從體制機制上優化提升營商環境的思考

華金輝

改善營商環境是全社會和政府最為關注的一大熱點，也是政府工作的重心。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”。各地也不斷加大營商環境改革力度，提出了一系列新舉措，如深圳于2018年初制定了《關于加大營商環境改革力度的若干措施》，包括營造更加開放的貿易投資環境、營造綜合成本適宜的產業發展環境等6個方面20條舉措，涉及126個政策點，改革從政務環境到市場環境，從硬環境到軟環境，涉及面廣、措施新、力度大，其他省市也在一種競爭態勢中深入推進改革，整體上取得了明顯的成效，我國營商環境全球排名從2012年的第91名提升至2018年的第46名，上升幅度不小。但是，“營商環境只有更好，沒有最好”。如何使營商環境得到更大的提升優化，應著力從體制機制上深化改革。

一、應進一步改革制度構建機制

制度是更為有效更為根本的營商環境，不同的制度安排，給人選擇的范圍和機會不同；不同的制度安排，產生的交易費用不同。沒有合理的制度規則，市場主體就會面臨一系列不確定性，他們或不愿投資，或投資后擔負的交易成本大，生存與發展受阻，被迫退出市場；沒有適宜的市場規則，就無法形成良好的市場秩序，正常的市場交易行為就難以產生，市場不可避免地因此失去活力而逐漸萎縮。而合理適宜的制度，其構建程序、內容等應符合營商的內在需求。為此，一要健全市場主體參與制度規則的制定機制。市場主體依據市場信息自主進行經營決策和市場選擇、自負盈虧，他們對營商環境最富體驗、最有發言權，營商環境如何，“痛點”“堵點”何在，他們最清楚，如何優化提升，他們的需求最強烈，因此，應建立長效機制，保障市場主體廣泛參與制度規則的制定，正如李克強總理在2018年政府工作報告中提出的那樣，“邀請企業家參與涉企政策的制定，有利于從源頭改善營商環境”。二要堅持公平公正原則明確制度規則。統一市場、統一市場活動是市場經濟的構成要素，是市場經濟的基本前提，所有市場主體都應按照統一的行為準則在平等基礎上展開競爭，因此，無論是政策還是法律法規，都應以公平公正為其基本價值，不管所有制性質如何，不管企業大小，在要素獲取、市場準入、經營運行、政府采購、招投標、監管執法等方面，都應公平公正對待，一視同仁，不應存在不合理的差別對待，應按照競爭中性原則，健全完善各項政策法規，尤其是對民營經濟要著力平等對待與保護，讓民營企業家放心辦企業、安心搞經營。三要增強制度規則的系統性、協調性。要改變部門間制定的制度規則不協調、標準不一致、甚至沖突的現象，相關政策法規應統籌考慮、系統研究、協同制定，具體可根據工作需要，建立健全部門間的協調機制，實現對涉企的許可準入、扶持服務、稅費征收、監管執法等各項制度規則在部門間相互協調。同時，跨區域、跨層級間的相關制度規則除必要的合理的差別外，也應基本協調，確保相應政策可執行、可落地，避免相互間沖突，讓市場主體無所適從，或形成不必要的惡性競爭，影響整體營商環境的提升。

二、應進一步轉變政府職能

政府職能的范圍和重點需適應經濟社會發展的新要求，適時轉變、合理調整，方能有效優化提升營商環境。隨著市場經濟不斷向縱深發展，商業的地位作用日益突顯。面對商業發展的時代，面對可改變社會、改變世界的商業力量，政府職能應根據商業發展特點和規律，按公共管理、公共治理新要求進行調整轉變，以便為商業發展增添活力，為商業變革增強動力。對政府職能的轉向，中央早已明確，即“政府職能向創造良好的發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。而要依此轉向，必須深層次理順政府與市場、政府與社會的關系，進一步加大簡政放權的力度，重點應繼續從政府管制事項突破，全面深入分析現有法律法規的規定，梳理評估行政審批事項，按照促進商業發展要求，最大限度減少行政審批事項，將生產經營和投資自主權徹底還給企業，對市場機制能有效調節的事項、社會組織可以替代的事項，以及公民法人在法律范圍內能夠自主決定的事項，都應從行政許可和行政審批事項中予以取消，最大程度給市場、社會放權，徹底革除以審批管理為主的傳統管理體制，切實發揮好市場在資源配置中的決定性作用，充分激發市場和社會主體的創造活力，不斷增強經濟發展內生動力。且應在做好行政審批減法的同時，圍繞創造良好發展環境等要求，強化對環境的“創造”職能，重點創造適宜營商的軟、硬環境，即通過全面深化改革，積極打造滿足投資主體從事商業活動所需的政治環境、經濟環境、法治環境和國際化環境，具體可參照世界銀行確定的營商環境指標體系，結合政府管理與商業發展實際，著力彌補營商環境短板，加大力度解除“痛點”、排除“堵點”，暢通運行，從根本上降低市場運行的交易費用，降低企業生產經營成本。

