基層隊伍建設調查研究
——以深圳市鹽田區為例

楊衛華

為深入貫徹習近平總書記系列重要講話及其對廣東和深圳批示指示精神，認真落實深圳市委大抓基層大抓支部的部署要求，切實找準基層隊伍存在的突出問題，有針對性地提出對策措施，推動基層隊伍建設工作再上一個新臺階，2017年，深圳市鹽田區專門成立基層黨建調研組，由區委書記擔任組長，區委常委、組織部長和區委（府）辦主任擔任副組長，區委（府）辦、區委組織部、區委政法委、區委黨校、區民政局、區財政局、區人力局等7個職能部門相關負責同志擔任調研組成員，圍繞基層隊伍建設專題開展調查研究。

一、調研工作開展情況

調研組制定了調研工作方案，成員分工負責、各司其職，深入基層一線，開展深入細致的基礎調研，著力摸清突出問題，努力掌握客觀翔實的第一手資料，真正把“家底”摸清、摸全、摸透。一是廣泛聽取意見建議。共走訪街道和社區黨委、居委會、工作站的辦公場所和服務窗口合計22個，座談研討8場次，深入訪談85人次，發放調查問卷224份，到3個社區進行全天候體驗式蹲點調研，接觸黨員群眾200多人次。二是突出重點找準癥結。嚴格篩選分析基礎數據，對街道隊伍現有狀況和歷史沿革進行全面分析；對各街道、各社區工作站反映的共性和個性問題，進行逐項梳理、分類歸納；對重點問題進行深入挖掘，對一些突出問題進行反復論證。三是邊調研邊研究邊找對策。建立每天集中研討、每周綜合研判制度，認真分析研究調研素材，針對問題探索提出對策建議，帶著對策建議回訪論證，確保弄清真問題、解決真難題。

二、基層隊伍基本情況

（一）街道干部隊伍情況

鹽田區各街道辦、中英街管理局（以下簡稱街道）及其下轄社區共有工作人員1328人，其中街道570人，包括公務員199名，職員64名，雇員及老工勤人員52名，臨聘人員255名。公務員中，綜合管理類公務員158名（處級干部51名、科級干部84名、科員及以下23名），行政執法類公務員41名。職員中，八級管理崗以上干部22名。

從學歷上看，鹽田區街道公務員隊伍中具有研究生學歷37名，約占總人數的18.6%;大學本科學歷130名，約占65.3%；大學專科及以下學歷32名，約占16.1%。職員中具有研究生學歷3名，約占4.7%；大學本科學歷46名，約占71.9%；大學專科及以下學歷15名，約占23.4%。

從年齡上看，鹽田區街道公務員平均年齡43歲，其中，35歲以下的有42名，約占21.1%；36—50歲的有113名，約占56.8%；50歲以上的有44名，約占22.1%。街道事業單位職員平均年齡40.9歲，其中，35歲以下的有12名，約占18.7%；36—50歲的有38名，約占59.4%；50歲及以上的有14名，約占21.9%。

從任職年限看，鹽田區街道公務員在街道基層任職的平均年限是7年，其中任職20年以上的有9名，任職10-20年的有39名，任職10年以下的有151名。街道職員在街道基層任職的平均年限是12.7年，其中任職20年以上的有12名，任職10—20年的有28名，任職10年以下的有24名。

（二）社區工作人員隊伍情況

鹽田區19個社區共有專職工作人員758人，其中，職員7名，編外人員（原來的雇員和臨聘，包括站長、副站長和管理員116名，輔助員385名）501名，購買服務人員250名。

從學歷上看，社區專職人員中具有研究生學歷9名，約占1.2%；大學本科學歷210名，占27.7%；大學專科及以下學歷539名，約占71.1%。

社區專職人員平均年齡38.6歲，其中，18-30歲的有160名，約占21%；30—40歲的有242名，約占32%；40—50歲的有258名，約占34%；50歲及以上的有98名，約占13%。

（三）基層黨組織和黨員隊伍情況

鹽田區街道共有一級黨委（黨工委）4個，二級黨委21個，黨總支2個，黨支部191個，其中機關黨支部23個，社區黨支部113個，兩新黨支部55個。全區街道共有黨員3388名，其中機關黨員385名，占黨員總數11.4%；社區黨員2358名，占黨員總數69.6%；兩新黨員645名，占黨員總數19%。

