社區股份合作公司改革方向和路徑探析

謝志巋

股份合作制的前身多是農村社隊，是以農村集體土地為基礎，以身份和地域為資格和條件形成的經濟組織形式。深圳是最早在農村實行股份合作制的地區之一。從1980年代開始，為適應城市化和產業發展，深圳將農村集體經濟改造為股份合作經濟，至今已走過了30多年的歷史。股份合作制有利于維護城市化過程中農民的權益，對促進原農村地區經濟發展和社會穩定發揮了積極作用。①產耀東：《深化改革 規范發展 推進穩步轉型——以西鄉街道為視角淺析社區股份合作公司的改革與發展》，《特區經濟》2010年第2期。但目前股份合作經濟也出現了諸多問題，加強股份合作公司治理，是改革發展面臨的一個重大課題。當前，關于加強股份合作公司治理有各種主張， 其中一種主張值得引起特別的討論，就是仍然期望依賴股份合作制這一企業組織形式來解決股份合作公司目前面臨的種種問題。本文認為，股份合作制本身與現代企業制度存在內在的沖突，它可能難以擔負起這一使命。本文在長期調查研究的基礎上，將對當前關于股份合作公司的一些改革主張可能存在的風險進行辨析，并對股份合作公司改革的終極方向與當前的重點工作提出思考。以深圳股份合作經濟為案例的研究，也將為不同發展階段的股份合作經濟發展提供有益的借鑒。

一、股份合作制是一種相對落后的企業制度，以鞏固這一制度為方向的改革難以為繼

相比于傳統農村集體（社隊）經濟，股份合作制無疑是一種進步，但是，相比于傳統的城市集體經濟，股份合作制在產權設置和經營管理上則要顯得更為落后。①傳統的集體經濟，一般都有自主經營的產品或服務，在競爭的環境下都比較注重經營效益，人才和經營能力較強，管理也相對規范高效。這種落后，注定了其發展中存在的各種問題。其一，股份合作制難以解決其經營效益問題。股份合作公司基本上跳不出物業經濟的窠臼，物業經濟發展存在與生俱來的天花板。在物業開發達到極限后，公司的收入增長也就達到了極限。另一方面，股份合作公司高企的管理費用（人員薪資和經營管理費用等管理支出與主營業務收入的比率多年來一直高達70%左右）②深圳市福田區福田街道辦：《關于股份合作公司改革和發展的思考》，《城市化與股份合作經濟發展研討會文集》2002年7月。以及貪污浪費現象，會加劇其經營困難，注定企業的經營效益和分紅難以保障和持續。其二，股份合作制難以生長出“現代企業制度”。產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學是現代企業制度的核心特征。以土地為基礎，以地域和身份為條件，以封閉和血緣宗族關系為基礎的股份合作制，在產權設置和管理上與現代企業制度均存在內在的沖突。③查振祥：《深圳市城中村集體股份合作公司變革研究》，《特區經濟》2008年第5期；葉文香：《淺談深圳集體經濟組織的發展與改革》，《當代經濟》2014 年第20 期；伍鳳蘭、郭啟華：《深圳社區股份合作公司治理結構缺陷的原因分析》，《特區經濟》2004年第12期。保留目前的股份合作制，就難以建立現代企業制度；反之，建立現代企業制度，就不能將股份合作制作為公司的核心架構。其三，股份合作制難以從根本上解決管理層的道德風險和腐敗問題。股份合作制管理層一般都具有深厚的地緣和家族關系背景，是一種以傳統的初級社會關系而不是現代契約關系為基礎形成的治理結構。這種治理結構，難以建立起規范的管理，而股民也往往難以及時發現和制止管理層的道德風險和腐敗問題。④楊巨帥、王保紅：《深圳深入治理社區股份合作公司腐敗問題——全程監管守好集體家底》，《中國紀檢監察》2017年第7期。

