開放的諸邊主義：世界貿易組織談判改革的路徑

都 亳

(1.吉林大學，吉林 長春 130012)

2015年12月，經過15年的艱難談判，多哈回合談判實際上宣告破裂。盡管多哈回合談判尚未正式結束，但人們普遍認為多邊貿易談判和治理效率低下，許多政策制定者已將注意力轉向諸邊貿易治理，認為這是多邊主義的一個有前途的替代方案。2017年12月,布宜諾斯艾利斯舉行的第十一屆部長級會議(MC11)提出了世界貿易組織(以下簡稱WTO)成員方的三份宣言，旨在為中小微企業、電子商務和投資便利化的新貿易規則的諸邊倡議奠定基礎。諸邊主義的興起意味著WTO向差異化貿易一體化的“俱樂部中的俱樂部”轉變。(1)Bernard Hoekman and Petros C. Mavroidis, “Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System”, World Trade Review, Vol. 14, No.1, 2015, p.101.封閉式諸邊協定(Plurilateral Agreements，簡稱PAs)和關鍵多數協定(Critical Mass Agreements，簡稱CMAs)能夠使志同道合的成員進一步深化和擴大WTO對具體貿易問題的規則和承諾，而其他猶豫不決的WTO成員可不需要參與這些倡議，以使諸邊協定和關鍵多數協定生效。相比多邊主義要求WTO所有164個成員方參加并對新的規則和承諾達成共識，諸邊主義承諾在調整WTO以適應當前全球貿易不斷變化的挑戰方面更加有效，WTO作為一個“俱樂部中的俱樂部”有望使全球貿易體制擺脫目前的癱瘓狀態。

另一方面，通過諸邊俱樂部進行治理，可能會在法律和經濟上導致全球貿易體制面臨碎片化的風險。(2)柯靜：“世界貿易組織改革：挑戰、進展與前景展望”，《太平洋學報》，2019年第2期，第27頁。不同成員的多個諸邊協定和關鍵多數協定會產生不同的承諾和規范，這可能會破壞國際貿易法的一致性，使利益相關者更難駕馭貿易體制。更嚴重的是，向諸邊主義的轉變有可能使發展中國家和最不發達國家陷入困境，它們可能難以在談判中發出自己的聲音，難以參與和承諾雄心勃勃的諸邊協定和關鍵多數協定。WTO向差異化貿易一體化的“俱樂部中的俱樂部”過渡可能會限制貿易在促進發展和消除貧困方面的潛力。

可見，WTO在未來幾年面臨著重要的治理挑戰。政策制定者如何利用諸邊治理的效率和有效性，同時限制諸邊主義對WTO和全球貿易制度的負面影響？本文試圖對這一問題作出一些嘗試性的回答。

一、提出諸邊主義的理論依據

1.1 多邊主義的理論基礎

“多邊主義”一詞在貿易領域意味著所有WTO成員共同制定和商定共同規則，并就貿易自由化承諾進行談判。然后，所有WTO成員都適用這些規則，并向其他WTO成員提供符合其承諾表的市場準入。換言之，WTO成員不得歧視其他成員。多邊主義的一個顯著例外是優惠貿易協定(PTAs)，它在一定限度內允許WTO部分成員之間的歧視性貿易自由化。

多邊主義一直是出于經濟和政治考慮的全球貿易治理的理想模式。首先，戰后世界經濟的締造者認為，貿易歧視加劇了兩次世界大戰之間的經濟失衡和政治緊張，多邊主義應防止貿易加劇國家間的緊張局勢。其次，多邊主義應確保貿易能夠在一套連貫和透明的規則下進行，為貿易商和消費者提供一個公平的競爭環境。最后，多邊貿易自由化應該確保資源的最優配置，以最大限度地提高產出和最終的福利。(3)Jagdish Bhagwati, Termites in the Trading System, Oxford University Press, 2008, p.115.歧視性的貿易自由化——在雙邊、區域或多邊基礎上——可導致貿易的扭曲、世界稀有資源的分配不當和福利的放棄。

1.2 貿易政策和新政策權衡日益復雜

政策制定者將多邊主義作為全球貿易治理的理想，是有充分理由的。最近政策辯論轉向諸邊主義，其理由通常是基于效率和效力，而不是經濟理論。一些決策者和學者們認為，盡管從理論上講福利最大化，但多邊主義已經行不通了。諸邊主義被理解為在相當多的WTO成員方中就規則和新的市場準入承諾達成一致，被視為一種務實但并不理想的全球貿易治理方式。

有學者運用俱樂部產品理論支持諸邊主義。認為鑒于多邊主義的困境，諸邊主義不應僅僅被視為一種實用的、次優的貿易治理方法。相反，在很多情況下，諸邊主義應被視為當今貿易治理最佳和福利最大化的方法。簡言之，現代貿易政策日益復雜，在貿易收益與對監管和公共政策的侵入性調整之間，產生了新的權衡。諸邊安排比多邊主義更適合于確定相互同意的合法的和最大限度提高福利的協定。(4)Robert Basedow, “The WTO and the Rise of Plurilateralism—What Lessons Can We Learn from the European Union’s Experience with Differentiated Integration?” Journal of International Economic Law, Vol. 21, No. 3, 2018, pp.411-431.

