論依法反腐

張發平

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，基于黨和國家事業發展面臨的新形勢、站在新時代的歷史方位、回應人民群眾的新期盼，將全面從嚴治黨提升到關系國家前途命運的高度，納入到國家事業發展的戰略布局，以全面從嚴治黨永遠在路上的恒心和韌勁，以頑強品質意志剔除和清理黨風政風中的沉疴痼疾，堅持運用法治思維和法治方式反對腐敗，反腐敗斗爭取得了“壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”的卓著成效，為我們贏得改革開放和社會主義現代化建設的歷史性成就提供了堅強保證。

一、依法反腐是十八大以來反腐取得卓著成效的根本舉措

依法反腐就是堅持法治思維和法治方式反對腐敗。建立法律法規是前提、樹立法治思維是根本、采用法治方式是關鍵。依法反腐是三者的有機統一，缺一不可。無論哪個環節缺位，哪個功能失效，都稱不上真正做到了依法反腐，也不可能全部地、長久地發揮依法反腐的功效。只有堅持三者的有機統一，遵循和適應它們的動態平衡，才能讓依法反腐落地生根、開花結果。

依法反腐是十八大以來反腐敗工作最鮮明的特征，也是反腐敗取得開創性、歷史性成就的根本舉措。習近平總書記在十八屆中紀委第一次全會上講話，就提出“善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行”。①吳建雄：《善于用法治思維和法治方式反對腐敗》，《人民日報》2014年12月12日（07）。此后，他又在多個場合、多次強調，堅持依法反腐的重要性、必要性和緊迫性。在依法反腐理念和思想的指引下，黨中央采取了一系列得力舉措，經過五年的努力，我國反腐敗斗爭取得了全方位、開創性的偉大成就。

第一，堅持有腐必懲，不敢腐的目標初步實現。習近平同志上任總書記伊始就明確提出：“要堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息。”①張爍：《更加科學有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設引向深入》，《人民日報》2013年1月23日（01）。共產黨人向來是言出必行，說到做到的。五年來共立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中十八屆中央委員、候補中央委員43人，中央紀委委員9人；紀律處分廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬余人；處分基層黨員干部27.8萬人；追回外逃人員3453名，“百名紅通人員”中已有48人落網。人民群眾對反腐敗工作成效表示很滿意或比較滿意的比例由2012年的75%增長至2016年的92.9%。②尹健：《奮力奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利》，《中國紀檢監察報》2017年第3期。

第二，嚴明政治紀律，不想腐的堤壩正在構筑。十八大以來，黨中央高度重視政治紀律教育，始終把嚴明政治紀律放在第一位，堅持紀嚴于法，紀在法前，踐行監督執紀“四種形態”，增強黨員干部對黨的忠誠之心，對人民的責任之心、對權力的敬畏之心，永保黨員的先進性和純潔性，反腐倡廉的思想和拒腐防變的能力有了顯著提升。

第三，強化依規治黨，不能腐的籠子越扎越牢。黨中央把深化紀律檢查體制機制改革與制度創新有機結合起來，以黨章為根本遵循，堅持實踐探索在前，不斷建立完善管黨治黨法規制度，共修訂頒布了90余部黨內法規，權力的籠子越編越密、越扎越牢，黨內政治生活氣象更新，黨內政治生態明顯好轉。

通過認真梳理和深刻總結近五年來反腐敗工作的歷程和成效不難發現，十八大以來的反腐敗工作大致經歷了由“腐敗和反腐敗呈膠著狀態”向“壓倒性態勢正在形成”的轉變，再到“壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”的階段。其中貫穿這一反腐歷程的鮮明主線是依法反腐，蘊含這一歷史性成就中的寶貴經驗是堅持法治思維和法治方式反對腐敗。依法反腐是十八大以來反腐敗斗爭的鮮明底色，也是近五年來反腐敗工作取得卓著成效的根本舉措。

