1917年京直水災(zāi)救濟(jì)的特點(diǎn)和不足

葛寶森

(中共成都市委黨校 黨史黨建教研部，成都 610110)

1917年京直地區(qū)發(fā)生了數(shù)十年未遇的罕見大水災(zāi)。面對(duì)空前水災(zāi)，北洋政府委托前國務(wù)總理熊希齡專門設(shè)立了督辦京畿一帶水災(zāi)河工善后事宜處(以下簡稱督辦處)。督辦處從制定章程、組織人員、籌措資金、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量等方面著手開展救濟(jì)活動(dòng)，取得了良好效果；其救災(zāi)手段、救災(zāi)理念在整個(gè)民國救災(zāi)活動(dòng)實(shí)踐中呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，為之后的救災(zāi)活動(dòng)提供了借鑒。但是囿于時(shí)代所限，也不可避免地存在缺點(diǎn)和不足。

一、查賑程序及其內(nèi)容

清代的救災(zāi)程序經(jīng)過二百多年的完善相對(duì)完整、固定。在災(zāi)荒發(fā)生后，救災(zāi)過程要經(jīng)過報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑4個(gè)階段。報(bào)災(zāi)由地方官負(fù)責(zé)，以45日為限，逾期報(bào)災(zāi)或匿災(zāi)不報(bào)者，視情況輕重給予降職或革職處分?？睘?zāi)由地方官吏察看、核實(shí)田畝受災(zāi)程度，確定成災(zāi)分?jǐn)?shù)[1]24，成災(zāi)分?jǐn)?shù)分為一到十分，一到五分不成災(zāi)，六到十分才能定為成災(zāi)?？睘?zāi)的勘察內(nèi)容具體包括災(zāi)戶姓名、所在村莊、田畝多少、坐落位置，匯集成冊(cè)后，注明日期。審戶是統(tǒng)計(jì)災(zāi)民戶口，并把災(zāi)民按程度分為極貧、次貧，以此作為賑濟(jì)的依據(jù)。審戶時(shí)按年齡將災(zāi)民分為大口、小口，16歲以上者為大口，以下者為小口，核定完成后，按以上標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給賑票。發(fā)賑即是按賑票上所列數(shù)量，將救災(zāi)用的錢糧發(fā)給災(zāi)民。

到了民國時(shí)期，救災(zāi)程序分為報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、查賑、放賑4個(gè)階段，在內(nèi)容上與清代略有不同。1917年的京直水災(zāi)的報(bào)災(zāi)是按1915年北洋政府頒布的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》進(jìn)行的，該條例規(guī)定，“地方遇有災(zāi)傷除旱災(zāi)蟲災(zāi)由漸而成，縣知事隨時(shí)履勘，至遲不得逾十日外；其有風(fēng)、雹、水災(zāi)均須立即履勘，不得逾三日。先將被災(zāi)大概情形通詳該管道尹、財(cái)政廳或財(cái)政分廳暨本省巡按使”[2]87。京直水災(zāi)的勘災(zāi)由地方官完成，成災(zāi)分?jǐn)?shù)仍沿用清代的分法，所不同的是除六到十分災(zāi)村減免一到七成正賦外，五分災(zāi)村也被免除一成正賦，使蠲緩的普及面更寬。京直水災(zāi)的查賑與清代審戶的內(nèi)容相仿，但查賑由專門設(shè)立的查賑委員會(huì)分派14路委員長及委員負(fù)責(zé)，而非清代的地方官。在賑災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)督辦處頒布的查賑委員辦事條例中明確規(guī)定，“各路查賑委員長及委員調(diào)查賑務(wù)時(shí)，地方官紳均有協(xié)助職責(zé)”(1)天津市檔案館《令發(fā)查賑委員辦事條例文》，見《京畿水災(zāi)善后紀(jì)實(shí)》卷5，第2頁。。查賑委員的公共開支由督辦處負(fù)責(zé)，禁止接受地方官員及團(tuán)體的供給?？梢姡@種派出專職查賑人員的方法可以使查賑結(jié)果更加客觀準(zhǔn)確，也使賑災(zāi)變得更加專業(yè)化，同時(shí)大大減少了災(zāi)情造假的可能，也減輕了地方官的部分壓力，使其可以專心于相關(guān)賑務(wù)。另外，在查賑內(nèi)容方面也比清代更為詳細(xì)、全面，務(wù)求做到賑災(zāi)錢糧物盡其用。在放賑方面，清代條例規(guī)定只有成災(zāi)六分以上才可放賑，這一規(guī)定在實(shí)際操作中往往顯得僵化刻板，不盡情理。在京直救災(zāi)散放冬賑時(shí)，順直助賑局即依清代慣例只給六分以上災(zāi)村放賑，結(jié)果造成其中狀況已明顯轉(zhuǎn)好，根本無需賑濟(jì)的災(zāi)民仍然領(lǐng)賑，而很多四五分災(zāi)村的災(zāi)民受災(zāi)程度高于全村平均水平，卻無法領(lǐng)賑。這種現(xiàn)象引起了一些百姓對(duì)賑務(wù)工作的不滿。督辦處了解情況后馬上撥款，對(duì)四五分災(zāi)村散放冬賑，并在春賑時(shí)用順直義賑會(huì)代替辦賑不利的順直助賑局。后來，北洋政府參照京直水災(zāi)救濟(jì)的這一經(jīng)驗(yàn)，把五分災(zāi)村也列入了賑濟(jì)范圍。京直救災(zāi)的放賑監(jiān)督環(huán)節(jié)也不同于清代，督辦處采取放賑員放賑，監(jiān)放員、查賑委員、地方官員共同監(jiān)督的模式。各路人員共同監(jiān)督，并互相監(jiān)督，最大限度地制約了舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

