充分發揮社區黨組織領導人作用的若干思考

陳家喜

政黨與社會的關系是政黨政治中的核心問題之一。現代政黨對基層社會領導的重要形式，就是通過基層組織的運行實現對社會的整合，提升社會的政治認同。城市社區黨組織是執政黨連接社會的末梢和紐帶，社區黨組織領導人是代表執政黨開展群眾工作，推進城市社會發展的重要力量。社區黨組織的建設狀況、動員能力、組織成效又往往取決于社區黨組織領導人的素質層次與能力結構。在社區黨組織領導人的各項能力建設當中，最為突出的是要提升扎根社會的能力，即能夠敏銳地感知社會、密切地整合社會、有效地領導社會的能力。通過提升社區黨組織領導人扎根社會的能力，有助于進一步筑牢黨在城市社會的執政根基，進一步強化執政黨對城市社會的有效整合。

一、城市社區黨組織領導人隊伍建設的突出問題

中國共產黨十分注重對基層黨組織及其領導人隊伍建設問題。鄧小平曾經指出，“黨的基層組織是黨聯系廣大群眾的基本紐帶，經常檢查和改進基層組織的工作，是黨的領導機關的重要政治任務”。黨的十八大以來，中央將黨的基層組織建設提到了戰略性地位加以認識。①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第160頁。習近平總書記提出，“黨的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現”。②《切實貫徹落實新時代黨的組織路線 全黨努力把黨建設得更加堅強有力》，《人民日報》2018年7月5日。中組部先后召開全國農村基層黨建工作座談會、全國城市基層黨建工作經驗交流座談會，開展集中整頓軟弱渙散基層黨組織，選派機關優秀干部到村任第一書記，推行村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”以及村“兩委”干部交叉任職，推進城市基層黨建創新發展，增強城市基層黨組織的政治功能和服務功能，等等。2018年11月，《中國共產黨支部工作條例（試行）》頒布實施，進一步明確基層黨組織的功能定位和職責邊界，突出其作為“黨的全部工作和戰斗力的基礎”的戰略定位。然而當前城市社區黨組織領導人隊伍建設還存在任務驅動、機制不順、能力短板、動力不足等問題，進而制約其對基層社會的整合和領導。

一是基層黨組織領導人陷于行政任務，疏于群眾服務。社區黨組織對于社會的領導，需要充足的時間和精力作為保障。從工作機制和任務分工來看，基層政府與城市社區黨組織的關系呈現“倒三角”的特征，社區處于這個“倒三角”的角尖位置。基層政府及其職能部門下發的工作通知、工作任務、政策傳達，都交由社區落實，行政事務進入社區的隨意性很強，社區沒有抵制和推脫的權力。社區要承擔來自上級各個部門繁雜的工作任務，從人口、計生、治安、文化、安全生產、民政事務，到居民的就業、就醫、交通出行、環境衛生等，無所不包。有些部門簡單下達一個通知，社區就要全力配合。這樣導致的結果就是，城市社區黨組織常年忙于政府各部門下達的各項工作任務、排查、數據統計和迎接檢查，上級部門即便是分工再細，到了下面也只能是粗放去執行，甚至是只能草草應付。

社區黨組織領導人既是黨在城市社會的工作支點，又是社區發展的領頭雁。上述提到的城市社區黨組織承擔的行政事務，最后都由社區黨組織領導人來推動落實。各級政府行政壓力的傳導，終端就是社區一級；基層事務清單無法窮舉，“上面千條線下面一根針”的傳統難題始終困擾基層；作為最基層的“一把手”社區黨委書記幾乎承擔了無限責任。在這一工作狀態下，基層黨組織領導人絕大部分精力用于應付上級政府下派任務，據某市的調研發現，社區黨委書記工作的時間分配，安全生產、環境整治、社會穩定占據了80%以上的時間和精力，此外，他們還要應付來自上級的各類統計報告、工作臺賬、檢查評比，幾乎無暇謀劃居民服務事項，無法主動開展社區居民的服務活動。

二是社區黨組織領導人權威不彰，權力運行不暢。社區黨組織對社會的領導，需要以一定的權威作為基礎和支撐。長期以來，城市社區普遍存在“兩委”關系的沖突與緊張，即社區居委會與社區黨組織之間的權力孰大孰小、孰輕孰重問題。“兩委”關系的矛盾不僅體現在權力來源的差異，也集中體現在誰擁有人事、財務和決策上的拍板能力。社區黨組織的權力來自于上級黨委，并且按照制度要求在基層社區發揮領導核心作用。與此同時，居委會作為居民自治組織，由基層群眾民主選舉產生，自然享有基層群眾的權力委托，進而獲得足夠的權威。