重慶市民政局提供總體指導，并負責項目資金的管理與發放；重慶市婚姻收養登記管理中心作為項目管理單位，負責全市婚姻家庭社會工作項目的統籌規劃、培訓指導和評估監督；各區縣（自治縣）民政局以婚姻登記機關為載體，作為項目承擔單位，負責按照屬地管理原則，認真指導、管理、檢查和督促項目運行，委托社會工作機構開展項目實施，確保達到預期服務目標；社會工作機構作為項目實施單位，負責嚴格按照項目實施要求和申報書執行，積極配合相關單位的檢查、監督和管理。需要注意的是，社會工作機構應是經民政部門登記成立，具有獨立法人資格的民辦社工服務機構與行業組織。

19個社區黨委共有黨委委員133名，平均年齡47.4歲，黨委委員中大專以上的103名，占總數的77.4%，其中社區黨委書記平均年齡45歲，均具有大專以上學歷。社區黨員平均年齡47.5歲。

三、基層隊伍存在的主要問題

（一）干部隊伍結構不合理

一是干部隊伍梯次不均衡，后備干部缺乏。街道干部中，副處級以上合計51名，在全區街道公務員隊伍總數中（不含執法類）占32.3%；科級合計84名，占53.1%，科員及以下合計23名，僅占14.6%。明顯呈現出“官多兵少”“頭重腳輕”的現象。以鹽田海山街道為例，50名公務員中副處級以上干部13名、正科級干部23名、執法員9名，科員及副科級干部僅5名。人才梯隊結構不合理，人才儲備青黃不接，不少科室都是科長帶幾個雇員或臨聘人員開展工作，沒有科員和副科級干部，當出現職位空缺時，可選和備選干部較少。

二是中層干部年齡老化，干勁活力不足。全區街道科級干部平均42.9歲，57名中層科級正職干部中40歲以上的達47名，占82.4%，不僅年齡老化，而且缺乏活力。每個街道都有一些正科級干部工作積極性不高，難以獨當一面開展工作。還有個別干部長期不能正常上班，影響干部隊伍士氣。

三是基層隊伍不穩定，年輕干部流失。街道作為最基層行政單位，承接大量執行、檢查、調研工作任務，工作壓力較大。因缺乏有效的職業成長機制和競爭激勵機制，基層公務員職業認同感較低，基層工作對年輕的工作人員缺乏吸引力，優秀的年輕科員被上級借調、選調較多，有的科室骨干較長時間被市、區借調，影響了科室日常工作，有時剛培養一個能獨當一面的業務骨干，甚至剛剛熟悉工作，就被上級部門調走。

四是人員身份復雜，管理難度偏大。街道存在著公務員、職員、雇員（公共事務輔助員）、臨聘人員、社區抽調人員、上級下派人員、購買服務人員等7種人員，社區也是如此，人員身份復雜，造成待遇相互攀比，工作互相推諉，人員管理難度大。

（二）培養選用機制不健全

一是干部晉升的通道不暢力度不足。據統計，2013年以來全區共提任處級以上干部131人，其中從街道提拔任處級以上干部23人，占處級以上干部提拔總數的17.6%。而街道干部占全區處級以下干部總數的29.9%。平均而言，街道干部提拔的機率比全區平均水平低40%多。比如沙頭角街道，任職在10年以上的科長有9個，最長已達15年，近5年來只有2名干部提拔到處級崗位。再如海山街道，50名公務員中符合提拔副處干部的人數為21人。街道中層干部積壓較多，一方面挫傷了工作積極性，另一方面也不利于科級以下干部的成長，造成年輕干部不愿呆在街道。此外，執法干部隊伍中，一級、二級執法員職數較少，三級執法員晉升難。