二、救災(zāi)主體多樣化

清代的救災(zāi)思想是與“天命”說和“仁政”說緊密聯(lián)系在一起的。“人們對(duì)于一切人事休咎，莫不認(rèn)為是天帝所決定，對(duì)自然的災(zāi)害，生產(chǎn)的豐歉，都用這種觀點(diǎn)來解釋。他們認(rèn)為人間的一切災(zāi)害饑荒，都是天帝有意降罰于人類”[3]。在這種天命思想主導(dǎo)下的災(zāi)荒救濟(jì)活動(dòng)基本上是被動(dòng)的、消極的。而統(tǒng)治者則追求仁政思想，“以不忍人之心，行不忍人之政，治天下可運(yùn)之掌上”，以達(dá)到內(nèi)圣外王的境界。在這種思想主導(dǎo)下，統(tǒng)治者并不提倡社會(huì)力量參與災(zāi)荒的救濟(jì)，救災(zāi)活動(dòng)必然只局限于封建朝廷的官方賑濟(jì)。雖然民間的義賑早在康熙年間就已出現(xiàn)，但都是零星存在，且規(guī)模很小，根本無法與政府的官賑相提并論。

民國初期，時(shí)代背景發(fā)生了改變，主權(quán)在民的思想已逐漸滲透到國人的思想當(dāng)中，這也為政府與社會(huì)力量共同辦賑提供了思想基礎(chǔ)。北洋政府在京直水災(zāi)之前并沒有專門的救災(zāi)機(jī)構(gòu)。1912年6月內(nèi)務(wù)部頒布的《內(nèi)務(wù)部官制修正案》第一條規(guī)定：內(nèi)務(wù)總長管理恤貧、救災(zāi)、慈善及衛(wèi)生等事務(wù)，并“監(jiān)督所轄各官署及地方長官”；第六條還具體規(guī)定由內(nèi)務(wù)部所設(shè)置的民治司執(zhí)掌貧民賑恤、罹災(zāi)救濟(jì)、貧民習(xí)藝所、感化所、盲啞收容所、瘋癲收容所、育嬰恤嫠、慈善及移民墾殖等事項(xiàng)；第十一條規(guī)定由衛(wèi)生司執(zhí)掌傳染病、地方病之預(yù)防、種痘及車船檢疫等事項(xiàng)[4]。在地方上則以內(nèi)務(wù)科對(duì)以上事務(wù)進(jìn)行管理。這樣，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是人員配備以及專業(yè)化管理經(jīng)驗(yàn)上都明顯不夠完備。鑒于上述情況，京直水災(zāi)發(fā)生后，代總統(tǒng)馮國璋急令前任總理、近代著名的理財(cái)專家、慈善家熊希齡設(shè)立督辦處，由他親任督辦組織救災(zāi)。熊希齡素來致力于推進(jìn)中國的近代化進(jìn)程，大力提倡學(xué)習(xí)西方各領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在這次救災(zāi)過程中，熊希齡汲取西方政府與民間協(xié)同救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，并以清末順天府尹周家楣引入南方的民間義賑救災(zāi)為參考實(shí)例，開展與社會(huì)救災(zāi)力量的合作，形成了以政府為主導(dǎo)，大規(guī)模官民合賑的局面。由于北洋政府的財(cái)政十分緊張，僅靠政府撥款根本無法完成救災(zāi)，這一點(diǎn)熊希齡自然十分清楚，引入社會(huì)力量也是他的明智之舉。此次救災(zāi)伊始，熊希齡就召集各民間慈善團(tuán)體開會(huì)商討救災(zāi)辦法，參加會(huì)議的團(tuán)體有天津水災(zāi)義賑會(huì)、順直助賑局、中國紅十字會(huì)、上海紅十字會(huì)、中國青年會(huì)、中國濟(jì)生會(huì)、中華圣公會(huì)等。其后，熊希齡決定以參會(huì)各團(tuán)體代表為基礎(chǔ)，組成一個(gè)聯(lián)合辦賑機(jī)構(gòu)，定名為“京畿水災(zāi)籌賑聯(lián)合會(huì)”，熊希齡任會(huì)長，美國紅十字會(huì)顧臨為副會(huì)長[5]。該會(huì)的宗旨是各慈善團(tuán)體協(xié)同督辦處共同協(xié)商解決救災(zāi)過程中的各種問題，力求做到行動(dòng)協(xié)調(diào)一致。京直救災(zāi)的突出特點(diǎn)之一是各種民間慈善力量都積極地參與到救災(zāi)活動(dòng)中來。其中傳統(tǒng)的慈善團(tuán)體順直助賑局、順直義賑會(huì)先后接受督辦處委托，辦理了冬賑和春賑，并分別在民間籌款50萬元和20萬元用于救災(zāi)。宗教團(tuán)體在這次救災(zāi)中也扮演了重要角色，如中華圣公會(huì)等，宗教組織利用分布在各地的教堂開辦粥廠、收養(yǎng)孤兒，協(xié)助辦賑，在民間救濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。在京直救災(zāi)過程中，民間企業(yè)也是不可或缺的力量。開灤礦務(wù)局、井陘礦務(wù)局作為盈利型企業(yè)，在冬賑時(shí)分別無償捐助末煤2 000噸和1 400噸，極大地緩解了冬季災(zāi)區(qū)用煤緊張的局面，使督辦處節(jié)省了大量資金用于其他方面的賑濟(jì)。個(gè)人慈善家在這次救災(zāi)中也發(fā)揮了較大的作用。善士唐宗郭、唐宗愈僅在霸縣一地就放紅糧169 380斤，銅元772 100枚，其后又在固安放洋3 755元，銅元59 092枚，在文安放紅糧8 111石3斗，洋11 373元，銅元3 000枚(2)天津市檔案館《令發(fā)查賑委員辦事條例文》，見《京畿水災(zāi)善后紀(jì)實(shí)》卷8，第12頁。。此外還有英國教士飽秉公獨(dú)立設(shè)粥廠施賑，寧波趙主教捐款挖河，等等，捐助內(nèi)容涉及救災(zāi)的各個(gè)方面。可見，各種類型的民間力量大規(guī)模參與賑災(zāi)，為京直水災(zāi)救濟(jì)工作的順利完成發(fā)揮了重要作用。

