國民黨改組后的基層組織政治生態考察

羅 干

近年來，習近平總書記多次提出要“凈化政治生態，營造廉潔從政的良好環境”。與此相應，有關“政治生態”的研究方興未艾，在概念界定、體系建構以及形成路徑等方面有不少成果研究，讓我們對其有了基本的認知。

要對一個政治組織的政治生態有個總體性把握，須從兩大方面進行考察：一是政治體系內部諸要素之間的關系結構；二是政治體系與外部環境之間的關聯狀態。依此考察改組后的國民黨基層組織政治生態，可對國民黨“黨國體制”下的治理基礎加以理性分析，雖說歷史已告知我們國民黨政權的結局，但適當地回顧與反思，方能以史為鑒。

一、機遇與挑戰并存：國民黨改組前基層政治生態背景及鵠的

20世紀初的中國基層政治，因傳統社會“權力的文化網絡”崩解及國家力量的彌散化，而呈“一盤散沙”狀態，其表現就是軍閥、土匪滋生，社會整合力量缺失，急需新的權威來重建秩序。當時的執政黨國民黨唯有自身組織過硬才能扭轉政治衰朽的局勢。“亂世”帶給國民黨的是極大的挑戰，同時也是難逢的機遇。畢竟在一個彌散型、混亂不堪的基層社會里重建秩序并塑造起良好的政治生態并不容易，但換個角度，這一艱巨的歷史任務如果被恰當地完成，必然能為其奠定深厚的合法性基礎。

事實上，國民黨也并非沒有為此作出努力，1924年的改組活動就是實例。改組之前，國民黨 “上層有黨，下層無黨；城市有黨，鄉村無黨”，組織建設很不完善。1922年陳炯明叛變后，孫中山意識到黨務革新的重要性和緊迫性，而當時俄共在宣傳、組織體制上的成功以及中國共產黨在工農運動中的出彩表現，使其下定決心以俄為師改組國民黨，力求將其“組織成一個有力量有具體綱領的政黨，并用政黨的力量改造國家”。①周曉輝：《“以俄為師”背景下國共兩黨早期黨章建設及其比較研究》，《黨史與文獻研究》2018年第1期。

此次改組主要從組織技術層面學習蘇俄的辦黨經驗。以俄共為典型的列寧主義政黨的組織特色在于，既能維持嚴密的組織內聚力，又具有廣泛的群眾性，這正是國民黨艷羨的。改組得到俄方大力支持，俄共中央政治局專門委派鮑羅廷作為孫中山的政治顧問進行指導，中國共產黨也讓骨干分子以個人身份加入國民黨，承擔起不少改組的執行工作，在“中體俄用”①所謂“中體俄用”，即“國民黨之本體不變，主義不變，政綱之原則不變。此次改組，乃改黨之組織，采用俄國委員制”，孫中山表示，此次“師俄”并非全盤俄化，而是有所取舍，學習的范圍被限定在組織技術層面。的指導思想下，國民黨廣建基層組織，分化組織層級和功能，加深系統化建設。

從制度層面來看，此次改組為其“黨國體制”的形成和運轉奠定了基礎。國民黨第一次全國代表大會通過了《中國國民黨總章》，內容由黨員、黨的組織機構、中央黨部、地方黨部、基層組織、黨的紀律、經費、黨團等主要部分組成，基本照搬俄共的章程，②王奇生：《黨員、黨權與黨爭——1924-1949年中國國民黨的組織形態》，上海：上海書店出版社，2009年，第14頁。在組織網絡的布局上，仿照俄共基層組織“支部”設立了區分部，將組織機構的觸角突破了傳統的縣級政權，在縣黨部下面設置了區黨部、區分部，借著北伐戰爭軍事上的勝利，國民黨的基層組織得以大量且迅速地建立起來，到1926年10月，全國各地共建有區黨部4000余處，區分部8000余處。1927年初區分部增加到一萬余處。③李云漢主編：《中國國民黨黨務發展史料——組織工作》，臺北：國國民黨中央委員會黨史委員會，1993年，第100-101頁。不少人認為，此次改組將國民黨塑造成了一個紀律嚴明、組織嚴密的現代化政黨，然而制度設計的優化并不等于政治實踐的提高，已有研究表明，國民黨“僅襲用了俄共的組織形式，未能得其組織內蘊”，④周曉輝在比較研究國共兩黨早期的黨章建設中發現，二者雖說均以俄共黨章為藍本設置起基層組織，但在實踐中，國民黨基層組織不健全，區分部、區黨部有名無實，沒有實際活動?？疾靽顸h改組后的基層組織政治生態，可對這一觀點加以佐證。