總之，作為一種相對落后的企業組織形式，股份合作制注定難以支撐其長遠發展。實際上，自股份合作公司成立以來，深圳對股份合作經濟發展即進行了大量探索，包括鼓勵股份合作公司開展多元化經營、改善股份合作公司治理等等，⑤宋曉東：《深圳社區經濟轉型發展的模式探討》，《特區實踐與理論》2012年第3期。但全市上千家股份合作公司，除了少數取得了一定的進步外，真正超越物業經濟、成功實現多元化經營或者在經營管理上成功建立現代企業制度的公司，可謂鳳毛麟角。事實證明，圍繞鞏固股份合作制的改革，不可能根本解決股份合作公司發展中存在的問題，也不可能真正建立起現代企業制度。因為股份合作制難以承載起引領股份合作公司發展的使命。根本解決股份合作公司問題，最終有賴于消解股份合作制這一制度本身。

從我國市場經濟體制改革的歷史經驗來看，過去集體經濟在我國經濟生活中占有相當的比重，在市場經濟體制改革的過程中，傳統的集體經濟一般都進行了市場化、股份化的改造，那些沒有成功進行產權和治理結構改造的集體企業，無論曾經多么風光，都很難在激烈的市場競爭中立足，基本上都走向了沒落。作為一種比傳統的城市集體企業更為落后的企業組織形式，我們不能指望股份合作制本身能夠引領股份合作公司走向持續的發展與繁榮。

股份合作制的消解，有兩條路徑。一是對股份合作公司進行現代企業制度的改造，通過產權和治理結構的根本變革，引導股份合作公司逐步走向現代企業制度，這是股份合作公司發展的理想狀況。二是解散股份合作公司。對難以建立現代企業制度或經營不佳的股份合作公司，在清產核資的基礎上，允許乃至引導其按照相關公司法規解散。股份合作公司的資產主要是不動產，股份合作制消解的具體實現路徑是在適當的時機，將公司主要資產進行清理核實后分配給全體股民，而不再由公司持有。具體而言，可以城市更新為契機，在城市更新過程中，在尊重股民意愿的基礎上，引導股份合作公司將公司除村落宗祠、⑥股份合作公司解體后，村落宗祠及少量留用公共物業可成立村落宗親會之類社會組織管理，以留住原住居民的鄉愁。公共服務設施和少量留用物業外的主要資產整體轉讓給政府或大型開發商，再由政府或開發商以實物、貨幣、股權和保險資金（替代股份合作公司代繳社保等福利功能）的形式，全部兌現給全體股民，股份合作公司這一組織不再保留。通過逐步消解落后的股份合作制，一勞永逸地解決股份合作公司存在的問題，使城中村在經濟、社會、城市建設和管理各方面徹底融入城市，也將政府從股份合作公司無休止的內部糾紛之中解脫出來。①謝志巋：《村落向城市社區的轉型》，北京：中國社會科學出版社，2005年，第312頁。這可能是難以實現向現代企業制度轉型又經營困難的股份合作公司的最終出路。

二、對當前股份合作公司改革一些具體主張的討論和評估

當前，對股份合作公司改革提出了種種政策主張，涉及股權改革、公司治理、政府監管等各個方面。②宋曉東：《深圳社區集體經濟存在的問題及改革》，《特區實踐與理論》2014年第3期；孫寶強：《社區股份合作公司需以改革激發活力》，《深圳特區報》2016 年12 月20 日，第B10 版；劉建柱：《寶安區社區股份合作公司治理研究》，http://www.bajj.gov.cn/gcsk/lltt/201102/t20110225_361146.htm。這些主張有的對解決股份合作公司問題有一定作用，有的則可能造成新的問題，需要審慎推進。這里重點對一些代表性主張進行討論和評估。

（一）關于股份合作公司的股權改革

1.關于給股份合作公司增量人口配股的問題

主要主張：針對當前股份合作公司合作股僵化，新增人口（包括新生代、戶口回遷人員和戶口遷入本村的股民配偶及其子女等）配股要求強烈這一現實，分別情況給予其配股。③黃基昌等：《關于促進深圳市社區（原農村）股份合作公司股權改革的提案》，http://www1.szzx.gov.cn/content/2017-12/30/content_18222910.htm。