眾所周知，傳統的貿易政策側重于消除關稅和配額等經典的邊境貿易壁壘。貿易政策和談判通過所謂的“消極”一體化進行。政策制定者面臨著消除貿易限制所帶來的貿易收益與潛在的就業負面影響之間的權衡。然而，自20世紀70年代末和80年代新自由主義范式興起以來，許多國家完全贊同貿易自由化一般有利于社會并使福利最大化的經典經濟觀點，從談判伙伴獲得市場準入承諾已成為許多決策者關注的關鍵問題。

然而，在過去的幾年中，貿易政策發生了根本性的變化，出現了新的具有挑戰性的政策權衡。現代貿易政策以監管合作的形式，通過“積極”一體化而非“消極”一體化推進。監管的差異引發了三種類型的貿易成本。首先，貿易商可能需要了解當地的監管要求;其次，他們可能不得不調整商品和服務以適應當地的監管要求;再次，他們可能必須為地方當局的合規評估程序付費。現代貿易政策尋求在民主界定的公共政策和監管目標的范圍內加強各國監管機構之間的交流與合作，以促進監管的趨同與協調。各國尋求就共同監管和執行機制達成協議，以便在實現其公共政策和監管目標的同時，獲得貿易自由化的經濟收益。因此，作為“積極”一體化的現代貿易政策是一個“建設性”的過程，比傳統貿易政策更具侵入性。它要求各國在貿易和更廣泛的公共政策目標之間找到一種微妙的平衡。

1.3 現代貿易自由化——網絡效應或俱樂部產品

通過國際監管合作實現的貿易自由化，可能受到網絡效應的影響，也可能滿足俱樂部產品的質量。隨著越來越多的行政轄區適應這一標準，遵守國際法規(例如基本產品標準)的收益可能會增加。這種網絡效應使通過監管合作實現貿易自由化成為非歧視性，并確實使多邊主義對這類監管具有可取性和自我維持性。然而，在許多情況下，監管合作應展現出俱樂部產品的活力，使諸邊主義成為一種更有前途的治理方法。俱樂部產品具有非競爭性及排他性。代理商可以合作生產，聯合生產顯著降低了人均生產成本，而所有參與的代理商都可以消費產品。然而，這些俱樂部產品需要根據俱樂部的喜好，即代理商的整體喜好進行調整。俱樂部產品不太可能完全滿足任何一個代理商的喜好。只要消費一個低成本的俱樂部產品所帶來的收益超過消費一種不完全符合代理商喜好的產品所帶來的損失，代理商就應該留在一個俱樂部。如果俱樂部變得更大，人均生產成本就會下降。然而與此同時，俱樂部產品必須適應其成員日益多樣化的偏好。因此，俱樂部產品理論預測俱樂部具有最優的福利最大化規模。如果俱樂部規模小于最佳規模，代理商可能會加入。如果他們的規模超過了最佳規模，代理商很可能會離開俱樂部。最優規模取決于聯合生產實現的成本節約和代理商偏好的異質性。

俱樂部產品理論如何通過國家間的監管合作與貿易自由化聯系起來? 通過監管合作實現的貿易自由化在許多方面類似于俱樂部產品的生產。它面臨著政策制定者在貿易和其他公共政策之間進行權衡的挑戰。各國需要仔細權衡監管合作的成本和收益。參與監管合作并遵守國際協定的規則可能導致貿易和投資活動的增加，促進國內生產總值的增長并創造就業機會。與此同時，各國在進行監管合作時也面臨成本。它們需要放棄符合本國偏好和目標的監管而執行反映所有參與國的總體偏好和政策目標的國際協定的規定。因此，各國只有在經濟收益超過調整監管和公共政策的成本的情況下，才應進行國際監管合作。如果成本大于收益，各國應停止合作。隨著參與國際監管合作的國家數目的增加，各國的偏好和政策目標與國際協定之間的距離可能會更大。換言之，參與監管合作的成本可能會增加。如果增加成員所帶來的經濟收益沒有達到同樣的程度，各國可以放棄合作安排，寧愿放棄經濟收益，以便維持國家監管。分析表明，國際監管合作安排有一個最優規模，當調整的管制成本和貿易自由化帶來的經濟收益相交時，應達到最優規模。(5)Rudolf Adlung & Hamid Mamdouh, “Plurilateral Trade Agreements: An Escape Route for the WTO?” Journal of World Trade, Vol. 52, No.1, 2018, p.104.最優規模的合作安排應該是福利最大化，因為它在成本和收益之間達到了最優的平衡。