二、改組后的國民黨黨內政治生態：弱意識形態下的黨員吸納和組織空轉

政黨內部政治生態能夠決定其內聚力強弱，而執政黨基層組織的內部政治生態還會深刻影響到國家、社會體系的政治生態，決定其在國家政權中的地位和社會治理的根基。國民黨改組后基層組織內部的關系結構和政治運轉，須從思想意識、制度設計及組織運轉等方面加以綜合考察。

（一）意識形態

國民黨以“三民主義”為指導思想，卻始終未能成為一個充滿意識形態魅力的政黨。雖然其黨員數量在北伐期間數倍暴增，但忽視革命信仰的做法，使各派野心家和政客乘機加入，何應欽在1928年1月抱怨：“各級黨部只關心（新黨員）數量，不注意（新黨員）質量。因此黨的精神日益衰敗。”⑤[美]費正清、費維愷編：《劍橋中華民國史（1912-1949）》（下卷），劉敬坤等譯．北京：中國社會科學出版社，1994年，第119頁。

有學者通過研究國民黨的意識形態內容、功能發揮和發展變化，將其總結為“低勢位意識形態”，⑥陳秉公：《論國家意識形態“高勢位”建設的規律性—— 30年國家意識形態建設成功經驗的理論解讀》，《馬克思主義研究》2009年第11期。認為孫中山的三民主義主要是一種政綱，聚焦于社會政治秩序的設計，沒有像共產主義那樣的最高綱領，因而其意識形態功能是低層次的，無法滿足一般黨員和群眾的信仰要求，缺乏凝聚力、輻射力、滲透力、影響力和征服力。⑦杜生權：《民國時期中國國民黨“低勢位”意識形態建設的啟示》，《內蒙古農業大學學報》（社會科學版）2011年第1期。有學者發現，與同時期的中國共產黨相比，國民黨在意識形態的宣傳上呈現弱勢和重軍隊政府輕視黨務的特點，導致三民主義無力滲透到基層。⑧李慶華、李玉英：《論民國時期（1924-1949）國民黨三民主義意識形態的缺陷》，《山東青年政治學院學報》2011年第1期。此外，當時的國民黨黨員自身也對其意識形態不甚了解?！暗蛣菸弧睅淼挠绊憻o疑是負面且巨大的，意味著國民黨對外無法主導、引導社會思潮的流變，甚至在社會領域里喪失話語權；對內則是內聚力不足和影響力低下，這極大地反映在黨員吸納過程中，以及黨員之間、黨員與組織之間的關系模式上。

（二）黨員吸納

政黨對其成員的吸納，或依靠價值觀、意識形態，或通過提供現實的利益。革命黨以推翻現有政權、建立新政權為目標，成員要承擔生命、財產等危險，如果個人在意識形態層面與政黨沒有共識、以及這種共識沒能達到人生信仰高度的話，是很難被吸納的。革命黨轉變為執政黨后，與國家權力之間的聯系變得緊密，可帶來現實的權力和利益，此時入黨就多了一重個人發展的考慮。國民黨不是一個充滿意識形態魅力的政黨，不少人加入其中首要考慮的是現實利益。追求個人價值無可厚非，關鍵是要從制度上“規訓”申請者及成員，讓個人利益符合組織目標。