本文認為，對增量人口配股將帶來諸多問題，必須十分慎重。第一，初衷和依據。建立股份合作公司的初衷是解決征地后原農村集體組織成員的生計問題。按照1958年和1982年國家征地條例，征地需要解決被征地方的非農就業指標（吃國家糧），在快速城市化和經濟市場化的背景中，深圳無力解決如此眾多被征地農民體制內非農就業，于是采取了留地和建立集體經濟組織（股份合作公司）的安置辦法。這是在當時歷史條件下的權宜和合宜之舉。在城市化完成十數年后新出生和成長的人口，已經完全屬于城市人口，理應像其他城市居民一樣，通過有機融入城市實現就業，沒有理由再依賴非城市化的途徑，即依賴農村集體經濟組織就業或維持生計。從股民的資格依據來看，股份合作公司股民的身份來源于股份公司成立之初的農民身份和集體土地資格。城市化后，新增長的人口，沒有了農民身份，也沒有了與他們身份相聯系的農村集體土地，因而也沒有了再獲得農村集體土地的資格。

第二，公平問題。對增量人口配股，會給增量人口帶來利益，但是會稀釋（事實上是侵占）家庭增量人口較少的股東的股權，損害這一群體的利益，可能形成新的矛盾。

第三，配股后患。給增量人口配股后，存在的后患或風險至少有三個：一是股權稀釋后的分紅風險。股民人數增多后，股份合作公司的分紅壓力更大，使朝不保夕的分紅更加難以為繼，分紅減少隨時會激化股份合作公司內部矛盾。二是循環配股，永無休止。原住居民人口的更替變化是持續不斷的，解決了這批增量人口，往后年年都會有各類新增人口，那股份合作公司每年都要配股？因此，給增量人口配股的先例一開，將使股份公司陷入無休止的股權爭議和配股爭議中。三是經營風險。分紅壓力增大，將進一步惡化、異化股份合作公司的經營行為和經營狀況，給股份合作公司帶來危機。

2.關于募集股的開放問題

主要主張：為解決股份合作公司股權的封閉性，向社會公開募集股份。

主要問題：這實際上是一個很難操作的改革。如果按照較市場估值低得多的價格對全社會募集股份，股份合作公司的現有股民可能不會同意，同時也存在損害現有股民利益的問題；但是如果完全按照股份合作公司現有資產的市場價格對外募集股份，有資金的企業和個人大概也不會愿意投資這類由村民控制、管理極不規范的公司。而沒有足夠的社會投資，股份公司股權和管理的封閉性就很難被打破，所謂的開放股權就是一句空話。

3．關于集體股的股權虛置問題

相關主張：由社區綜合黨委等組織代行集體股股權，解決股份合作公司集體股權虛置問題。

主要問題：一是依據問題。股份合作公司集體股屬于股民集體所有，由社區綜合黨委之類的組織代行股權，沒有依據，也容易導致股份合作公司抵制。二是經營效率和責任問題。社區綜合黨委會構成對股份合作公司的牽制，導致股份合作公司經營的獨立性降低，影響股份合作公司經營效率。同時，無論經營好壞，社區綜合黨委都難以對股份合作公司負責，如果因為社區綜合黨委導致經營失誤，社區綜合黨委也擔負不了責任。三是可能的腐敗問題。社區綜合黨委負責股份公司的事項，也可能形成新的利益關系，造成新的腐敗，等等。這些都是需要考慮的問題。

（二）股份合作公司治理層改革主張及其問題

相關改革主張主要有：（1）健全完善股份合作公司治理班子。針對當前股份合作公司董事會、經理班子、集體資產管理委員會、監事會等交叉任職，管理不規范，難以各司其職的現狀，提出將董事班子、經理班子、監事班子、集體資產管理班子分開設置，使之各司其職，各負其責。（2）針對股份合作公司治理層動力不足，提出業績導向的薪酬激勵制度。（3）針對股份合作公司治理層存在的缺乏制約和腐敗等情況，提出股份合作公司治理層任期不超過2-3屆的建議等。①宋曉東：《深圳社區股份合作制企業的改革路徑》，《特區實踐與理論》2011年第3期。

