文化治理視域下公共圖書館法人治理建設研究

張 賀

（深圳圖書館，廣東 深圳 518036）

1 引言

黨的十九大報告作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，對深化文化體制改革、堅定文化自信、推動社會主義文化繁榮興盛提出了全新的理念和要求。文化體制改革的重要任務之一就是文化事業單位法人治理結構改革。文化事業單位法人治理結構是指公共圖書館等從事純粹的公益性文化事業的單位，通過所有權與管理權分離，吸納社會力量參與，在決策、執行和監督3個利益相關方之間組成的共同參與治理權力分配與制衡的組織架構和運行機制。推動法人治理結構改革的目的是促進文化事業單位的社會化進程及更規范地運行，吸引更多社會力量共同參與公共文化事業建設，推動文化管理向文化治理轉變，從而提升公益性文化事業單位的精準服務能力，更好地適應當前我國文化治理建設現代化的要求。

2 文化事業單位法人治理結構改革的起源

“法人治理結構”的概念于2005年頒布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》中首次被提出。當時只是對事業單位的法人治理做出構想，并未有具體的實踐要求。從2011年開始，國家相關部門陸續出臺的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》《事業單位章程示范文本》《公共文化機構法人治理結構試點工作方案》等意見方案，為從事公益性服務的事業單位改革、建立健全法人治理結構、建立以理事會及下轄管理層為主要架構的法人治理結構提供了基本的規范和指導。2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。2015年《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》中提出“建立事業單位法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制”。《公共文化服務保障法》第二十四條規定：“國家推動公共圖書館……建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和公眾參與管理。”2018年1月1日起實施的《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條規定：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”以上所述意味著公共圖書館法人治理結構改革已得到了黨中央的確認，并通過國家立法的形式得到保障。

3 我國公共圖書館法人治理結構建設現狀

我國對公共文化事業單位建立法人治理結構的研究主要是從公共圖書館領域發起的。自2007年始，以無錫市圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館等一批公共圖書館為代表，率先對公共圖書館法人治理結構改革進行了實踐性探索，開始建立以理事會為標志的法人治理結構，在促進政事分開、建立制衡機制等方面取得了初始成果，為后續開展法人治理工作的公共圖書館奠定了一定的理論和實踐基礎。

黨的十八屆三中全會之后，圖書館理論界開始對公共圖書館法人治理相關的公共政策和法律法規展開了密集研究，以北京大學李國新教授為代表的一批專家學者，就推動公共圖書館法人治理結構建設、了解并解決我國公共圖書館在法人治理結構改革建設中遇到的問題進行了深入研究，形成了較為系統的理論成果。與此同時，全國范圍內有公共圖書館相繼進行試點改革，完成了理事會的組建，邁出法人治理結構改革的腳步。

從2014年開始，在國家有關政策的推動下，公共圖書館法人治理結構改革的力度不斷加大。據相關調查，截至2019年5月底，我國已有19家省級公共圖書館和百余家市級館成立了理事會，這些理事會分布在30 個省、直轄市或自治區。其中浙江、廣東等沿海經濟發達地區數量更多，落實積極性高，改革步伐更大。

4 我國公共圖書館法人治理結構建設的問題

國家層面頒布的多個文件均指出要加快公共文化事業體制改革，就目前來看，建立法人治理結構是公共圖書館改善治理結構、踐行文化治理的比較切實可行的途徑。實施文化治理相關政策，實現公共圖書館科學治理，就需要轉變政府職能，完成放權與自治，而建立法人治理結構恰好是適應政府職能轉變的客觀需要。公共圖書館舊有的管理模式通常存在行政化嚴重、管辦不分以及監督機制不健全等現象，而以理事會為核心的法人治理結構卻可以在很大程度上達成“政事分開、管辦分離”的目標。我國已經有很多公共圖書館開始了法人治理結構改革的實踐，雖然取得了一定的成效，但也存在著多種問題。

4.1 理論研究缺乏與改革實踐的有機融合

目前，關于國內公共圖書館法人治理結構的理論研究主要集中在內部功能，對理事會的功能定位和法律保障等研究多有理論成果，但對外部治理環境以及多主體關系在法人治理結構建設中的關注度還不夠，現有研究成果缺乏對當前我國公共圖書館實行法人治理所面臨的深層次問題的深入研究，缺乏理論與實踐的有機融合，不能對公共圖書館法人治理結構建設形成卓有成效的指導，限制了法人治理結構改革的進一步發展。

