社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑探究

陳 俊

深圳社區(qū)集體經(jīng)濟經(jīng)過二十多年的發(fā)展，總體情況良好，但矛盾也在不斷積累，問題也越來越凸顯，這些矛盾和問題已經(jīng)成為社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展無法回避的障礙。同時，深圳社區(qū)股份公司的土地占據(jù)了深圳半座城，社區(qū)集體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展直接關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的大局、基層的和諧穩(wěn)定，關(guān)乎到深圳能否成為國際化現(xiàn)代化創(chuàng)新型城市，成為全球創(chuàng)新之都。

一、社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

（一）社區(qū)股份合作公司數(shù)量

截至2017年底，深圳市股份合作公司一共1017家，未來3到5年，可能會增加到1250家。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會集體資產(chǎn)管理處調(diào)研數(shù)據(jù)。截至2018年底，深圳市龍崗區(qū)11個街道，社區(qū)和居民小組兩級集體經(jīng)濟組織共有社區(qū)股份合作公司142家（其中社區(qū)一級股份合作公司51家，居民小組一級股份合作公司91家），另有218家分公司、子公司，共360個集體經(jīng)濟組織。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)龍崗區(qū)集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

（二）社區(qū)股份合作公司分紅情況

在分紅方面, 由于實行二級分紅制，深圳市社區(qū)股份合作公司之間分紅情況差異較大。2017年，最高的社區(qū)股份合作公司每人年均37萬元,同時卻有40余家股份合作公司10年零分紅。③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會集體資產(chǎn)管理處調(diào)研數(shù)據(jù)。龍崗區(qū)社區(qū)股份合作公司人均分紅也存在兩極分化現(xiàn)象，2018年，六成以上社區(qū)股份合作公司人均分配3萬元以上，其中最高的居民小組一級股民人均集體分配24萬元，而最低的社區(qū)股份合作公司人均集體分配5000元。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)龍崗區(qū)集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

（三）社區(qū)股份合作公司經(jīng)濟發(fā)展情況

深圳進行城市化改制之后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為社區(qū)股份合作公司，村變?yōu)樯鐓^(qū)、村民變?yōu)楣擅瘢Y產(chǎn)總量也隨之增加。值得注意的是，資產(chǎn)持續(xù)增加的同時，社區(qū)負債水平也上升較快。近五年，龍崗區(qū)社區(qū)股份合作公司總負債從60.4億元快速上升至80.7億元，年均增速7.51%，明顯快于總資產(chǎn)5.89%、凈資產(chǎn)5.39%的年均增速。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)龍崗區(qū)集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時，社區(qū)股份合作公司的發(fā)展仍多以“兩租經(jīng)濟”為主，總體經(jīng)營狀況不容樂觀。

二、社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展主要問題

社區(qū)集體經(jīng)濟為加快深圳城市化進程、改善民生、維護社會穩(wěn)定作出了特殊貢獻。一方面為外來人口提供廉價的住房，減少政府提供廉價住房的壓力，另一方面承擔著人口管理和社會管理職能。經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，制約社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的老問題，如在體制機制、經(jīng)營管理等方面存在的缺陷，并沒有得到解決，而新問題又不斷涌現(xiàn)。

（一）資產(chǎn)運營效率低

根據(jù)深圳市社區(qū)股份合作公司資產(chǎn)和凈利潤總額，其資產(chǎn)收益率只有2%~3%，③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會集體資產(chǎn)管理處調(diào)研數(shù)據(jù)。與銀行一年期定期存款利率水平相當。如果考慮社區(qū)集體經(jīng)濟大量空置的土地資源，資產(chǎn)收益率不足1%，資產(chǎn)收益水平嚴重偏低。空置的物業(yè)不僅不能為村集體產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而且還存在很多隱形成本，諸如廠房管理成本、土地閑置成本。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

“種樓”生財、“坐地”收租，是不少社區(qū)股份合作公司多年未變的發(fā)展之路。以出租土地和廠房為主，租金收入占社區(qū)股份合作公司年收入高達75%，加上與之相關(guān)的管理費、工繳費收入，“兩租經(jīng)濟”帶來的收入占社區(qū)股份合作公司年收入的比重超過八成。依靠要素規(guī)模擴張粗放式增長的“兩租經(jīng)濟”導致股份合作公司經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、效益低、抗風險能力差，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。