三是人員培訓的系統性專業性不強。主要表現為“四個缺少”：缺少機會。各級各部門往往只注重基層科級以上干部的培訓，而忽視了對一般干部的培訓，基層一般干部學習培訓的機會較少。缺少時間。基層干部工作任務繁重，僅完成日常工作就疲于奔命，沒有時間參加培訓。缺少興趣。一些基層干部認為基層工作是干具體的事情，學不學政策、懂不懂理論關系不大，學習不夠積極主動。缺少實效。有些培訓形式單一，針對性、專業性不強，缺少基層工作方法、基層社會治理、消防、安全、文化執法等泛專業性培訓，實際效果不盡如人意。比如有部分網格員反映，在開展出租屋信息錄入工作時，還兼顧檢查社區消防、安全等工作，但在實際工作中缺乏對消防、安全知識的培訓，入戶檢查無法到位，往往流于形式。

四是隊伍管理的科學性嚴謹性不足。存在忙閑不均的現象。工作能力強、積極主動的人往往承擔的工作任務較多，而工作熱情不高、工作能力不適應的人往往承擔的工作量較少。在社區、窗口辦理業務人員工作任務相對較輕，而入戶的網格員工作任務相對較重。工作量分配不均衡，而待遇沒有體現差別，導致工作人員積極性受到挫傷。存在管理不嚴的現象。街道、社區都建立了考核管理制度，但是執行落實力度不夠，紀律約束不強。一些負責人在管理上存在“松、寬、軟”的問題，對工作人員管理不夠嚴格，辦事拖拉、作風懈怠等現象時有發生。

（三）思想作風建設有待加強

一是存在精神懈怠、消極應對的現象。在調研中，幾個街道的領導都反映，有些干部安于現狀，進取意識不強，工作激情不足，習慣于上級安排，按部就班，主動性、積極性和創造性不夠。工作作風飄浮，對自身工作標準不高、要求不嚴，工作不踏實，對上級任務要求沒有落到實處。在關于基層干部隊伍思想作風存在的突出問題的問卷調查中，選擇“注重形式，不求實效”的占43%，排在第一位；選擇“安于現狀，消極應付”的占41%，排在第二位。至于造成基層干部隊伍工作作風問題的主要原因，除了獎懲激勵導向不足（占比45%）和職能轉變不到位、體制不暢（占比29%）的原因之外，主觀原因則是創業激情減退（占比35%）和宗旨意識薄弱（占比23%）。

二是存在一定程度的不作為、慢作為的情況。有些干部對群眾關心的熱點、難點問題不夠關心，沒有傾聽群眾呼聲，積極主動為群眾生產生活服務。在關于街道（社區）干部不作為、慢作為情況的問卷調查中，雖然59%的選擇了“不存在”，但仍有23%的選擇了“偶爾存在”，15%的選擇了“一定程度上存在”，3%的選擇了“普遍存在”，這從一定程度上說明不作為、慢作為的行為苗頭依然存在。

（四）基層黨建隊伍老化管理弱化

一是黨建隊伍普遍老化，能力素質參差不齊。社區黨委書記平均年齡45歲，其中35歲以下的只有1名，一些年紀較大的社區黨委書記退休后，沒有合適的人選接替。4個街道15個社區股份合作公司黨支部書記年齡普遍較大，15人中僅有1名80后，其他60后的占多數。基層黨建工作人員主要為兼職，抓黨建工作時間精力無法保證，能力水平參差不齊。黨員隊伍年齡偏大，平均47.5歲，缺乏新鮮血液，部分黨員主體意識不濃，組織歸屬感不強，參加組織活動熱情不高。

二是基層組織管理弱化，作用發揮不明顯。社區黨委書記一般兼任工作站長，主要忙于站務、居務和一般事務，對黨建工作思考和研究不夠。基層黨支部建設中存在組織不健全、職責不明確、管理不到位、制度不落實、服務不熱心、陣地不固定等問題，“三會一課”落實難度大，有的基層黨支部開一次學習會，要召集三次黨員才能到齊。黨員教育管理內容、形式和手段還不夠豐富，學習效果欠佳。社區黨群服務中心盡管硬件設施不錯，但利用率不高，服務內容不夠接地氣，晚上和周末不開放，不能完全滿足黨員群眾的需求。在關于基層黨組織存在的主要問題的問卷調查中，選擇“思想保守，缺乏創新”的占43%，選擇“工作方法手段不夠科學有效”的占32%，選擇“積極性和干勁不足”的占23%。