然而，國民黨的黨員吸納卻極不規范，未能秉承俄共在這方面的嚴謹性。比如，俄共要求志愿入黨者須經過一定的預備期，用來考察個人品質和意識形態信仰，防止思想不端、動機不純者混入組織。而國民黨的入黨門檻至低、考察程序極簡，“集體入黨”、“強迫入黨”現象時有發生。這些吸納黨員的方式，引發國民黨黨內政治生態混亂、惡化，基層組織無以發揮“戰斗堡壘、革命基石”的作用。與入黨門檻低下相對應的是脫黨的隨意，組織權威蕩然無存?？傊瑖顸h黨內成員三教九流、烏七八糟，各懷心思和利益追求，不僅損壞國民黨的形象和整合力，也使黨內的政治生活和行為充滿變數。

（三）組織空轉

從頂層設計來看，國民黨的組織觸角突破了傳統的縣級政權，在縣以下設置了區黨部，區分部之下還設立了黨小組，以深入到各個團體中去。然而這些均未能達到預期的“組織績效”。表面上國民黨的基層組織數量得以迅猛增長，到1926年10月，全國各地共建有區黨部4000余處，區分部8000余處。1927年初區分部更增加到1萬余處。①李云漢主編：《中國國民黨黨務發展史料——組織工作》，臺北：國國民黨中央委員會黨史委員會，1993年，第100-101頁。但其組織覆蓋面仍然不夠，因為建立了基層黨組織的農村只占25%，②王奇生：《黨員、黨權與黨爭：1924-1949年中國國民黨的組織形態》，上海：上海書店出版社，2009年，第39頁。而且這些基層組織大都有名無實，陷入空轉，其緣由主要有以下兩點：

其一，黨務經費緊缺。組織的運轉需要投入不少經費和人才，人才尚且不論，單是黨務經費就令其深陷困境。以廣東省為例，當時國民黨中央給各縣黨部規定的經費是每月270元，而縣長每月的薪資是400多元，一縣黨部整個機關的經費還遠不及縣長一人的薪資。因經費有限，除書記、干事每人每月發放30元生活費外，其余委員和部長都不支薪，即便如此，縣黨部也沒有余錢作為活動經費。大多數黨務人員只得另謀生計，工作方面敷衍了事?？h黨部委員大都分散居住于方圓幾十里的農村，“赴會”耗時耗力又耗錢，對于“每周必須開會一次”的規定，終于“心有余而力不足，只好讓那些自己有錢的大地主，和占著特殊階級的土豪劣紳去包辦”。③劉啟能：《各縣黨部經費問題》，《現代青年》1926年第5期。

其二，組織管理混亂。這從國民黨黨籍管理上可見一斑。不少基層黨部為完成上級攤派的發展黨員任務，將舊黨員重新登記一遍；有的黨員因黨部久不發黨證而再登記入黨一遍；對于變換工作生活地點的黨員，也沒有機構去及時辦理黨籍轉移登記手續。一些縣區黨部連黨員名冊都沒有。組織空轉、管理混亂，使國民黨黨員生出“找不到組織”的感受，就黨內政治生態而言，黨員之間缺乏交流，無法形成親密合作的關系，黨員對黨組織缺乏歸屬感和信任感。基層黨員對組織殘存的一點念想就是伺機撈點好處，這種組織是經不起絲毫沖擊的。

三、改組后的國民黨黨外政治生態：在黨政團紳纏斗中淪為附庸

（一）黨政之間缺乏耦合

國民黨號稱以“黨治”為核心，改組后還形成了與政府系統雙軌并進的權力結構，事實上卻無法有效影響國家機制，在黨政關系上完全處于下風，成為王奇生所言的“弱勢獨裁政黨”。

最初的黨政關系模式是在中央一級實行直接黨治，在地方則不允許黨部干政。后來，1926年10月通過的《省黨部與省政府之關系議決案》和11月公布的《修正省政府組織法》，將省政府置于國民黨中央、省委及中央政府三重指導監督之下。這個時期各地一般先設立省黨部，后成立省政府，省黨部對省政府的指導和監督作用都能夠得到切實執行。到縣一級，黨政關系大致呈現三種模式：以黨統政、黨政制衡和以政治黨，絕大多數情況都是黨部凌駕于政府之上，但這種關系模式沒能穩定下來。