二、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的根本還在依法反腐

黨的十九大在深刻總結十八大以來反腐敗工作取得顯著成效的基礎上，又提醒和告誡全黨同志要清醒地認識到，腐敗是人民群眾最痛恨的社會現象，是我們黨確保長期執政地位的最大威脅。要深刻認識到，黨面臨的“四大考驗”具有長期性和復雜性、面臨的“四大危險”具有尖銳性和嚴峻性。繼續做出了“當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的科學判斷，并提出了在新時代要“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的新目標，再次彰顯了黨中央繼續深入推進反腐敗斗爭的堅強決心和鮮明態度，有力地打消了人們在反腐敗路上存在的“松口氣、歇歇腳”、“打好一仗就一勞永逸”、“初見成效就見好就收”的想法和誤念，為我們今后一個時期進行科學有效地預防和反對腐敗提供了根本遵循。

依法反腐是世界各國解決腐敗問題的根本途徑，也是我黨總結反腐工作實踐得出的一條寶貴經驗。放眼全球，世界上廉潔指數較高的國家和地區都是市場經濟較為發達和法制較為健全的地方，是高度重視依法反腐的國家。③邵景均：《 堅持用法治思維法治方式反腐敗》，《中共中央黨校學報》2015年第2期。改革開放以來，我們國家經濟建設取得重大成就、民主法治建設邁出重大步伐、人民生活不斷改善、生態文明建設成效顯著，等等。這與我們黨始終高度重視腐敗問題、重拳打擊腐敗行為、嚴厲懲處腐敗現象，特別是堅持法治思維和法治方式反對腐敗緊密相連的。早在1985年，鄧小平同志在回答美國時代公司總編輯提問時，就明確提出解決貪污腐化和濫用權力的問題，主要靠“一個是教育，一個是法律”。④鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1994年，第148頁。2000年12月，江澤民同志在黨的十五屆五中全會提出：“健全依法行使權力的制約機制，加強對權力運行的監督，使廉政建設法制化。”①江澤民：《江澤民文選》（第三卷），北京：人民出版社，2006年，第188頁。2005年，胡錦濤同志在十六屆中央紀委第五次全會上指出：“必須繼續在完善制度上下功夫，推進反腐倡廉工作的制度化、法制化，發揮法規制度的規范和保障作用。”②社論：《深入開展反腐倡廉工作的重大戰略決策》，《人民日報》2005年1月17日（01）。正是在依法反腐思想的指導下，集中運用依法反腐舉措，我國依法反腐取得了顯著成效，起到了為中國特色社會主義巨輪揚帆遠航保駕護航的巨大作用。

我們現在比任何時候都強調和重視依法反腐，這不僅是適應世界各國反對腐敗的大勢所需，更是源于我國經濟社會發展進入新時代的必然要求。經過40年的改革開放，我國市場經濟體制已經建立，并在進一步完善。市場經濟不同于計劃經濟，它的基本特征之一是法制性，而法制是因法治而存在的，離開了法治，法制就是一句空話，就失去了生命力。市場經濟發展中的問題必須根據市場經濟本身的規律和特點，即按照法制要求，依靠法治方式處理。當然，在市場經濟背景和條件下出現的腐敗問題，也就應該堅持和運用法治思維和法治方式予以解決。改革開放以來，根據經濟社會發展的形勢和要求，我國建立和完善了一大批法律法規。2011年，中國向世界莊嚴宣告，中國特色社會主義法律體系已經形成，基本實現了有法可依。這為依法反腐提供了前提和可能，有越來越多的法律被用來約束政府和管理者，規范權力的運行。

通過回望總結過去反腐成功經驗，展望實現未來反腐戰略目標，無疑會讓我們在新時代更加明確為什么反腐敗的目標、更加堅定怎樣反腐敗的信心。要實現十九大提出的“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的新目標，就必須借鑒吸收國外依法反腐的成功經驗，適應我國經濟社會發展進入新時代的要求，發揮我黨歷來重視依法反腐的優良傳統，毫不動搖地繼續堅持運用法治思維和法治方式反對腐敗。實踐必將再次證明，依法反腐是奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的根本途徑。

三、充分發揮依法反腐功效需正確認識和處理幾個關系

依法反腐是一項系統而復雜的工程，在我國全面、深入地推進依法反腐的背景下，從一開始就要注重研究和科學對待它的特點和缺點、優勢和局限，以期最大程度地避免和消解法律和法治在反腐敗斗爭中的局限和不足，最大程度地發揮和提升依法反腐的功能和效果。當前尤為重要的是，要正確認識和處理法律與紀律、法律與政策、法律與道德的關系，使預防和治理腐敗做到對癥下藥。