（五）編外人員待遇偏低

一是編外人員薪資低。基層工作人員整體薪酬標準較低。社區一般輔助員（15級）全年財政撥付約8.6萬元，扣除社保、住房公積金等費用，實際每月還不到5000元，僅能滿足較低水準的基本生活保障。至于購買服務人員，待遇則更低。

二是激勵措施力度小。在工資層級提升方面，《鹽田區社區工作站人員人事管理制度改革工作方案》（以下稱《方案》）規定，“社區工作站人員每兩年由街道按照不超過本街道所有相對應崗位數20%的晉升比例統籌使用”，“職級晉升年限內年度考核為合格以上且至少有一年的年度考核等次為優秀”。根據上述規定，社區工作站人員最快2年可晉升一次，平均5年晉升一次，每次晉升可增資300元左右。以最快晉升來計算，每年增資150元；以平均晉升來計算，每年增資60元。可見薪資增長緩慢，增薪難度較大。另外，《方案》雖然設計了體現“多勞多得原則”的多崗津貼、差別化考核獎等措施，但由于獎金總額低吸引力不大、社區圈子小考核拉不開情面等原因，未能落到實處。

（六）基層工作權責不對等

一是人員配置不足，基層工作任務繁重。調研中，各街道都普遍反映工作繁重，人手不足，尤其是物業管理、法律等專業干部缺乏。其中鹽田街道反映尤為迫切，街道主要領導表示，其轄區面積、人口、企業數、出租屋數等均占全區一半左右，數倍于其他街道，但編制與其他街道相當，編制設置不合理。這一方面與鹽田區總體編制較少有關，另一方面也與各街道不同程度地沉淀一些干部有關。

二是權責不相匹配，承擔責任相對偏重。部門在下放責任的同時，并未下放權力和資源，從而導致了權責不對等，特別是維穩、安全生產、計生、民政等工作，屬地管理原則基本上變成了基層兜底原則，街道、社區承接了區各職能部門、各科室的許多工作，上面千條線下面一根針的現象大量存在，一人多崗多責的現象比較普遍和突出。

四、加強基層隊伍建設的對策建議

（一）加強思想政治建設

深入貫徹落實《中共鹽田區委關于深入推進全面從嚴治黨的實施意見》，用習近平總書記系列重要講話及其對深圳批示指示精神統一思想和行動，教育引導街道、社區干部堅定理想信念，增強“四個意識”。加強黨性教育和黨性鍛煉，充分發揮黨校主渠道、主陣地作用，把《黨章》《準則》《條例》等黨內法規作為干部教育培訓的重要內容，促使基層干部隊伍牢固樹立群眾觀念和宗旨意識，樹立“工作就是服務”的理念，把群眾利益放在首位，通過各種渠道了解社情民意，傾聽群眾呼聲，想群眾所盼，解群眾所憂，謀群眾所需。

（二）加強基層組織建設

按照定責、履責、考責、問責“四責聯動”的要求，統籌推進基層黨建工作。嚴格黨的組織生活制度，抓好“三會一課”制度落實，街道各級黨組織書記每半年至少要講一次黨課，認真開好民主生活會，建立街道黨工委委員定期、隨機參加下級黨組織的組織生活會制度。大抓基層支部標準化建設，以黨支部為基本單位，以標準化建設為抓手，在全區范圍內統一、規范黨支部在黨員管理、制度建設、黨群服務、陣地建設等方面的共同標準，著力推動基層黨建整體提升。通過換屆選優配強社區黨組織班子，把優秀黨員、優秀基層干部選拔到社區黨委班子中。督促社區黨委嚴格按照社區黨委會議制度、班子聯席會議制度和黨群聯席會議制度議事協商，重大事項按照“四議兩公開”決策辦法實施，真正把社區各類組織統起來，把社區大事管起來，把各方力量用起來。加強基層黨務工作者建設，黨建組織員由區委組織部統一招錄、培訓，適當提高基層兼職黨支部書記工作補助。把好黨員“入口關”，堅持按黨員標準和發展黨員工作方針，把那些政治素質好、帶領群眾致富能力強、符合黨員條件的優秀青年及時吸收到黨組織中來，逐步解決黨員隊伍老化問題。提高黨群服務中心的利用率，探索社區黨群服務中心工作人員錯峰上班制度，采取義工+社工模式，解決加班工作經費，讓黨群服務中心晚間和周末也對居民和黨支部開放。加大居民服務項目需求調研力度，進一步根據社區居民需求量身提供服務項目。