這些主張或許可能改善治理，但是，問題也很明顯。（1）大幅提高公司管理費用率，降低分紅水平。股份合作公司管理層目前采取交叉任職，管理層人數一般都在10人以下，對于規模不大，利潤不高的股份合作公司而言，這是一個比較精簡的安排。如果每個班子都配齊人員，即便每個班子僅配備5名成員，均會導致公司管理層人數大幅膨脹，從而大幅增加行政運營成本（估計每個公司至少增加數十萬甚至逾百萬管理費用），勢必直接導致股份合作公司分紅大幅減少，這是股份合作公司難以承擔的，也是股民所不能接受的。（2）短期經營行為。將管理層薪酬與公司業績掛鉤的主張，可能助長管理層在任期內通過短期經營行為（殺雞取卵）而獲得高額報酬的做法，這對股份合作公司的長期發展和股民利益存在潛在的威脅。（3）經營持續性、穩定性問題。股份合作公司是企業，不是官僚機構，任期制可能導致短期行為，也可能影響股份合作公司經營的持續性。一些舊改項目動輒十年八年，頻繁的換屆，不利于股份合作公司的持續經營。事實上，國有企業和私有企業管理層一般都沒有任期限制。

（三）加強政府對股份合作公司監管的主張及其問題

相關主張：建立健全市區股份合作公司監管機構，從行政上全面加強股份合作公司人財物管理等。

存在問題：（1）政企關系困境。股份合作公司是企業，按照相關公司法規進行管理，在市場經濟體制改革和政企分開的背景下，除了完善游戲規則，政府對股份合作公司監管的空間有限。為什么管、管什么、怎么管等問題，都需要予以明確，但并沒有充分法律依據。政府對集體企業的監管，要么可能構成對股份合作公司不適當的干預，要么可能會遭到股份合作公司拒絕。（2）負擔困境。為了取得股份合作公司支持，當前區級股份合作公司管理機構的管理多是以“扶持”換“支持”，客觀上增加了政府財政和管理負擔。（3）責任困境。通過改革股份合作公司治理、黨建、政策扶持、改進財務管理、完善資源交易平臺等方式，加強對股份合作公司的監管。這些措施對改善股份合作公司治理具有一定作用，但也導致政府與股份合作公司的關系過于密切，既影響了股份合作公司的自主經營，也使得政府深陷股份合作公司內部經營管理造成的民事糾紛的泥潭中，使政府難以從中脫身，成為公司經營行為的最后買單者或兜底者。

（四）對股份合作公司資產進行信托經營及其問題

主要主張：針對股份合作公司落后的管理，通過將股份合作公司的資產（物業）委托給專業公司進行經營管理的辦法，提升股份合作公司的經營效益。

這一思路很難行得通，原因如下：（1）多數股民都在本股份合作公司就業，信托經營會導致管理層和員工均失去工作（一般而言，信托經營方不會雇用村民）。（2）與信托理財等不同，股份合作公司資產主要是物業，信托經營的專業公司在經營上并沒有多大優勢，反而需要股民負擔高額的管理費用。（3）股份合作公司的土地和房產多數都不具合法手續，專業機構短期內開展市場化運營的空間有限。因此，信托經營總體上難以為股民帶來更多的收益，反而需要股民承擔額外的信托成本，甚至還需承擔其他的經營風險。一般而言，股份合作公司也不會同意如此安排。

（五）關于股份合作公司土地遺留問題和城市更新的容積率問題

相關主張：落實股份合作公司返還用地，提高股份合作公司城市更新的容積率。

主要問題：（1）固化物業經濟發展路徑。留地安置是城市化初期解決農民生計的安排，如今仍然采取這一辦法，會強化村民在生產關系上依然依賴土地而不是城市社會分工，不利于村民融入城市。在深圳土地緊缺的情況下，宜通過非土地補償的方式解決股份合作公司的土地返還問題。（2）加劇城市病。目前全市各區城市更新過程中存在的突出問題是碎片化、高容積率和配套嚴重缺乏，原特區內城市更新項目容積率普遍達到了10倍左右。這種高容積率的城市更新模式有可能會加重城市病，而不是緩解城市病。因為城市更新會將目前的低收入人口置換為高收入人口，從而極大地增加片區的車輛數量和公共服務需求，令已經捉襟見肘的城市交通和教育、醫療、文體、養老、青少年及其他各類公共服務面臨更大壓力。如果不把交通問題和各類公共服務問題預先解決好，高容積率、碎片化的城市更新模式可能會使城市進入一個更加擁擠并且沒有回旋余地的境地，更新后的城市整體人居環境質量可能進一步惡化。