（一）法律與紀律的關系要求：堅持“紀”嚴于“法”

國法和黨紀面向的對象不同。前者是針對全體公民的，后者是指向黨組織和黨員的。法律規定，所有公民都必須在法律范圍內活動，一旦越出法律邊界就要受到懲處。國因法而治，法強則國強。而對于黨員干部來說，守法是必須的，但又是不夠的。因為黨員干部不是一般的公民，而是特殊的公民。“特”就特在他們是具有共產主義遠大理想，是全心全意為人民服務的，要代表中國先進生產力的發展要求、中國先進文化的前進方向、中國最廣大人民的根本利益的。同時，大量腐敗事實也表明，黨員干部的“大”問題往往是始于破壞“小”規矩，違法無不是從違紀開始的。因此，中國共產黨要始終成為中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，永葆黨的先進性和純潔性，不斷增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力，維護黨的長期執政地位，就必須除了嚴格遵守法律外，還要堅守比法律更嚴、要求更高的黨紀，始終將黨的紀律挺在法律前面，堅持紀嚴于法。正如習近平總書記強調的：“黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高的要求。”③人民日報評論員：《堅持紀在法前、紀嚴于法》，《人民日報》 2015年10月23日（01）。

國法和黨紀具有的功能有別。法律強調的是必須不能做什么，側重的是禁止做什么，一旦做了法律禁止的、做了必須不能做的事情就要受到法律懲處。然而，有些黨組織和黨員做了損毀黨的形象聲譽、危害黨的事業建設發展、破壞黨的團結統一的事情等，但卻沒有違反國家法律，甚至看上去還是合法的，那你就不能依法予以懲處，法律對其而言就是一張白紙，發揮不了作用。這時，法律的不足和局限就顯現出來了。

在國法不能施展功能的地方，正是需要釋放黨紀懲治力量的地方，在法律起不到規范制約的時候，正是需要黨紀發揮作用的時刻。因此治國必先治黨，治黨務必從嚴。“嚴”就是要強調黨員干部的地位身份和政治責任是不同于普通公民的，要求別人遵守的，自己要首先遵守，要求別人不做的，自己要帶頭不做，切實體現出黨紀的權威性、嚴肅性和有效性。要突出黨紀先于國法、嚴于國法，切實把紀律立起來、嚴起來、用起來。每位黨員干部要經常拿起《黨章》照照自己，時刻繃緊黨規黨紀之弦，堅持抓早抓小、動輒則咎，使黨的紀律真正成為帶電的高壓線。如果黨員干部缺乏紀嚴于法的意識，在權力行使的過程中不堅持或做不到紀在法前、紀嚴于法，甚至比國法更寬、更松、更軟，那就會導致受處罰的只是違法的少數，大多數黨員干部就會鉆法律的空置，擺脫紀律的管束和懲罰，久而久之黨規黨紀就形同虛設。如果對這種行為和現象不加以阻止和懲治，任其發展，不但不能體現和永保黨的先進性和純潔性，還會嚴重影響社會公平和安定團結，甚至會亡黨亡國。因此避免出現“要么是好同志，要么是階下囚”的結果，真正把“嚴管就是厚愛”化為行動、落到實處，就必須堅持紀在法前、紀嚴于法，使黨規黨紀與法律法規既各司其職又配套聯動、相互補充，形成反腐敗工作的強大合力，防止“小錯”跌入“大錯”的沼澤，止住違紀滑向違法的深淵。

（二）法律與政策的關系要求：堅持“倡”與“防”相結合

法律在解決“禁止做什么”的問題上具有強大的震懾，在懲治“不能為而為之”的行為上有著巨大的優勢。因為法律是禁止性、限制性條款，著重的是“防”、走向的是“不”。即防止你做什么、告訴你不能做什么，一旦做了就違法了，就要受到法律懲處。但法律在克服“為官不為”、“應該做卻不做”的現象上卻存在明顯不足，在鼓勵“要作為”、“善作為”的事情上卻表現出極大的局限。因為只要我不犯錯誤，你就拿我沒有辦法，只要我不犯法，你不能懲治我。但如果人們都停留在“只求無過、不求有功”的精神境界和工作境地，那么社會就不會有進步和發展，就會變成一潭死水、臭水。實際上，現實中已經出現了“不作為、不善為、慢作為”的官病和“不貪也不干、不拿也不辦”的閑官以及懶政、庸政、散政等現象，而且隨著反腐力度的加大和越往后執紀越嚴，這種現象可能還會呈現出愈演愈烈之勢。這里就顯示出法律在“防”領域內的特點和優勢與在“倡”方面上的不足和局限。