三、應進一步改革制度執行與監管執法機制

執行和監管是確保制度落實到位、維護市場秩序、保護投資者合法權益的政府行為，是保障市場主體行使自主權利、政府彌補“市場失靈”的雙重需要。基于目前的現狀，在執行上，應強化執行反饋評估機制。執行效果如何，直接影響制度設計的目標能否變為現實，制度明確的措施能否得到落實，制度規定的權利義務能否得以實現，直接影響投資者的行為與權益。因此，既要重視執行的過程，強化執行過程的針對性、合理性，不能停留在發文、開會之類的簡易過程上，要在執行中協調解決好市場主體在生產經營過程中遇到的實際困難問題等，更要強調結果導向，健全完善好執行結果反饋、評估機制，合理確認制度實施效果、分析效果不佳緣由、提出進一步改進完善制度措施、改進執行的方式方法等。政府如能及時得到反饋，就能檢討執行中的問題，及時回應，及時解決。

在監管執法上，應加強監管執法的規范化、標準化。監管執法是確保制度規則得以生效，規范市場主體行為之必需，監管執法既要嚴格依法依規依章督促和引導市場主體遵守規則、依法經營，又要對違法違規者予以糾正，乃至處罰。監管執法行為對市場主體具有強制性，監管執法必須規范公正。監管執法者的權限、行為應予嚴格法定，不能濫用權力、越權行為或不作為，監管執法的程序也必須規范、公開透明。監管執法還應有明確的標準，彰明合法的要求、不合法的情形，以限制監管執法者的自由裁量權，遏制尋租等腐敗現象，并通過生產經營場地、設備、產品等一系列明確而規范的標準引導市場主體開展活動，讓市場主體在一個穩定可預期的環境下從事生產經營活動。同時，對各類市場主體的監管執法要公正，只要發現違法違規行為，諸如搞假冒偽劣、侵犯知識產權、侵犯他人產權等違法現象，不論何種企業，都要依法依規處理，否則，會因監管執法不公平，導致企業無法公平競爭。此外，監管執法還應創新方式，在力推信用監管、“雙隨機一公開”方式的同時，強化部門之間的協同，完善部門間信息共享、及時響應聯動；推進社會參與，形成新的監管執法格局，增強監管執法的效果。

四、應進一步改革政務服務機制

政務服務直接表現為為投資者、市場主體辦理相關事務，政府職能轉變是否到位、簡政放權是否兌現、制度規則是否合理適宜、辦事是否高效便利，服務對象首先從政府服務中體驗到、感受到，其投資意愿也會受其體驗感受的影響，政務服務是營商環境的重要組成部分。為推進高質量的政務服務，應建立政務服務責任機制，政務服務不是簡單的審核材料、核發證照等，而是影響著政府價值目標、管理目的的實現，承載著重要的使命，擔負著重大的責任，因此，必須健全完善責任機制，確保在政務服務整個過程中，不折不扣地兌現政府在辦事手續、材料、時限、費用成本等各個方面的承諾，讓投資者切實享受到政策的紅利，感受到政府的公信力，如果在政務服務過程中有違這些要求，就應視影響大小追究相關人員責任。而要使政務服務人員履行好責任，應建立健全政務服務保障機制，確保政務服務能順暢高效運行，辦事便捷便利。目前，各級政府正在大力推進的“互聯網+政務服務”模式，是提供高效便捷政務服務的重要支撐。新的政務服務模式已有好的開端，但距離理想的目標還有較大差距，應著力縱深推進，在數字共享、串聯改并聯等基礎上，進一步從服務對象辦事便利便捷度出發，按最快捷辦理全事項的新要求，梳理全流程，再建新流程，將注重單部門流程轉向跨部門、跨層級協同辦理流程，并打通部門信息壁壘，按照統一的數據標準，實行數據的歸集共享，推進“一網通辦”、“同城通辦”、跨區域通辦，實現服務對象辦事一體化、網絡化、高效化、便利化，讓服務對象能真正花最少的時間，跑最少的路，交最少的材料，找最少的部門，辦最少煩心的事。

同時，應按照構建“親”“清”新型政商關系要求，積極主動為投資者、企業服務，如對政策規定服務企業的優惠政策，應主動、公平地向投資者、企業說明和辦理，改變坐等服務對象上門申請辦理、不請不辦的傳統做法，規范政商交往，讓他們更好地享受政府親商愛商周到且公正的服務。建立完善政商網絡互動平臺，及時收集服務對象對政務服務、監管執法等方面的情況反饋、改進意見、政策建議等，更好地如實地了解企業的需求，使政府能更快更準確地掌握情況，科學合理地完善政府管理服務的不足，調整相關制度規則，以更大程度釋放體制機制改革紅利，更高質量地打造國際化、市場化、法治化、便利化的營商環境。

其他與營商環境有關的金融體制、稅收體制、海關通關體制、文教衛體制等，改革的空間也很大，應協調配套推進，尤其是中央機構和地方政府之間、政府部門和水電氣企業之間應強化協作，相互促進，協力全面優化營商環境，提升社會整體福利。