4.2 法人治理結構改革存在局限性

公共圖書館法人治理結構改革需要的是全面體制機制改革，目的是建立一個由多部門參與、共同推進又相互制衡的新的管理體制和運行機制。就目前來看，公共圖書館法人治理結構改革取得的效果大多在圖書館自我改革，僅限于圖書館自身組織結構調整和重構，在此基礎上形成的理事會制度只能體現在形式上，并不能真正發揮效能，距離改革的預期還有很大的差距。

4.3 圖書館自主權受限

公共圖書館法人治理結構改革的終極目標是獲得獨立運作權，達到“政事分開、管辦分離”的目的，讓政府部門的職能更多作用于保障和監督。但當前法人治理結構下的管理層并未完全獲得業務管理權、資產管理權和人員管理權，比如館長沒有員工數量、職稱結構的決定權，沒有自主薪酬、績效管理和激勵機制的決定權等，這就意味著并未能真正建立法人組織管理運行機制。

4.4 法律法規不夠完善和細致

在依法治國的時代背景下，公共圖書館法人治理作為一項重要的改革實踐任務，時刻需要以“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”為準繩。但經過筆者對前文所述已出臺實施的與公共圖書館法人治理相關的法律條款進行研究發現，尚存在著條文不明確、功能定位不清晰、多方參與操作性不強等問題。如《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二十四條和《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條均提到建立健全公共圖書館法人治理結構，但對法人的權利沒有做出詳細規定。同時，文化主管部門的管理權和法人自主權的協調也沒有在法律中體現，理事會在事業單位法人中的決策地位在條文中沒有做出明確規定。《中華人民共和國公共圖書館法》明確可吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理，但對其應該怎樣發揮相應職能沒有詳細的規定，缺乏相關機制的法律設計，這都需要政策的制定機構在后續不斷予以完善。

4.5 法人治理結構改革流于形式

我國公共圖書館法人治理結構普遍采用“理事會+管理層”的模式來運作，理事會發揮決策和監督的作用，管理層具體指導公共圖書館的業務開展。目前從各圖書館來看，理事會會議制度基本形成，能夠定期召開理事會，會上審議決定圖書館后續的重點工作。但筆者認為，圖書館的各項服務和業務工作具有相當的專業性，而外部理事成員受限于專業知識，想深度參與決策有很大困難，不足以發揮決策、監督層面的有效作用。在某種程度上理事會只是發揮了“不完全決策權”，因此現階段公共圖書館法人治理存在著職能虛置、浮于表面、流于形式的現象。

4.6 多主體共同治理權責難以協調

按照相關法律條文規定，公共圖書館法人治理結構由相關人員、專業人士和社會公眾代表等多主體共同構成。由于傳統意義上的政事一體化管理慣性，政府相關部門有出現行政越位的可能；公共圖書館是具體事務的決策者和管理者，因處于信息中心位置而有可能導致權力的高度集中；專業人士能夠推動公共圖書館事業發展，但存在有責無權的情況；社會公眾代表以外部理事的身份參與圖書館治理，可能因為專業性差、權力有限而導致行為懈怠。綜上所述，當前條件下，公共圖書館法人治理的制約、監督和激勵機制尚不完善，法人治理系統難以保證穩定、有效地運轉。

5 公共圖書館法人治理結構建設策略

綜合分析公共圖書館法人治理結構建設存在的問題，在文化治理視域下，需要充分發揮文化在社會發展過程中的重要作用，依據文化自身規律，對文化資源、文化權力等進行配置，從而進一步加強法人治理建設，完善法人治理結構。據筆者調查統計，目前我國東部沿海地區特別是浙江省、廣東省在法人治理結構改革的具體實施中積極性更高、步伐更大、成效也更明顯，探索出了很多可供借鑒的經驗和做法，但很大一部分公共圖書館對法人治理結構改革尚停留在紙上談兵或淺嘗輒止的觀望階段。