一段時間以來，為了協調“兩委”關系，一些地方采取公推直選方式產生城市社區黨組織領導人，通過黨員投票和群眾投票選舉的方式，以獲得黨員和群眾的普遍授權和廣泛認同，擴大社區黨組織領導人的權威基礎。還有一些地方采取黨組織書記與居委會主任交叉任職、相互兼任的方式化解矛盾，“一肩挑”之后的社區黨組織領導人，集合了政黨資源、行政資源和群眾資源，進而可以便利地在社區開展工作。盡管上述做法一定程度上化解了社區“兩委”的矛盾，提升了社區黨組織領導人的權威，但仍然沒有在制度規范上明確其權力邊界，包括社區黨委書記的領導核心作用如何體現。

三是基層黨組織領導人培訓不足，能力素質缺失。社區黨組織對于社會的領導，需要一定的能力素質作為基礎。當前社區黨組織領導人不僅過度陷入行政事務，而且還深受能力缺失的困擾。通過我們對某市600多個社區黨委書記的調研顯示，基層黨組織領導人的培訓方式存在“兩多兩少”的現象：一是課堂講授多，實踐考察少。全市黨委書記95.7%的干部參與過上級黨委和政府組織的各類培訓班，而只有58.5%的社區黨委書記參與調研考察，培訓多以參加黨校、高校、專家學者的專題講座為主，注重理論知識傳輸，缺乏實踐經驗交流，也很少邀請具有一線經驗的干部和業務骨干傳授基層治理經驗。二是傳統方法多，現代手段少。全市各區社區黨委書記培訓主要以區黨委、街道基層黨校集中培訓為重點，集中學習黨的理論、政策和相關文件等；現代手段應用不夠，情景模擬、案例教學、課堂討論不夠。

此外，社區黨組織領導人的培訓內容還存在“兩重兩輕”現象。首先是內容設計重宏觀輕微觀。座談調研發現，當前干部培訓教學內容體系框架安排重視宏觀普遍性，市、區、街道與社區的培訓內容差別不大，“上下一般粗、左右一個樣”，忽略社區干部的微觀需求，不能完全按照社區黨委書記“干什么”和“缺什么”進行培訓。其次是內容選擇重理論輕業務、重研究輕應用。面向基層黨組織領導人的培訓以基礎理論、專業知識講授為主，聯系實際熱衷于國際經驗借鑒和比較；對本地社區的業務問題缺乏充分調查研究，培訓教學內容的業務針對性不強。①聶偉、陳家喜、谷志軍：《城市社區黨委書記隊伍建設的現狀、問題與對策——基于S市637個社區的實證研究》，《中州學刊》2018年第3期。

四是基層黨組織領導人缺乏職業成長空間，工作動力不足。社區黨組織對社會的領導，還需要一定的成長機制保障。社區黨組織領導人是融入社會的黨的組織資源，但屬于編制外的“體制內人員”；他們在城市基層社會做黨的工作，但卻非國家正式在編人員，也不享受相應的福利待遇。這一模糊的身份以及較低的福利待遇，也限制了他們的工作熱情和動力。與基層政權中的黨組織領導人相比，大多數社區黨組織領導人工作更為繁重、職責更為龐雜，但缺乏職級身份認定，缺乏編制保障。作為編外人員，這一群體的晉升、流動機制尚未打通，存在職業成長的“天花板”。

綜上，由于行政指令、權威結構、能力訓練及成長空間等因素，當前社區黨組織領導人并沒有將主要精力聚焦于基層社會和基層群眾。社區黨組織領導人主要的精力用于承擔著執政黨組織體系內的工作——政令的上傳下達、任務的承接落實以及數據的統計上報等等，而未能有效地融合城市社會和整合城市居民，而由此導致的局面是社區黨組織懸浮于城市基層社會之上。

二、扎根社會能力：城市社區黨組織領導人能力提升的重點

黨對城市社會的領導有賴于基層黨組織的有效運行。在全面從嚴治黨以及黨建責任不斷強化的背景下，基層黨組織更需要將垂直性、組織體系內部的黨建責任考核，轉化為扁平化、由內而外的黨群溝通互動，不斷強化基層黨組織在扎根社會、整合社會和回應社會的能力，進而不斷強化黨在城市社會的執政基礎。②陳家喜：《提升回應性:從黨建責任制到責任型政黨》，《江漢論壇》2016年第4期。基層黨組織領導人是黨在基層社會的組織力量，如何加強和鞏固對基層社會的領導，很大程度上取決于基層黨組織領導人扎根基層社會的能力。

基于當前基層黨組織領導人隊伍建設仍然存在突出問題，應當著力從明確工作邊界、突出賦權增能、提升服務能力培訓以及暢通成長渠道等多方面著手，全面提升黨在基層社會的扎根整合能力。