二、WTO框架下諸邊協定的歷史經驗與發展

諸邊主義可以被定義為“有限數目的政府之間的共同利益，這些政府為了相互聯系而將這些利益結合在一起”。(6)Philip G. Cerny, “Plurilateralism: Structural Differentiation and Functional Conflict in the Post-Cold War Order”, Millenium: Journal of International Studies, Vol. 22, No.1, 1993, pp.27-51.其主要目的是:“通過自愿合作的進程，提供一個各國政府尋求調和國內和國際經濟目標的論壇”；“使志同道合的政府能夠形成一致的立場，然后在更廣泛的多邊背景下推進這些立場。”(7)Nicholas Bayne and Stephen Woolcock, eds., The New Economic Diplomacy. Decision-Making and Negotiation in International Economic Relations, Farnham: Ashgate Publishing Limited, 2011, p.102.諸邊談判是多邊談判的一個分支，多邊機構的一些成員接受一項協議，他們希望該協議能在稍后的“多邊化”階段被其他成員所接受。

在WTO框架下，諸邊協定是指部分(而不是全部) WTO成員在WTO更大的規則框架內談判達成協定。WTO內的諸邊協定可分為兩類：一類是只對簽署這種協定的成員開放市場準入和承擔義務的封閉性、排他性諸邊協定；另一種是充分適用最惠國待遇，對所有WTO成員開放的諸邊協定。

一方面，WTO成員可根據《建立世界貿易組織協定》第二條第三款進行諸邊協定的談判。志同道合的國家可能會聚在一起，制定新的規則和(或)市場準入承諾。諸邊協定可規定稱為WTO-plus 和WTO-extra 的WTO承諾。WTO-plus 諸邊協定深化了已經存在的WTO市場準入承諾和規則。WTO-extra 諸邊協定將WTO市場準入承諾和規則的范圍擴大到新的領域。簽署協議的國家可以在歧視性的基礎上適用諸邊協定，最惠國待遇不能適用于諸邊協定。換言之，沒有簽署的WTO成員不能要求與簽署諸邊協定的成員享有同樣的待遇。但是，大多數諸邊協定的目標是為了制定新規則而不是額外的市場準入承諾。諸邊協定通常是特定問題或部門的協議，不包括簽署國之間的全部貿易活動，各國關注的是諸如環境產品或電子商務等相當狹窄的問題。值得注意的是，依據《建立世界貿易組織協定》第X條第9款規定，為了將新的協定列入附件4(諸邊協定)，需要在部長級會議(或總理事會)上以協商一致作出決定。此外，有必要將這一新協定列入《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)附錄一的多邊貿易協定清單。根據《建立世界貿易組織協定》第X條第8款，這需要在部長級會議(或總理事會)上作出協商一致修正的決定。該決定應經部長級會議批準后對所有成員生效。與修改《建立世界貿易組織協定》附件一的情況相反，在未能達成共識的情況下，不存在三分之二多數的備選辦法。因此，一旦志同道合的WTO成員達成協議，他們就需要向WTO總理事會提交文本以便事前審查。如果非簽署國得出的結論是計劃中的協議違背了他們的國家偏好，他們可能會否決諸邊協定。事前共識規則確保了諸邊協定具有帕累托效率，但是，它也將延誤諸邊協定的締結。

另一方面，WTO成員可以就關鍵多數協定(CMAs)進行談判，然后基于最惠國待遇向所有其他成員方開放利益(即使它們沒有參與談判進程)。為了防止“搭便車”，這種開放的諸邊協定的生效通常以“關鍵多數”的國家參與為條件，這些國家代表約80%或更多的市場份額，這是一個相當具有挑戰性的基準。(8)Gary Winslett, “Critical Mass Agreements: The Proven Template for Trade Liberalization in the WTO”, World Trade Review, Vol. 17, No. 3, 2018, pp.405-426.關鍵多數協定是一種可行的治理方法。如果參與的WTO成員在相關領域的世界貿易、生產和消費中占相當大的份額，這種“臨界量”確保了貿易自由化帶來的巨大收益，并補償了簽署國因搭便車而蒙受的損失。