那么，如何揚棄法律在“倡”方面的局限呢？我們以為，需要借助政策，通過政策治腐來彌補依法反腐在這方面的不足。什么是政策？孔子說，“政者，正也”。①李澤厚：《論語今讀》，安徽：安徽文藝出版社，1998年，第292頁。“正”從字面上看，即“止”步于“一”。“一”在這里可以看做是權力，即權不可任性，不能進入法律紅燈區，必須堅持依法用權。可以認作是公道，即權不可私用，不能陷入公權灰色帶，必須堅持權為公用。可以指示為廉潔，即權不可特殊，不能走向貪腐危險地，必須堅持廉潔從政。由此，政策的“政”就可以理解為正確的“正”、公正的“正”、清正的“正”。政策就內涵一種正向的倡導，正確干事、公正用權。

與法律規定“禁止做什么”不同，政策是一種倡導性的制度，引導你朝正向發展、提倡你做什么。但提倡性政策有時候也是缺乏力量的，即提倡做什么，倡導你怎么做，但我是可以不做的。所以，我們就要增加政策的鼓勵性和獎勵性內容，這是生活所需、現實之要，也是凝神聚氣，激發人們擼起袖子加油干的動力源泉，可以最大限度地激發人們干事創業的熱情和干勁。但也要注意獎勵的尺度，獎勵是涉及現實利益和好處的，具有較大的誘惑性和風險性。一旦過頭，獎勵性的政策就會為投機取巧、鉆營私利、貪污腐敗等行為留下地盤和機會。為此，在政策反腐的過程中，制定獎勵性政策，既要做好頂層設計和操作設計，又要統籌政策與法律科學有效銜接和配套，真正做到法治反腐與政治反腐相互促進、相得益彰。唯如此，人們才會想干事、能干事、干成事，又不出事，避免社會走向“要么是貪污腐敗成風，要么是一潭死水、臭水，沒有了活力和生氣”的惡性生態和不良風氣。

（三）法律與道德的關系要求：堅持“法”與“德”相統一

法律在懲治由做了“必須不能做的事情”而產生的腐敗可以起到很好的制約作用，但它依靠的是懲處威懾力。政策在克服由“為官不為”、“不貪也不干”而引起的腐敗可以發揮較大的消解作用，但它假借的是獎勵的刺激力。然而，腐敗問題靠強制性規定和鼓勵性刺激是難以得到徹底地、永久地解決的。囿于外在的強制和刺激，現實中沒有出現貪腐現象，但難保思想里沒有貪腐欲念、偶然的善作為，但難保長久的善作為。對于一個清廉的社會來說，沒有腐敗行為和現象是好的，但又是遠遠不夠的。清廉的社會不只是說沒有貪污腐敗，還要有勤政效政的生機、敬業樂業的活力。不腐敗離清廉還有不少距離，可能這種差距還是“偉大的間隙”，不是輕易就能逾越的。如同一個人有了癌細胞，通過治療清除了癌細胞，但不能因此就說他是一個健康的人，只能說他是一個沒病的人。沒病的人不一定就是健康的人，沒病和健康是有差別的，甚至差別還很大。更何況現實中有些行為是法律解決不了的，現階段有些事情也不能單靠法律解決。