（六）關于股份合作公司承擔社區管理的問題

相關主張：目前股份合作公司承擔了社區治安、衛生等社會管理事務，應該實行政企分開，使股份合作公司從這些事務中解脫出來，減輕股份合作公司負擔。

對股份合作公司政企分開問題存在誤解。股份合作公司作為業主單位和以物業開發、租賃為主業的企業，負責區內的保安、衛生事項，是其本職工作。按照《深圳經濟特區社會治安綜合治理條例》《物業管理條例》《深圳經濟特區市容和環境衛生管理條例》的規定，社區（小區）內部的治安、環衛等物業管理類型的職能均由業主、土地所有者或相關權益人負責（誰受益、誰管理），社區（小區）外部的公共區域的社會管理，則由政府負責。因此，作為社區土地的實際使用者和物業的擁有者、作為私房業主代表者的股份合作公司，理應是社區（小區）內部保安、衛生、園林綠化工作事項的責任人。如同住宅小區、工業園區由其業主負擔的物業管理不屬于行政事務一樣，股份合作公司負責其物業范圍內（含其股東私建住房）的保安、衛生等事務，本質上也屬于物業管理事項，而不是通常所說的行政事務。如果股份合作公司及其股東只負責開發物業和收取租金，而不負責其物業范圍內的保安、保潔，反而是其失職。因此，股份合作公司承擔其用地范圍內的物業管理事項不屬于政企不分，以政企分開為理由將物業類的保安、保潔事項從股份合作公司剝離出來，實際上是對“政企分開”的一種誤解。而由公共財政負擔村改居社區內部物業的保安、保潔等物業類管理事務，在體制上是不合理、不合法、不應該的。當然，對于經營困難的股份合作公司，政府可以在明確責任的前提下，給予這些社區在保安、保潔管理上的扶持，以保障這些社區的正常秩序。股份合作公司負責具體的社區（小區）保安、保潔范圍，以土地和房屋權屬關系的地理邊界確定。

基于上述改革主張可能存在的風險與問題，對股份合作公司的改革要十分慎重，否則，將來制造的矛盾和問題有可能超過它所能解決的矛盾和問題。

三、當前股份合作制改革的重點：改善公司內部治理結構和治理方式

解體股份合作制，建立現代企業制度是股份合作公司改革的最終方向。但目前多數股份合作公司經營狀況尚可，問題尚不突出，村民對股份合作公司還有一定的依賴。因此，在終結股份合作制的機會窗口（如城市更新）開啟之前，改善型改革仍然是必要的，以解決股份合作公司目前面臨的一些問題和訴求。

（一）改善股份合作公司治理

除了繼續完善現有的管理措施（包括資產交易平臺、企務公開等等外），重點可加強如下工作：

改革股份合作公司決策體制，真正落實股東的決策權。當前股份合作公司在管理上最大或最根本的問題是管理層控制了公司事務，股東難以參與公司的重大決策。按照《深圳經濟特區股份合作公司條例》規定，目前股份合作公司的決策機構主要是公司股東代表大會和董事會，但股東代表大會的周期是每年一次，董事會的周期是每半年一次。如此規定，使得其他股東甚至普通董事很難影響到公司的日常經營行為，公司權力基本控制在董事長等少數人手中，由少數人說了算。作為社區股份合作公司，股民數量不多，完全可以進行直接管理。因此，建議建立完善股份合作公司重大決策細則，加強股民直接參與管理的制度安排，將股份合作公司的權力重心放在股東大會，其次是股東代表大會。公司重大決策和重大開支事項，必須經由全體股東大會審議表決，以改變當前股份合作公司管理層自由裁量權力過大導致的腐敗和經營失誤問題。通過將公司重大決策權落在股東大會或股東代表大會，真正落實股份合作公司的一股一票權。由股東通過股東大會作出的決定，責任在股東自己。即使出現失誤和經營問題，股民也沒有理由像過去完全由董事會決策時，動輒就找政府解決。