至今為止，關貿總協定/世界貿易組織(GATT/WTO)從封閉式諸邊協定和關鍵多數協定中獲得了一些有限的經驗。在20世紀60年代和70年代期間，一些志同道合的關貿總協定締約方曾就一些特定貿易問題進行了所謂的守則談判。大多數守則作為烏拉圭回合(1986—1994年)的一部分并入《建立世界貿易組織協定》，從而成為多邊承諾。至今，已有三個諸邊協議生效——《政府采購協定》《民用航空器貿易協定》和《信息技術產品協定》。

近些年，WTO體制內外出現了若干諸邊倡議。《反假冒貿易協定》(Anti-Counterfeiting Trade Agreement ，簡稱ACTA)是包括美國、歐盟和其他經合組織經濟體在內的約30個國家在WTO之外發起的一項諸邊倡議，旨在建立一個法律框架，打擊假冒商品貿易和與貿易有關的侵犯知識產權行為。盡管談判已經結束，但歐盟在2012年沒有批準該協定。第二個重要的諸邊倡議是《環境產品協議》(Environmental Goods Agreement，簡稱EGA)。2014年至2016年，約50個WTO成員在WTO中談判了《環境產品協議》，《環境產品協議》被設計成關鍵多數協定。經過兩年的談判，在即將結束時，主要談判方提出了新的要求，導致談判破裂。目前，約有50個WTO成員正在就所謂的《服務貿易協定》(Trade in Service Agreement，簡稱TISA)進行談判。《服務貿易協定》的目標是協調主要服務部門的規章和標準，從而促進貿易。它追隨了《服務貿易總協定》(GATS)的腳步，參與談判的國家在世貿組織之外進行談判，其他WTO成員的參與興趣不大。2017年12月，在WTO第11屆部長級會議上，WTO成員同意就電子商務、國內服務監管、投資便利化以及中小微企業問題制定四項聯合諸邊計劃。至于哪些愿景將在未來幾年成為現實還有待觀察。

三、諸邊主義的積極和消極影響

3.1 諸邊主義的積極影響

第一，獲取經濟收益：諸邊主義伴隨著一系列的成本和收益。諸邊協定和關鍵多數協定的一個主要優勢是經濟性。諸邊協定和關鍵多數協定可以通過兩個渠道促進增長，規定降低關稅，使國家間的經濟關系自由化，從而使它們能夠利用各自的相對優勢和資源。因此，諸邊協定和關鍵多數協定——很像多邊或雙邊協定——為更有效地分配和使用各國的生產能力和資源提供了條件。

第二，簡化治理和貿易規則現代化：除了與貿易一體化相關的“經典”經濟效益外，諸邊協定和關鍵多數協定是有望更新規則的治理工具。世紀貿易組織法反映了20世紀80年代的經濟、政治和法律現實。目前，WTO爭端解決機構尋求根據新的挑戰適用和制定世紀貿易組織法。然而，這種做法引發了合法性、問責制和有效性方面的問題。諸邊主義是為突出貿易問題制定新的現代規則的一項有希望的戰略。

第三，保持WTO的活力：許多國家在過去十幾年越來越多地將規則制定和政策辯論從WTO轉向雙邊論壇，從而危及WTO作為全球貿易治理焦點的地位。諸邊協定和關鍵多數協定牢牢扎根于WTO的法律、政治和體制背景，它們可能使WTO作為全球貿易體制的法律和政治中心繼續存在。

3.2 諸邊主義的消極影響

第一，限制對多邊努力的興趣：雖然諸邊主義可能被視為克服多邊貿易談判困難的有希望的貿易治理新方法，但也有人批評它進一步限制了對這種努力的興趣。當各國通過雙邊和諸邊協定來實現其貿易政策目標時，達成多邊協定的相對成本就會上升。這種效應也引發了對全球貿易治理公平性的質疑。多哈發展回合旨在制定更有利于發展的貿易規則，以換取發展中國家和最不發達國家對知識產權或服務貿易規則的接受。當前，從多邊主義向諸邊主義的轉變，破壞了發達國家與發展中國家之間的這一君子協定。

第二，使發展中國家邊緣化：諸邊主義的另一個重要缺點是有可能將反對意見邊緣化，特別是來自發展中國家和最不發達國家的反對意見。對諸邊主義的批評警告稱，諸邊協定和關鍵多數協定使富裕的發達國家能夠就符合其國家利益的行業規則達成一致。雖然發展中國家和最不發達國家在法律上可能不受這些規則的約束，但如果它們將來想要參與相關的全球價值鏈并加入諸邊協定，它們實際上可能不得不接受和遵守這些規則。因此，人們認為，諸邊主義有可能破壞WTO的合法性和問責制。