（三）缺乏專業(yè)人才

目前，社區(qū)股份合作公司的經(jīng)營班子成員仍以原居民中的“能人”為主，除少數(shù)接受過大學教育的青年一輩以外，文化程度普遍偏低。根據(jù)相關(guān)資料顯示，深圳市社區(qū)股份合作公司經(jīng)營管理人員，大專及以上文化程度占5%，高中文化程度占25%，初中及小學文化占70%。社區(qū)集體經(jīng)濟處在轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，正是需要市場營銷、企業(yè)管理、技術(shù)創(chuàng)新等專業(yè)人才的支持，而在這個關(guān)鍵時期，卻出現(xiàn)“好的留不住”“下一代不愿意加入”的情況。

（四）缺乏現(xiàn)代企業(yè)運營機制

相較于原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，股份合作公司的管理經(jīng)營模式?jīng)]有發(fā)生大的變化。股民們還用他們熟悉的方式管理“三資”，“一言堂”“家天下”的思想依然占主導地位，缺乏民主決策、相互制約、互相促進的科學治理機制。同時，社區(qū)股份合作公司和社區(qū)工作站職責不分，企業(yè)的經(jīng)營帶有濃厚的行政干預(yù)色彩，股份合作公司承擔的社會公共管理職能負擔也日益沉重，嚴重影響其市場化、效益化運作。

（五）股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理

社區(qū)股份合作公司的股權(quán)分為集體股、合作股和募集股，但多數(shù)社區(qū)股份合作公司實行“股權(quán)固化”，即“生不增、死不減”的模式。社區(qū)股份合作公司集體股虛置、定位不明，既無表決權(quán)也不分紅，合作股固化，募集股未發(fā)揮預(yù)期的引進人才的作用。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置，很容易造成“人人有權(quán)、人人無責”，影響公司健康持續(xù)發(fā)展。

（六）干部違紀現(xiàn)象時有發(fā)生

社區(qū)股份合作公司掌握著社區(qū)集體資產(chǎn)、資金、資源，因為缺乏有效的監(jiān)管，“老大說了算”的弊端日益顯現(xiàn)，成為腐敗易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域。公章合同隨身帶，飯桌上說簽合同就簽者有之；不召開股東大會，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)者有之；廠房租金不入賬，占為己有者有之等等。深圳市紀委有關(guān)負責人表示，深圳查處股份合作公司案件呈逐年上升態(tài)勢，全市信訪舉報中關(guān)于股份公司的信訪件居高不下，一直占30%左右。

三、社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展思路與對策

從上述問題可以看出，要實現(xiàn)社區(qū)集體經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，必須突破管理體制、政策制度等瓶頸的限制，率先改革，改變過去“低效租賃”的經(jīng)營模式，盤活社區(qū)土地資源，讓社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展走上“快車道”。

（一）社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

與社區(qū)整體轉(zhuǎn)型相結(jié)合。社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，既要保障原村民的合法權(quán)益，又要進一步激活社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的潛力，實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟由單一的租賃型向投資、管理、服務(wù)型實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。由此可以看出，社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型表面上是經(jīng)濟層面的轉(zhuǎn)型，實際上關(guān)乎到社會轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型等。既要推動經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)，還要強化社會民生保障，與社區(qū)治理的方方面面緊密聯(lián)系。因此，要從建立社區(qū)現(xiàn)代治理體系和提高社區(qū)治理能力的高度，全面部署推進社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

與社區(qū)實際發(fā)展目標相結(jié)合。社區(qū)集體經(jīng)濟的發(fā)展要立足于區(qū)情，立足于發(fā)展目標，逐步推進。總體上，原特區(qū)內(nèi)福田 、南山、羅湖的社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展起步較早，城市化水平較高，土地開發(fā)已接近尾聲，以高端物業(yè)出租為主，處于管理和服務(wù)水平提升的發(fā)展階段。相對來說，龍崗區(qū)部分社區(qū)仍有土地尚未開發(fā)，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間和潛力較大。比較成熟的社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑和方法，有可借鑒的地方，但切不可盲目模仿，而是需要依靠自身的資源稟賦，走差異化轉(zhuǎn)型升級之路。重點在于，探索健全公司管理機制、發(fā)展體制和土地二次開發(fā)路徑，盤活社區(qū)資產(chǎn)、資金、資源。