一是明確工作邊界，制定基層黨組織領導人權力清單。明確基層黨組織領導人工作事項的前提，是降低上級行政部門對基層社區的下派任務、重復考核和檢查評比，讓他們有更多的時間和精力投入社區事務和群眾服務。為此，可以考慮為城鄉社區黨組織書記制定完善三張清單：黨建責任清單，社區工作清單和黨群服務清單。黨建責任清單涵蓋基層黨組織書記抓黨建的責任重心和工作要點，開展好組織生活、管理好支部黨員、發展好黨員隊伍、打造基層黨建特色品牌的工作要求。社區工作清單明確基層黨組織書記在社區治理中的權責范圍，包括社區管理、社區服務、社區平安建設、社區發展、社區自治等。黨群服務清單突出基層黨組織書記在開展好黨群服務重心工作、制度化聯系群眾、幫扶困難群眾的具體要求。③陳家喜：《提升回應性:從黨建責任制到責任型政黨》，《江漢論壇》2016年第4期。三張清單不僅可以明確基層黨組織書記的職責范圍，特別是服務群眾的事項任務，也可以防范上級行政部門隨意攤牌任務、下沉工作、無休止的檢查評比等。

二是注重賦權增能，提升基層黨組織領導人權力權威。明確實際權力邊界，充實權力內容，是基層黨組織領導人領導社會的基本前提。深圳市出臺社區黨建標準化建設意見，賦予社區黨委人事安排權、重要事項決定權、領導保障權和管理監督權“四項權力”，著力打造“最有含金量的社區黨委書記崗位”。上述做法在細化社區黨委書記 “領導核心”的權力內涵做了有益探索。在向社區黨委賦權增能的同時，也要防范其落入過度行政化的窠臼，突出其服務黨員群眾的核心職能，拓展黨群服務的項目和領域。要探索社區多元共治的實現形式，讓社區工作站、社區居委會、社區股份公司、社區社會組織、物業管理公司及業委會等各得其所，各安其位，各盡其責。進一步增強社區黨委的宗旨意識和責任意識，不斷加強基層服務型黨組織建設，在強化服務中更好地發揮領導核心和政治核心作用，讓黨的執政基礎深植群眾心中。

三是提升服務能力，強化社區黨組織領導人組合式培訓。要堅持以能力為基本導向，重構社區黨組織領導人的培訓體系。從增進培訓的及時性、針對性和實用性的角度出發，改革現有培訓體系，全方位提升社區黨委書記的能力素質。堅持黨校培訓作為提升政治領導能力的主陣地，提升黨性觀念和政治素養。綜合采用現場教學、案例教學和經驗交流等形式，提升統籌協調能力和群眾工作能力。采取領導授課和掛職鍛煉等形式提升貫徹執行能力。系統化地組織市區部門一把手為基層黨組織領導人授課，講解政策來龍去脈與工作重心，強化政策執行的重要性和實操性。探索基層黨組織領導人到街道、鄉鎮以及相關職能部門掛職交流，增進對政策的理解能力和把握能力，拓展他們的政策視野和工作能力，便于更好地在社區落實執行好政策。

四是暢通流動渠道，打破基層黨組織領導人成長的“天花板”。要把優秀基層黨組織領導人置于稀缺的干部隊伍資源地位，建立健全優秀基層黨組織領導人成長的體制機制。中央出臺專門文件，要求加強城鄉社區黨組織帶頭人隊伍建設，選優配強社區黨組織書記，加大從社區黨組織書記中招錄公務員和事業編制人員力度，注重把優秀社區黨組織書記選拔到街道（鄉鎮）領導崗位，推動符合條件的社區黨組織書記或班子成員通過依法選舉擔任基層群眾性自治組織負責人或成員。①《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，《人民日報》2017年6月13日。中組部明確要求，要建立村社區黨組織書記縣級備案管理制度，鼓勵從優秀村社區書記中選拔鄉鎮街道領導干部、考錄公務員、招聘事業單位人員。②中央組織部：《堅持黨建統領充分發揮黨組織 在基層社會治理中的領導作用》，《人民法院報》2018年11月14日。同時，還需要構建從后備人才——中層干部——基層黨組織領導人的成長階梯，確保基層黨組織領導人隊伍的充足穩定。探索基層黨組織領導人掛職鄉鎮、街道以及各政府部門的常態機制。突破基層黨組織領導人的編制約束問題。北京提出優秀的社區黨委書記可以直接調任進入公務員隊伍；上海則加大從社區書記中定向招錄公務員和事業編制人員力度，公開選拔優秀社區書記擔任街道領導干部；江西也提出從優秀村（社區）黨組織書記和主任定向招錄選聘鄉鎮（街道）事業編制人員。上述做法都在暢通基層黨組織領導人上升通道上做了有益探索。可以探索在鄉鎮或街道換屆過程以及基層公務員招錄時，面向基層黨組織書記進行定向招考、選聘，確保優秀基層黨組織領導人有暢通的成長晉升空間。