，明確了的錢，提前還給老百姓。

走出國門打擊詐騙，展現深圳公安的巨大威力。深圳公安從2015年就開始走出國門，他們在巴厘島打掉了一個臺灣籍詐騙集團，現場抓獲總共21個詐騙分子。2017年6月，深圳公安和檢察院一起行動，在緬甸逮捕并帶回了86名詐騙分子。

利用高科技技術打擊偽基站，使詐騙伎倆無計可施。深圳反詐騙中心，利用高科技技術打擊詐騙活動。天上麒麟系統在盯著，地上各個派出所民警、巡防隊員都有專用手機偵測偽基站的信號，只要靠進它，馬上就會報警。在深圳城市街道的每個攝像頭下面，都安裝了一個測偽基站信號的芯片，只要偽基站經過那個攝像頭，它就會自動抓拍。中國（深圳）移動公司還組織了12臺車、120人的隊伍，每年投入200萬，365天全天候在路上進行巡邏伏擊。深圳反詐中心，則盯著麒麟系統，哪個地方只要一出現偽基站，馬上指揮一線的移動偵測車、派出所負責去抓。

通過這一系列卓有成效的做法，2017年深圳反詐騙中心取得了七個全國第一。實現了電信詐騙案件警情數和立案數雙下降，這是在全國同比上升6%的大背景下取得的。深圳的被騙資金攔截率和返還的絕對數都在全國排名第一，2016年攔截是4.46億，2017年上半年是“2.25億元。深圳的打擊率在全省排名第一，在廣東省打擊電信詐騙的戰果中占41%。深圳在全國第一個向騷擾信息全面宣戰，2017年6月1日，“兩高”關于公民個人信息追究的司法解釋出臺的當天，深圳第一個打響了公民個人信息專項行動第一槍。通過2017年開展的兩次行動，打掉了39個窩點，繳獲了80多萬條公民個人信息。深圳市消費者委員會敢于擔當，它代表中立第三人來進行認定，只要是三次三人以上、未經他人許可進行撥打，同時影響到他人正常生活的，就可以被認定為騷擾信息。