第三，潛在的發展影響：過去幾十年，貿易一直是推動國際發展的最強勁引擎之一。競爭進入全球市場是決定性的，諸邊主義的崛起可能使進入全球市場變得更加復雜。未來的諸邊協定和關鍵多數協定將在很大程度上關注復雜的監管問題，而發展中國家和最不發達國家往往缺乏執行復雜國際規則的能力。如果不伴隨能力建設，諸邊協定和關鍵多數協定可能阻礙發展中國家的經濟一體化。

四、開放的諸邊主義：解決WTO談判僵局的路徑

鑒于多哈回合陷入困境，一些關于如何推進貿易自由化的分析突出了具有部門性、諸邊性和/或“關鍵多數”特征的協定作為前進路徑的可能性。華威委員會(The Warwick Commission)在2007年的報告中主張，未來應更積極地考慮“關鍵多數”途徑，并認為這種路徑有更多的先例：在電信和多哈回合非農產品“零關稅”市場準入倡議以及東京回合守則中都曾運用了一種“關鍵多數”的邏輯，盡管東京守則導致了貿易體系的巴爾干化。(9)Warwick Commission, The Multilateral Trade Regime: Which Way Forward? Coventry: University of Warwick, 2007, p.322.皮特·蓋勒(Peter Gallagher)和安德魯·斯托勒(Andrew Stoler)指出關鍵多數協定有助于隔離多邊貿易談判中非互惠的潛在有害影響，并斷言該方法有助于農業方面的談判。(10)Peter Gallagher and Andrew Stoler, “Critical Mass as an Alternative Framework for Multilateral Trade Negotiations”, Global Governance, Vol. 15, No.2, 2009, pp.375-392.埃爾希(Manfred Elsig)討論了如何與一個更強大的秘書處一起開展“關鍵多數”的框架工作，以促進更富有成效的談判。(11)Edward Mansfield. and Helen Milner, Votes, Vetoes, and the Political Economy of International Trade Agreements, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2012, p.276.

值得注意的是，華威委員會、斯托勒和埃爾希都在支持關鍵多數協定的同時提出了警告。華威委員會提供了關鍵多數協定需要滿足的若干標準，包括具有約束力、可訴性及考慮分配后果等。(12)同①, p.380.蓋勒和斯托勒指出，在農業貿易談判中，“關鍵多數”方法當然不是解決所有困難的靈丹妙藥，它仍然會遇到各種政治上敏感的支持計劃的問題。埃爾希還提出了一個重要的觀點，即關鍵多數協定的締約方需要確保有效的激勵措施，以鼓勵協定的非參與方加入而不是繼續搭便車。

2015年《信息技術產品擴圍協定》的達成，是WTO自1995年成立以來主持貿易自由化最成功的一次嘗試，被認為是開放的諸邊協定。一個開放的諸邊機制的運作方式是，一類產品的主要生產國和進口國的“關鍵多數”彼此同意取消關稅，然后在最惠國的基礎上將這些關稅削減擴大到所有WTO成員。這意味著這些其他成員可以進入這些主要進口國的市場，而不必降低關稅，從而有效地搭便車。這就是“關鍵多數”越高越重要的原因，這樣做可以使參與者將搭便車的次數降到最低。此外，由于關鍵多數協定在最惠國的基礎上向不參與的發展中國家提供利益，而不需要它們作出讓步，因此有效地維護了對發展中國家給予特殊和差別待遇的原則。《信息技術產品擴圍協定》的成功，證明了“關鍵多數”方法的可行性和有效性，并為WTO其他貿易議題的自由化談判提供了行之有效的樣板。

盡管WTO存在著協商一致和單一承諾的僵化效應，但可以在不訴諸法律改革的情況下，對WTO的決策采取更加靈活的做法。《建立世界貿易組織協定》第十條下的各款為在WTO中采取更靈活的決策方法提供了可能性。依據第十條第1款和第3款的規定生效的《貿易便利化協定》(TFA)表明，WTO成員可以在多哈回合談判中放棄自己強加的嚴格義務，包括單一承諾要求。正如約翰·杰克遜(John H. Jackson)曾敏銳地告誡：“在某些情況下，嘗試一種不屬于一攬子方案的一部分的方法可能是明智的”。(13)John H. Jackson, “The WTO ‘Constitution’ and Proposed Reforms: Seven ‘Mantras’ Revisited”, Journal of International Economic Law, Vol. 4, No. 1, 2001, p.72.訴諸《建立世界貿易組織協定》第3款規定的逐步多邊化進程、第4款規定的軟法路徑以及第9款規定的諸邊協定，都可產生積極效果，使WTO在快速發展的21世紀中作為國際貿易的監管者和促進者更加具有現實意義。在不受單一承諾和共識阻礙的情況下，管理國際貿易的各種選擇可以幫助建立一種不同的速度制度，《貿易便利化協定》的生效能夠推動WTO采取一種新的決策方式，從而更好地利用現有的、更靈活的程序，來疏通目前易陷入僵局的WTO決策體系。