（二）社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體對策

社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展中不同類型的問題，需采取不同的應(yīng)對方法。針對于規(guī)范管理類的問題，建立現(xiàn)代企業(yè)制度與監(jiān)管平臺（制度）是關(guān)鍵；針對轉(zhuǎn)型發(fā)展類的問題，則需要通過社區(qū)經(jīng)濟多元化發(fā)展來解決。現(xiàn)代化企業(yè)制度、監(jiān)管平臺（制度）、經(jīng)濟多元化發(fā)展，可以說是社區(qū)集體經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的“鐵三角”。如果社區(qū)股份合作公司不建立現(xiàn)代企業(yè)制度，監(jiān)管平臺（制度）、集體經(jīng)濟多元化發(fā)展會變成空中樓閣；如果不建立監(jiān)管平臺（制度），社區(qū)股份合作公司的現(xiàn)代企業(yè)制度以及社區(qū)集體經(jīng)濟的多元化發(fā)展無從談起；同時，社區(qū)集體經(jīng)濟的多元化發(fā)展，必須在社區(qū)股份合作公司建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及有效的監(jiān)管平臺（制度）的基礎(chǔ)上實現(xiàn)。

1.繼續(xù)深化股份合作公司改革。1994年，《深圳市經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》（以下簡稱《條例》）頒布，之后在1997年和2010年對《條例》進行了局部調(diào)整。隨著市場經(jīng)濟體制改革逐漸深化和深圳經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，《條例》中的部分制度規(guī)范和具體條文已不能適應(yīng)股份合作公司改革和發(fā)展的需要，逐漸暴露了一系列問題，迫切需要進行修改。

目前，針對社區(qū)股份合作公司中的股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理以及監(jiān)管制度的建立等問題，《條例》做了系統(tǒng)全面的修改完善。如對股份合作公司集體股的調(diào)整，刪除了《條例》原有的集體股股利歸合作股股東福利基金并只在合作股股東之間進行分配的規(guī)定，明確集體股股利分配方案應(yīng)當在社區(qū)黨委指導下制訂，經(jīng)股東大會表決通過，可以用于完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、提升社區(qū)市容環(huán)境質(zhì)量、促進社區(qū)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展、救助社區(qū)困難群體、為合作股股東繳納社會保險費等。

因此，不妨以《條例》修改為契機，修訂社區(qū)股份合作公司章程，深化股份合作公司改革，建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，使社區(qū)股份合作公司成為一個有核心競爭力的現(xiàn)代企業(yè)聯(lián)合體。龍崗區(qū)股份合作公司試點改革共分為五大類，分別為綜合改革類、轉(zhuǎn)型發(fā)展類、規(guī)范監(jiān)管類、政企社企分開類和股權(quán)改革類，共有18家股份公司和企業(yè)列入試點改革名單中，其中有9家股份公司需要上報市里，8家股份公司屬區(qū)里統(tǒng)籌范圍。

2.引導社區(qū)集體經(jīng)濟多元化發(fā)展。科學規(guī)劃引導社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展，著力在轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和探索多元化發(fā)展上尋求突破。根據(jù)市、區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市建設(shè)、城市更新的規(guī)劃指導意見，制定“土地使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及城市建設(shè)”“三規(guī)合一”的社區(qū)股份合作公司發(fā)展專項規(guī)劃，對各股份合作公司掌握的土地、物業(yè)、資金等資源，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排和使用。

以相應(yīng)的政策大力度支持社區(qū)集體經(jīng)濟多元化發(fā)展。根據(jù)深圳市《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導意見》（深府〔2011〕165號）文件精神，各區(qū)結(jié)合實際，都制定了相應(yīng)的政策以推進社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。龍崗區(qū)出臺了《社區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展工作快速推進機制》，構(gòu)建了社區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型利益共享機制、社區(qū)經(jīng)濟管理改革創(chuàng)新機制、社區(qū)經(jīng)濟引導服務(wù)機制、工作實施保障機制等四大方面的工作機制。同時，設(shè)立專項扶持資金。按照《深圳市龍崗區(qū)經(jīng)濟與科技扶持發(fā)展專項資金支持社區(qū)股份合作公司轉(zhuǎn)型發(fā)展實施細則》有關(guān)規(guī)定，給予社區(qū)股份合作公司資助和獎勵，推動實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)化、產(chǎn)業(yè)高端化、社區(qū)城區(qū)化的發(fā)展目標。2007年至今，累計扶持社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展項目297個，共1.77億元。