（三）加強領導班子建設

在街道領導班子成員配備上，按照信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部的標準，注重選拔有街道工作經歷、熟悉基層各方面情況、善做群眾工作的干部進入街道領導班子。加強街道書記、主任的配備，任街道黨政正職一般應有街道或同級正職領導崗位的工作經歷，優先從具有街道領導干部任職經歷的人員中選拔。優化街道班子年齡結構，40歲左右的干部應達到街道班子成員總數的20%以上。注重街道班子專業搭配，每個街道應配備一定數量的熟悉城市管理、安全生產、綜治維穩等工作的專業干部。

（四）改進基層人員選錄

注重從優秀高校畢業生中考錄街道公務員、職員。保持街道干部的相對穩定，新錄用的公務員、職員需要在街道至少服務滿3年，方可進行區內調動，如調往區外工作，需要在街道至少服務滿5年。除全區性的重大工作外，上級機關一般不得借調街道干部。充實配強社區工作人員隊伍，規范區、街道統一招錄和分類招錄的程序，嚴把入口關，社區管理員原則上全區統一招聘，社區輔助員在符合相關錄用條件的基礎上由街道負責招聘。探索民主選舉、下派干部、聘用大中專院校畢業生和競爭上崗等多種辦法，充實社區工作者隊伍。

（五）提高編外人員待遇

在堅持“以事定費，總額控制”原則的基礎上，建立基于普惠政策的職級晉升機制和與工作成績吻合程度高的考核激勵機制，使編外人員的工資福利在滿足基本生活保障的基礎上，合理拉大檔差，調動編外人員的工作積極性。擴大《鹽田區社區工作站人員人事管理制度改革工作方案》適用范圍，讓街道機關編外人員也享受《方案》的待遇。優化職級晉升辦法，縮短晉升時間，降低晉升難度，同時增加職級層次，合理設置相鄰職級差額。完善社區工作人員激勵機制，對一線網格員和社區管理人員，分別建立與工作量和工作績效掛鉤的激勵措施，通過增量、提效達到提薪。提高績效獎金在工資結構中的比例，目前績效獎約占社區工作站人員全年收入的20%左右，建議通過3年時間將績效獎逐漸提高到40%左右。逐步在社區推行用人經費總額控制機制，減人不減經費，鼓勵社區在人員空缺時，通過發放多崗津貼調動現有工作人員的積極性。探索工資總額動態調整，逐步建立適應社會經濟發展的彈性工資增長機制。

（六）完善基層隊伍管理。全面落實街道黨工委黨風廉政建設的主體責任，建立健全街道工作規章制度，嚴格執行工作、考勤、病事假制度，及時調整不勝任、不作為、不擔當的干部，逐步將街道中層正職干部納入報告個人事項人員范圍，依法依規從嚴管理基層干部。疏通社區工作人員出口，通過嚴格考核和規范管理，把那些工作熱情不高、服務意識不強、考核業績不好、群眾滿意度不佳的社區工作人員逐步淘汰出社區工作者隊伍。整合社區現有各類網格員隊伍和辦事窗口人員，逐步減少購買服務人員，同時根據社區管理人口的變動適當增加管理員員額，通過減少人員總量、優化人員結構，提高社區工作人員素質，增強隊伍活力。在加強管理的同時加強人文關懷，落實和完善關心關愛基層隊伍的各項舉措，減輕基層干部的心理壓力，維護基層干部的身心健康。認真落實市委市政府《關于支持改革創新建立容錯糾錯機制的若干規定（試行）》，鼓勵支持基層干部安心扎根、大膽干事，最大限度寬容基層干部在履職盡責中的失誤，對負責的同志負責，為有擔當的同志擔當，讓廣大基層干部愿干事、敢干事、能干成事。對有生活困難的基層干部給予適當的補助，增強基層干部的凝聚力、榮譽感和穩定性。