在談判路徑的選擇方面，追求開放的諸邊倡議是解決WTO談判僵局的一部分。WTO第十一次部長級會議的成果之一，是由不同的WTO成員集團就電子商務、投資便利化、中小微企業和國內服務監管等問題提出諸邊倡議。加入這些集團的WTO成員表明，不能利用協商一致意見來阻止各國集團討論共同關心的問題，它們可以使用兩種機制在政策領域進行合作: 即關鍵多數協定和WTO第二條第三款下的諸邊協定。

那么，政策制定者如何利用諸邊治理的效率和有效性，同時限制諸邊主義對WTO和全球貿易制度的負面影響呢?

至少，開放的諸邊倡議向WTO體制注入了新的活力。它們為WTO成員集團提供了一種機制，讓它們就自己感興趣的問題進行接觸，并確定是否有可能就什么是可取的政策達成一致。它們可以作為實驗室，確定合作可行的領域，并證明WTO在提供合作平臺方面不必因其一貫做法而受到阻礙。即使在證明不可能達成協議的情況下，相關的談判也是有益的，因為它們將有助于就一系列問題制定一項前瞻性議程，以更新適用于所有WTO成員的規則。總之，WTO成員需要考慮是否所有成員都必須參與發起每一個新的談判或倡議。成員集團更大程度地奉行開放、非歧視性的諸邊倡議，為在不存在或可以解決搭便車的問題上取得進展提供了機會。

WTO多哈回合啟動18年來，除了達成《信息技術產品擴圍協定》和《貿易便利化協定》外，整個談判沒有實質性進展，談判的效率相對降低。面對WTO陷入的危機，各成員方都在努力，以期為WTO改革貢獻方案：歐盟2018年9月18日發布WTO現代化方案，主張在可能的領域繼續維持全面多邊談判并取得成果的支持；在無法獲得多邊協商一致的領域，積極支持和推進諸邊談判，談判對所有成員開放且結果在最惠國基礎上適用。(14)“EU Concept Paper”, European Commission Website, September 18, 2018, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf.加拿大在《WTO強化及現代化》討論稿中主張，盡管貿易規則需要更新是共識，但哪些議題是優先事項存在分歧。首先需要確定哪些議題需要努力達成多邊協定、哪些議題可以通過諸邊舉措或其他方法完成。可能的議題包括：多哈回合中未完成的談判，比如農業支持和發展問題，尤其是最不發達國家面臨的問題；制定關于現代經濟和全球化社會維度問題的規則，包括數字貿易、包容性貿易、可持續發展、投資和國內監管等；以及通過國有企業、產業補貼、技術和商業秘密、透明度問題導致的競爭環境的扭曲問題。(15)“Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper”, Nigerian Office for Trade Negotiations Website, August 30, 2018, http://www.notn.gov.ng/bundles/notn/docs/Strengthening-and-Modernizing-the-WTO.pdf.在規則現代化的方法方面，加拿大建議不應期望成員方承擔他們沒有同意的義務，同樣不應阻止其他成員方自愿通過政策聲明的形式或是具有約束力的協議(比如，諸邊協議)來提高承諾水平。具有約束力的協議應該具有包容性、開放性，為其他成員方的加入或最終的多邊化提供明確的規則。作為WTO體系的重要參與者和捍衛者，中國主張帕累托改進型的改革，建議改革應考慮到絕大多數成員方的發展利益，而不是謀取私利的途徑，應是“做大蛋糕”的過程。因此，對我國而言，在談判路徑選擇上，一方面要堅持協商一致的原則，另一方面在無法達成協商一致的領域也可接受諸邊參與的方式。以談判達成的現有諸邊協定的經驗為基礎，采取諸邊辦法解決WTO某些領域的僵局似乎是至關重要的。這些領域是：談判諸邊協定的框架(哪些議題可以通過諸邊舉措完成)；協定所通過的原則(這些原則是以最惠國原則為基礎的，所產生的利益將擴大到所有世貿組織成員)；以及是否適用WTO爭端解決條款。雖然，目前WTO還沒有針對諸邊協定談判和適用的多邊規則，但確保諸邊協定談判的開放性和多邊化階段的決策程序尤為重要。鑒于諸邊協定可能對WTO帶來潛在的負面影響，有必要設計相應的規則對諸邊協定的談判和適用進行全面的規制。