5.1 深入研討，達成共識

堅持學習習近平總書記新時代中國特色社會主義思想，深刻理解總書記關于文化事業的講話內涵，貫徹國家制定的相關法律、條款，在圖書館界加強對法人治理外部環境及多主體關系在法人治理結構中的地位和作用的業務交流，使其更加具有適用性，能夠對公共圖書館法人治理建設做出具有實際效果的指導，有的放矢、內外結合，推動法人治理結構改革的進一步發展。公共圖書館實施法人結構治理，是國家治理結構和治理能力現代化的重要內容，這是大勢所趨。關于這一點，圖書館界需要達成共識。

5.2 政策支持，內外聯動

法人治理結構建設是公共文化服務供給方各方資源、權責等多方面要素的系統性重建，涉及政府職能變更、權力重新分配、社會參與度等多方面問題，僅僅依靠圖書館自身調整不可能完成目標。因此需要相關部門繼續完善和細化法律法規條文，推進人事制度、分配制度、激勵制度的改革；政府去行政化，簡政放權，將治理主體轉移到理事會；多主體間架構決策、執行、監督相互分離與制衡的權力結構，如此形成政策支持、內外聯動，立足實際、因地因事制宜的趨于完善的公共圖書館法人治理結構。

5.3 推動政府職能轉變

法人治理結構建設能否成功取得預期成效，關鍵在于政府職能轉變和精準定位。政府要賦權、限權并舉，完善配套制度，剝離自身原有的圖書館領導者角色，僅在政策范圍內對公共圖書館進行支持，可以部分參與理事會成員的委任而不直接參與圖書館管理與決策，使處于政府和圖書館之間的理事會真正體現出法人治理結構體系中的價值地位。

5.4 落實法人自主權

要想在公共圖書館法人治理實踐中真正落實法人的自主權就要理順政府和公共圖書館之間的關系，有效地實施管辦分離、去行政化。政府要對公共圖書館從直接管理轉變成間接管理，通過外部權力架構的合理設計，清楚明晰地界定行政管理與法人自主的責權范圍，增強公共圖書館法人自主權，尤其是人事自主，即公共圖書館的法人可以在法律法規允許的范圍內，決定本單位人員招聘、職稱評審以及獎懲機制等。

5.5 圖書館服務理念的轉化

目前，我國公共圖書館的工作重心已經轉變為公共文化服務、推進全民閱讀、創造社會價值，但在具體工作中卻常常體現出“行政化”和“官本位”。公共圖書館要建立完整意義上的法人治理結構，就要打破舊有思想，確立理事會的治理主體地位，充分認同理事會并執行理事會的決策，真正將工作重心放在公眾服務上。圖書館還要通過多種方式激發館員的工作熱情，更好地為公眾提供多元化、個性化的優質文化服務，使圖書館成為廣受社會公眾認可乃至生活中不可或缺的一部分。

5.6 依法規范理事會建設

法人治理結構的核心就是理事會，因此完善公共圖書館法人治理結構的重中之重就是搞好理事會的自身建設，只有將自身打造得完善和成熟，才會受到各方認可乃至普遍接受。為此理事會首先要健全和完善各項規章制度，確保理事會能夠對圖書館進行科學的管理和決策；其次是合理選擇理事會成員，理事會的職能是否得以發揮，關鍵在于人員構成，理事會成員不能隨意湊數，應該選擇能夠代表社會公眾利益、熱心圖書館事業、符合既定程序和要求的人員。

除了上述建議之外，圖書館界還應該在加快立法進程、完善地方性法規，建立健全年報制度、信息公開制度等方面深入實踐，從而為推進法人治理結構建設掃除障礙、鋪設坦途。

6 結語

《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》中提出，到2020年底，全國市（地）級以上規模較大、面向社會提供公益服務的公共圖書館要基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構。隨著我國政治、經濟、文化等全面快速發展，國家對文化事業發展高度重視，公眾對文化的需求也越來越多樣化和個性化，建立適應當代社會發展規律的運行機制和管理機制勢在必然。隨著文化體制改革的深入發展，當前，我國公共圖書館建立和完善法人治理結構已進入攻堅期。公共圖書館應該勇于擔當，促進我國公共圖書館建立責權明確、決策科學、監督有效的法人治理結構，從而構筑真正意義上具有新時代中國特色的社會主義現代化公共文化服務體系。