這是因為，法律作為上層建筑，是對客觀現實的一種反應，是人民群眾意志的集中體現。但無論如何，法律再怎么超前、先進、科學，總會出現滯后于實踐的現象，再怎么全面，也只能走進和接近原初事實，不可能全面而真實地反應出人們全部的社會關系。因而法律就不可能事事、時時對人的感性和理性行為起到規范和制約的作用。正如利維旦所說，“世界上沒有一個國家能定出足夠的法規來規定人們的一切言論和行為，在法律未加規定的一切行為中，人們有自由去做自己的理性認為最有利于自己的事情”。①[英]霍布斯：《利維坦》，北京：商務印書館，1985年，第164頁。同時，社會主義國家法律是不同于資本主義國家法律的，依法反腐要體現出社會主義制度的優越性。這最根本的優越性就體現在法律的目的上，即社會主義法律是為人民服務的。在社會主義國家，由于受到經濟水平、人民情感、文化傳統等條件的制約，有些事情和行為是不能完全靠法律來解決的，否則社會主義法律難免會淪為無視人民感情、冷冰冰的工具。如現實中出現的醫患關系的惡化、“雷陽案”演變為社會問題等。歸根結底不是有沒有依法辦事、程序合不合法的問題，而是權力在合法行使中背離了為人民服務的宗旨。因此依法反腐還必須正視現實國情，堅持為人民服務的導向，在合法而不合情的情況下，盡量讓人們從內心接受道德律令，假借道德凈化心靈，由干凈的心靈內生出激濁揚清、反腐懲惡的思想和行為。

因此，要讓“不做必須不做的”、“為官要作為、善作為”成為常態，化為習慣，而且不是受壓于外在的強制性的規定和鼓勵性的刺激，而是來自于內心的渴望和自覺的訴求，就必須依靠道德力量，發揮道德在反腐敗斗爭中的獨特作用。道德可以補齊法律在感化人們自覺接受規范和制約的短板、彌補政策需要通過外在的鼓勵和刺激使人“要作為、善作為”方面的不足。實際上，法律和道德是內在統一的。道德是法律的內在依據，是法律的生命源泉。法律也是道德，是道德精致、精煉的提升和外化。法律的本意皆在促使人們回歸道德，遵守道德行為準則，只不過它是通過強制性、禁止性的條款來要求和規定的。

那么，我們如何通過道德手段和力量，感染和感化人們從心理上拒絕腐敗、現實中反對腐敗呢？我們以為，一方面要不斷建立完善法律體系，讓反腐敗工作有法可依、于法有據。當前特別重要的是盡快制定出臺《反腐敗法》，提高依法反腐的針對性、專業性、有效性，告別反腐敗工作在我國長期處于黨紀、政紀和法紀多元治理而無專門的反腐敗法的狀況。另一方面，要研究探討建立道德與法律功能協調、能激發人們遵守道德準則的法律。我們可將這樣的法律稱之為《榮譽法》。《榮譽法》既可發揮法律維持秩序與保證公平正義的功能，又能激發和點燃人們回歸道德的激情，喚醒遵守道德的責任感和履行使命的榮譽感，使其將法律的硬性規定和要求內化為自覺行動，將政策的鼓勵內容和倡導行為轉變成內生動力，以此換來和維持永恒的、長久的海河宴凊、朗朗乾坤。辜鴻銘先生早就指出，“如果公務員沒有榮譽感，政治中沒有道德——注定了要滅亡”。①辜鴻銘：《中國人的精神》，李晨曦譯，北京：譯林出版社，2017年，第26頁。因此，只有堅持法治反腐與德治反腐相統一，發揮法律與道德的各自特長和優勢，才能切實提升和發揮法治反腐的效率、效益和效果。

當前，黨和國家事業的發展已進入了新時代、踏上了新征程，與此同時我們也提出了新目標。新時代就要有新氣象、新目標更要有新作為。就反腐敗工作而言，最根本、最重要的新氣象、新作為就是要牢固樹立依法反腐的理念和思想，科學制定和盡快出臺專門反腐敗的法律法規，不斷健全和完善反腐敗斗爭的法律體系，堅持和運用法治思維和法治方式反對腐敗。同時又要清醒地認識到在依法反腐的過程中將會面臨的形勢和問題、存在的局限和不足，尤其是要正確認識和處理法律與紀律的關系、法律與政策的關系、法律與道德關系等，以期使它們發揮各自的特長和優勢，避免自身的不足和缺陷，形成一套法律、紀律、政策和道德攜手并進、相互作用、相得益彰的反腐組合拳，為實現中華民族偉大復興的中國夢、實現人民對美好生活的向往提供堅強有力的政治保證。