由于諸邊協定使WTO成員能夠在WTO體系內作出進一步承諾，諸邊解決方案可以遏制由于區域貿易協定、自由貿易協定和雙邊投資協定不斷增加而對WTO造成的持續侵蝕。本文建議在秉持多邊“協商一致”原則的前提下，推動WTO建立更加合理有效的綜合治理模式。逐步擴大采納開放式諸邊談判模式，形成WTO體制內多邊與諸邊共存的模式，并最終通過關鍵多數的開放式諸邊模式迂回推動WTO回歸多邊談判模式。

首先，關鍵多數協定(CMAs)一般只涉及一個行業或產品，它們減少了參與談判的社會利益團體的數量，一旦達成協議，就不能因要求在一些不相干的問題上作出讓步而破壞協議，與單一承諾相比，減少了索取讓步的機會。其次，由于關鍵多數協議通常只尋求降低關稅，而不是解決補貼和監管差異等非關稅壁壘，從而化解了非政府組織的反對。在處理關稅以外的貿易障礙方面，20世紀90年代談判的《金融服務協定》和《基本電信協定》中都采用了關鍵多數路徑。有限的收益聊勝于無。即使是那些必須應對非關稅壁壘的貿易談判，也應盡可能避免有爭議的問題。如果擬議中的貿易協定中的條款將引發對貿易協定的強烈反對，那么，沒有這些條款的貿易協定或許比根本沒有貿易協定要好。

作為在WTO范圍內未來貿易協定的基礎，諸邊辦法將使該體系具有透明度，允許通過WTO爭端解決機構解決有關爭端，并以最惠國原則為基礎。在爭端解決方面，開放式的諸邊協定模式應該適用WTO爭端解決機制，而不能“另起爐灶”。(16)鐘英通：“WTO改革視角下的諸邊協定及其功能定位”，《武大國際法評論》，2019年第1期，第109-124頁。目前WTO協定中的《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)附錄1與附錄2已對諸邊貿易協定作出了規定。依附錄1的規定，諸邊貿易協定屬于《關于爭端解決規則與程序的諒解》適用的協定。但考慮到這種協定的特殊性，其爭端解決不能采用交叉報復。

此外，開放式的諸邊協定談判模式應積極為發展中成員爭取過渡性安排或差別待遇。談判進程中應提高透明度，如果諸邊貿易協定的構想和設計良好，未參與的WTO成員方過后將有動力在符合各自國家貿易戰略的情況下逐步加入。

五、對中國參與諸邊談判的建議

未來諸邊談判因其可以提高WTO談判的靈活性和效率，將成為WTO前行的主要動力，開放的諸邊主義是實現多邊主義最現實的路徑，也可能是唯一出路。(17)“Revitalizing Multilateral Governance at the World Trade Organization, Report of the High-Level Board of Experts on the Future of Global Trade Governance”, WTO, 2018, p.35, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/bertelsmann_rpt_e.pdf.作為世界第二大經濟體和貨物貿易第一大國，中國必須在WTO改革的談判上發揮積極作用，力推WTO做出必要改革，全力維系WTO在全球經貿治理中的核心作用。因此，中國正積極尋求推動多邊貿易規則升級的途徑，推動WTO諸邊協定談判。(18)龔柏華：“論WTO規則現代化改革中的諸邊模式”，《上海對外經貿大學學報》，2019年第2期，第14-20頁。

作為發展中成員，中國積極參與諸邊自由化倡議，并為談判做出了重要貢獻。在多邊談判之外，中國積極推動諸邊貿易自由化進程。參加了《信息技術協定》擴圍協議談判、《環境產品協定》談判，并在53個成員參加的《信息技術協定》擴圍協議談判中，為推動各方就取消201項信息技術產品的關稅達成協議作出重要貢獻。中國于2007年啟動加入《政府采購協定》談判，為加入該協定做出了積極努力。

此外，中國還推動世貿組織回應投資便利化、中小微企業、電子商務等世貿組織成員普遍關注的新議題并開展相關討論。發起成立“投資便利化之友”，引導70多個成員達成《關于投資便利化的部長聯合聲明》。加入“中小微企業之友”，推介中國在世貿組織相關提案中關于支持中小微企業的內容。加入“電子商務發展之友”，積極推動世貿組織電子商務議題多邊討論，分享經驗做法，幫助發展中成員從發展電子商務中受益。

2019年5月13日，中國向世界貿易組織正式提交了《中國關于世貿組織改革的建議文件》。中方強調支持對世貿組織進行必要改革，但改革應堅持三項基本原則：第一，維護非歧視、開放等多邊貿易體制的核心價值，為國際貿易創造穩定和可預見的競爭環境；第二，保障發展中成員的發展利益；第三，遵循協商一致的決策機制。