目前，“工改工”“工改商”以及與重點片區(qū)、項目聯(lián)動融合發(fā)展等方式下的城市更新，已成為轉(zhuǎn)變社區(qū)粗放式的土地利用方式，充分挖掘存量土地潛力，最大化地提高社區(qū)土地利用率的重要方式。針對社區(qū)工業(yè)區(qū)的改造升級，根據(jù)龍崗區(qū)《關(guān)于推進工業(yè)區(qū)改造升級促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》，可以通過綜合整治、拆除重建、空地新建、優(yōu)化提升等多種方式，分類別、分時序推進社區(qū)工業(yè)區(qū)改造升級。

3. 建章立制促進規(guī)范管理。在社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，政府是非常關(guān)鍵的一個要素，可以說是最大利益的關(guān)聯(lián)者、最關(guān)鍵的推動力和最保險的后盾。最保險的后盾就體現(xiàn)在通過建立監(jiān)管平臺，來促進社區(qū)集體經(jīng)濟“三資”規(guī)范化管理。依托于“四個平臺”，分別為集體資產(chǎn)管理平臺、集體資產(chǎn)交易平臺、股份合作公司財務(wù)監(jiān)管平臺以及出國（境）電子監(jiān)管平臺，建立綜合監(jiān)管體系。

“四個平臺”的建立，既保證社區(qū)集體經(jīng)濟的發(fā)展活力，又加強了監(jiān)管。2016年7月，龍崗區(qū)掛牌成立區(qū)國有集體產(chǎn)權(quán)交易中心，并以市委、市政府以及市紀委關(guān)于“四個平臺”建設(shè)工作部署為契機，建成龍崗區(qū)股份合作公司綜合監(jiān)管系統(tǒng)，全面加強社區(qū)“三資”監(jiān)管服務(wù)工作。將社區(qū)物業(yè)、土地使用權(quán)、股權(quán)等交易項目納入“集體資產(chǎn)交易平臺”實施陽光交易，有效解決資產(chǎn)經(jīng)營不增值、資源交易不透明等問題。

總體來說，“四個平臺”是一個服務(wù)型平臺，不收取任何費用，方便社區(qū)群眾、股民有途徑去了解“三資”的各項內(nèi)容、過程、結(jié)果等真實情況。變股民之前只能關(guān)心分紅的結(jié)果為全程參與監(jiān)督。可以說，在維護股民切身利益的同時，也還社區(qū)干部一個“清白”，提高了干部在基層的公信力。

4.注重培養(yǎng)和引進人才。社區(qū)集體經(jīng)濟從原來單一的土地、物業(yè)的租售模式，升級為投資、管理的多元化發(fā)展，需要更多專業(yè)知識人才的參與，必須注重引進和培養(yǎng)人才。

發(fā)揮募集股引進人才的作用。募集股設(shè)置的初衷是為了吸進和留住人才，原《條例》規(guī)定公司員工可以認購募集股，但實踐中絕大多數(shù)公司為了維護原有股東的利益，不愿意通過募集方式增加其他股東，幾乎都未設(shè)置募集股，募集股未能發(fā)揮立法預(yù)期的吸引人才的功能和目的。此次《條例》的修正，將募集股的募集對象在《條例》原有的原村民和公司員工的基礎(chǔ)上，增加了公司章程規(guī)定的其他組織和個人，以期能鼓勵和引導公司更多地設(shè)置和運用募集股，發(fā)揮其特有的作用。

加強社區(qū)股份合作公司人才培訓。為了提高股份合作公司經(jīng)營管理人才業(yè)務(wù)水平，拓展股份合作公司管理人員視野，提升集體企業(yè)市場競爭力，龍崗區(qū)成立了集體企業(yè)管理學院，擬定社區(qū)人才培養(yǎng)3—5年規(guī)劃，設(shè)立股份合作公司人才培養(yǎng)專項資金，用于社區(qū)股份合作公司的人才培訓、考察、政策調(diào)研、評價審查、互動交流等工作。