1928年8月頒布的《各級黨部與同級政府關系臨時辦法案》，規定如果各級黨部認為同級政府之舉措不合理，可報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。從此黨政制衡體制替代了以黨領政的格局，地方黨政之間唯一鏈接是中政會，地方黨部不能干預同級政府。地方政府集財政、民政、教育、建設和人事等大權于一身，機構龐大；而地方黨部的職責被限定在組訓黨員、宣傳黨義、引導民眾和管理社團等方面，政事方面概不能問，稍有不慎就落下侵權干政的口實。國民黨黨章規定“地方黨部監察委員會”具有“稽核同級政府施政方針及政績之權”，政府系統則故意抵制來自黨部的監督，使其喪失監察權。再加上地方黨部因為經費仰賴政府撥發，惟有仰承其鼻息、萎縮行事。與此相應，基層黨務人員地位低下。1929年，駐江蘇東?？h的獨立第四旅旅長譚曙卿擅捕該縣黨部執委，并槍殺其中兩人，此事激起全國黨務人員公憤，他們一致要求嚴懲兇手，但蔣介石始則漠視，繼而釋放兇手，使地方基層黨務人員心寒氣短。

基層黨、政之間缺乏耦合，關系極度失衡，弱勢的黨部淪為政府的附庸。這種畸形的外部政治生態環境，極大地影響了基層黨組織的行為選擇。

（二）派別斗爭復雜化

國民黨基層組織的政治生態，因三青團的加入而復雜化，在多方力量的纏斗下備受擠壓。以浙江為例可對這一現象大致了解。

1938年，蔣介石提出成立三青團以革新國民黨，增強黨的活力。不久，三青團浙江支團籌備會成立，各縣、區、鄉鎮等層級地方分別設立了分團、分隊，并很快成為基層政治的重要力量，這影響到原有鄉紳和以CC系為主體的黨方勢力，使得基層權力斗爭的硝煙并不比中央的內耗遜色半點。

首先，三青團極力滲入地方黨部與政府。他們以參加黨政小組會議為突破口，取得了與黨、政在地方政權中同等的發言權；還參與各種參議會、臨時參議會、國民大會的議員和代表的選舉，以民意代表自居，左右民意機關。而且極力排斥、壓制傳統豪紳勢力，設法控制保、甲、鄉、鎮長的人選，借助基層行政人員來拓展團務，擴張勢力，控扼基層政權。1944年，蔣介石為增加戰時兵源號召知識青年從軍，三青團積極響應，征兵工作取得了不錯的效果，這些功勞促使蔣介石將童子軍由省教育廳改屬浙江支團主管。此外，三青團的勢力還擴展到地方警備和保安以及戶政、田賦等領域，激起了鄉村豪紳等地方勢力強烈不滿。

原本由黨方力量壟斷的教育文化事業，三青團也積極介入。1941年11月，浙江支團書記長陳蒼正、浙江省黨部代表石有統以及省教育廳代表趙欲仁等人，在永康旅行社舉行了一次“黨團關系及教育聯系問題”座談會，議定學生組織一律歸三青團領導，并且設立各種教育培訓機構用以培訓師資力量，訓練全省教育人員和青年學生。對于文化活動，浙江省抗敵動員委員會最初規定“精神建設工作應由政府會同各級黨部、動員委員會、新生活運動促進會、三民主義青年團及其他有關團體負責辦理”，到1944年，“浙江省新生活運動促進會”則完全由“浙江支團部”接管。此后，歌詠、戲劇、漫畫等各式宣傳活動中都活躍著三青團員的身影。

三青團的滲透是全方位的，打破了原有政治勢力的均衡，“黨政團紳”四股力量激烈爭奪，致使國民黨基層組織的政治生態更加復雜、脆弱。各方都極力擴充轄下的機關組織，增加己方部屬，導致基層機構急劇膨脹，地方財政壓力巨大，國民黨在其中只有“被犧牲”的份兒。按照規定，黨、團所需經費均由政府提供，但基層勢弱、無力討要經費的地方黨部只能向黨員收費，而如日中天、勢頭正旺的三青團卻能從地方政府強支經費。