封閉式的諸邊談判所達成結果的效力僅及于參與談判的有限成員方，如欲成為適用于全體成員方的多邊規則，仍需遵循協商一致原則。就此而言，諸邊談判之“循序漸進”與多邊談判之“全體一致”之間，并不必然存在沖突。但盡管如此，仍然需要在多邊與諸邊、整體與局部之間維持適當平衡，以免諸邊協定喧賓奪主，“架空”多邊協定，造成國際貿易體制事實上的“碎片化”。

提倡開放的諸邊主義是可試之舉。伯納德·霍克曼認為，在開放和非歧視原則的基礎上，開放的諸邊主義做法是打破目前“協商一致”原則桎梏的有效途徑。(19)Bernard Hoekman and Petros C. Mavroidis, “Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System”, World Trade Review, Vol. 14, No. 1, 2015, pp.101-116.相較于多邊協定，諸邊協定的優勢在于無須協商一致，即可根據最惠國待遇的原則，使談判成果惠及沒有或暫時沒有參加諸邊協定談判的成員。而WTO各成員也可借此加強在國際規制方面的合作。因此，當前亟待分析研判中國在WTO多邊貿易體制下推動有關投資、電子商務、知識產權、政府采購、通信技術和服務貿易等諸邊貿易談判的重點領域，對中國推動WTO諸邊改革的路徑、內容、談判模式及中國在所選擇的諸邊模式中如何發揮積極的作用提出建議。

WTO改革的長期性和艱巨性，中國宜有思想準備，但不排除在具體問題上“早期收獲”，中國在其中可以起到積極作用。對暫難納入多邊機制的電子商務和投資便利化等新議題，部分成員也已經率先啟動諸邊進程，并已開展實質性談判。中國于2017年4月發起成立“投資便利化之友”，率先提出投資便利化議題。作為一項為世貿組織推進全球投資便利化所提供的中國方案，投資便利化議題得到世貿組織成員的廣泛關注和積極響應。世貿組織第十一屆部長級會議期間，在中方積極推動下，70個成員聯署《投資便利化部長聯合聲明》，呼吁在世貿組織深化相關工作。《中國關于世貿組織改革的建議文件》在投資便利化議題上，建議建立專門磋商機制，在尊重成員監管權利基礎上，圍繞加強透明度、提高行政效率、加強國際合作等要素，開展有效政策協調。

作為WTO必要改革的重要內容，電子商務議題的討論與談判具有重要意義。如何能夠在全球經濟數字化浪潮中居于不敗之地，同時能夠保證包括經濟安全在內的國家安全，如何在全球數字經濟規則制定中積極發揮作用，電子商務規則談判對于中國來說，可能是在全球經濟治理領域最為嚴峻的挑戰。中國應保證相關談判的發展導向和包容性，避免發展中國家在相關領域中不因數字鴻溝而喪失發展機遇，使發展中國家不因數字經濟中發達國家的絕對技術優勢受到技術壟斷的限制，同時防止由于談判的諸邊路線使得諸多發展中國家被置身于談判之外。

當前，美國把推動諸邊、部門貿易談判作為破解多邊經貿僵局、解決運行效率低下的動力。美國認為現有WTO規則無法規制中國技術轉移、國有企業和產業補貼等不公平貿易行為，希望聯手日歐，進行“自由、公平、互惠”的貿易談判，并就具體問題先行達成諸邊協議或部門協定，再讓其他成員加入，進而推動WTO規則的重塑。對此，我們應有清醒的認識。針對貿易扭曲型補貼、貿易救濟措施等特定議題應堅持繼續通過多邊談判方式解決，對于分歧較大、短時難以達成共識的領域，可以適當選擇以“軟條款”形成倡導性規則。隨著中國在國際規則制定中的話語權不斷增強，WTO諸邊協定談判如果沒有中國參與，將很難達到“關鍵多數”標準。因此，在維護多邊貿易體制核心原則和基本價值，及自身經濟發展模式的前提下，為防止WTO諸邊談判進程被個別大國壟斷而成為排他式協定，中國應積極參與國際經貿規則的制定和完善，按照一貫倡導的公平、開放、共享、互利共贏等基本理念，奉行平等自愿、開放透明的原則，切實貢獻中國方案，對美歐日三方機制保持警惕，防止WTO改革演變成單純的“中國改革”，但不排除在一些領域做出必要讓步，實現談判效率和規則公平之間的平衡。

總而言之，為了使諸邊主義有效和可持續運行，它必須與多邊準則和原則相結合。任何諸邊辦法都應提供靈活性的空間，以便在多邊層次上促進最終的一致。WTO各成員應采取更加開放和鼓勵性的態度對待改革，在WTO機制下設計更佳的諸邊談判方式，并采取包容性、可操作性的諸邊談判方式。