研究制定更詳細的股份合作公司管理層權責清單。在強化股東和股東代表對公司事務參與的同時，進一步明確董事會和經營班子在公司事務決策和開支方面的權責邊界。

加強股份合作公司財務和公章管理。股份合作公司財務和公章管理不夠規范，為股份合作公司管理層的一些違規行為提供了方便，尤其是股份合作公司相當多的資產沒有合法手續，大量資產交易均未經由公共資源交易平臺而是通過私下交易渠道進行，研究完善股份合作公司的財務和公章管理辦法，對限制管理層濫用權力，遏制腐敗行為具有重要作用。

（二）引導股份合作公司因地制宜完善股權設置，解決股權爭議

股權設置本質上是股東的利益安排，是股民內部的民事行為。無論集體股改革、合作股的流通轉讓還是募集股的操作辦法，均應由股東大會以少數服從多數的原則（如三分之二多數）自行決定，政府可在政策法規方面做原則性的規定和引導，但不宜進行硬性規定。前面已經分析，股份合作公司是在社隊經濟基礎上建立起來的，合作股的資格是與特定的身份和條件相聯系的，這些條件限制有其歷史合理性，不宜輕易改變，否則，可能會引致新的更多的矛盾。當前股權改革的重點之一是制定好存量合作股的流通轉讓制度，也就是解決存量合作股的固化問題，以保持股份合作公司活力。存量合作股的流通轉讓，應充分尊重和體現持有人的權利和意愿，具體而言，可由持有人以法定形式優先在其家族范圍內決定其股份的代理人和承繼人（1人或多人），以此實現合作股權利的轉移。總之，要本著尊重歷史、尊重法律、尊重市場規則、尊重大多數人利益的原則，推動股份合作公司的股權改革。

（三）理順政府與股份合作公司的關系

政府與股份合作公司需要保持較為良性的關系。股份合作公司掌握了大量土地資源，政府在征地拆遷和城市建設中需要取得股份合作公司的支持。政府要關心支持股份合作公司的發展，必要的時候，政府可通過完善政策法規、給予一次性的項目和經費扶持的辦法，引導和促進股份合作公司發展。

遵循市場規則。政府不應過多直接介入股份合作公司經營管理事務，一方面發揮股份合作公司的主動性，一方面避免政府成為股份合作公司民事行為的背鍋者。

保障股份合作公司及股民的合理權益。一是妥善解決股份合作公司的歷史返還用地問題。基于建設用地嚴重匱乏、政府財政資金較為寬裕和降低股份合作公司對土地的依賴的考慮，建議通過貨幣化或實物折價補償而不是返回土地的辦法，解決股份合作公司返還用地歷史欠賬問題。即將需要返回的用地進行合理估價，然后以貨幣化或者實物（商品房）的方式賠償給股份合作公司，也可以按照所占份額，由政府直接賠付給股民。二是繼續給予股份合作公司適當的扶持。在明確由股份合作公司下設物業管理公司作為社區內保安、保潔等物業類管理主體的前提下，政府可視社區經濟發展水平，對村改居社區物業管理予以差別化扶持。對居民人均可支配收入（綜合計算房租收入、分紅收入、工資收入及其他收入）超過深圳市人均可支配收入水平的股份合作公司，由業主居民全額負擔物業管理費用，政府可通過非經常項目的形式，對這些社區（股份合作公司）予以扶持。反之，政府給予適當的物業管理費補貼，以維持其物業管理工作的開展，在股份合作公司股民收入達到或超過全市居民人均收入水平時，逐漸終止補貼。加強對股份合作公司經營管理層的指導和培訓，加大對股份合作公司經濟發展項目的指導和扶持，為股份合作公司發展提供必要的政策、資金和管理支持。