政治系統內存在多個行為主體是種正常現象，關鍵是要以制度規制各方政治行為，將它們規約在良性競爭機制下，將其互動維持在可控范圍內，方能避免政治系統崩壞。然而，國民黨基層組織所在的政治系統，各方陷入惡性斗爭，沒有權威力量來平衡，也沒有制度化的行為機制加以約束，其結果就是基層政治混亂，民眾苦不堪言，國民黨政權盡失民心。

（三）基層組織喪失自主性

作為國家與社會之間的橋梁，執政黨的外部政治生態，除了要考察其與國家政權系統內各股力量之間的關系狀態，還要考察其與社會之間的關系，這涉及執政黨的自主性，決定了國家能否形成一種正義的決策機制。民國初，傳統“權力的文化網絡”崩解，社會被劣紳、土匪或者軍閥等勢力把持，民眾訴求無門。此種局面要求國民黨保有自主性，在民眾與鄉紳之間實現平衡。

國民黨執政之后盡量淡化其階級屬性，但它無法代表所有階級，反而喪失了自主性。例如在農村，由于基層組織孱弱，國民黨只能借助于原有的勢力“鄉紳”進行治理。以1934年成立的襄陽縣第一區漁梁坪鄉農會為例，該農會9名職員不僅擁有遠超人均畝數的土地，還大都具有在政府部門工作的經歷，他們類似于傳統鄉紳，對農會的運作得到了政權的認可，當局則依靠他們推行政令。①魏文享：《農會組織與國民黨黨農關系的重建（1927—1949）》，《江漢論壇》2008年第6期。不同的是，傳統鄉紳是“保護型經紀”，而國民黨治下的鄉村卻被“掠奪型經紀”把持，國家政策和利益取向均與“劣紳”協同。這與鄉村社會結構的變遷有重大關聯?！皣覍︵l村社會的控制能力低于其對鄉村社會的榨取能力”，出現了杜贊奇所謂的“國家政權內卷化”現象，致使“30年代自愿充任村長的只是那些無固定職業的大煙鬼或賭徒，即土豪或無賴”。②[美]杜贊奇：《文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2008年，第140頁。

國民黨與劣紳之間形成一種權力——利益交換關系，當局依賴劣紳汲取資源，劣紳則以黨權橫行鄉里，加深了鄉村政治的“無序”狀態，國民黨不僅不能在鄉村社會實現貧苦農民與劣紳之間的平衡，而且作為整體的鄉村社會與當局政權之間的平衡關系也無法形成，鄉村社會長期處于被壓榨、被過度汲取資源的狀態，整個政治生態岌岌可危。

四、結語：非均衡的基層政治生態和無法逆轉的民心喪失

國民黨力圖通過改組來獲得強大的組織、動員能力，尤其將基層組織的建設視為重中之重，“以俄為師”的過程中也學了一套有關組織建設的制度方案，然而由于孫中山逝世、黨內權力爭奪等歷史原因，改組的制度設計與政治實踐之間偏差太大，這極大地體現在改組后的國民黨基層組織政治生態里。考察國民黨基層組織內部政治生態狀況，可以發現，國民黨意識形態呈“低勢位”，黨員吸納和內部晉升機制混亂，蠶食著組織內聚力；不僅如此，國民黨基層組織陷入空轉，種種情形致使內部政治生態的發展不良。其黨外政治生態也同樣處于極不平衡和不斷惡化的情形中，黨政之間缺乏耦合，在多方力量纏斗中淪為附庸，并且被惡霸劣紳等社會勢力裹挾，喪失了自主性。

良好政治生態的形成絕非易事，也非一蹴而就，然而政治生態的崩壞卻會在無形中發生、容易形成積重難返之勢。國民黨基層組織政治生態的全面惡化所引發的政治后果，最為直接的就是其作為執政黨的合法性基礎變得極為脆弱，而在民國戰亂的時空背景下，無力扭轉政治衰朽的頹勢。