三、近代化救災(zāi)方法和手段的運(yùn)用

第一，民國建立以后，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和人民觀念的變化，也賦予了救災(zāi)活動(dòng)新的內(nèi)容。首先在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與清代有所不同。清代沒有救災(zāi)常設(shè)機(jī)構(gòu)，但形成了以皇帝為總管，戶部籌劃組織，地方督撫主持，知府協(xié)辦，州縣官吏具體執(zhí)行，層層向上負(fù)責(zé)的救災(zāi)管理體系[1]77。統(tǒng)治者認(rèn)為災(zāi)荒時(shí)限性強(qiáng)，為節(jié)省人力物力，在平時(shí)不設(shè)專門機(jī)構(gòu)，這種作法顯然有著明顯的缺陷。專門的機(jī)構(gòu)、職業(yè)的救災(zāi)人員是確保救災(zāi)順利完成的基本保證，缺少這些因素，必然會(huì)使救災(zāi)效率低下，賑務(wù)松懈，流弊滋生，這是清代賑災(zāi)效果往往不甚理想的主要原因。京直水災(zāi)發(fā)生后，北洋政府委托熊希齡設(shè)立專門救災(zāi)機(jī)構(gòu)督辦處，代表政府處理京直地區(qū)救災(zāi)事務(wù)，并建立了近代化的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，設(shè)立總務(wù)、賑務(wù)、編譯、會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)日常事務(wù)，設(shè)立查賑委員會(huì)勘察災(zāi)情，又設(shè)總督察官負(fù)責(zé)監(jiān)督各項(xiàng)賑務(wù)的實(shí)行。各機(jī)構(gòu)分工合作，相互協(xié)作，相互監(jiān)督，使整個(gè)救濟(jì)活動(dòng)成為一個(gè)高效有機(jī)的整體。有鑒于督辦處在京直水災(zāi)救災(zāi)中的良好表現(xiàn)，北洋政府終于在1920年北方五省大旱災(zāi)之時(shí)設(shè)立了政府正式救災(zāi)機(jī)構(gòu)賑務(wù)處，1924年更名為督辦賑務(wù)公署，負(fù)責(zé)全國救災(zāi)事務(wù)，并直接隸屬于大總統(tǒng)。

第二，在以工代賑方法方面，清代對(duì)災(zāi)民的工賑一般都是讓災(zāi)民從事河工和修砌城墻等工程，由于工程大多由政府或士紳出資，管理方法和施工方法都十分落后，工賑的效果也可想而知。京直救災(zāi)在工賑方面不僅包括傳統(tǒng)工賑工程，更有興修京通馬路這樣的近代化公用事業(yè)工程。該工程首先是由督辦處代表政府和美國紅十字會(huì)共同出資、共同管理，解決了資金不足的問題；以招標(biāo)的方式安排并采購災(zāi)工日常食宿及大宗用品，避免了暗箱操作和資金的浪費(fèi)，這種運(yùn)作方式在西方也屬先進(jìn)；設(shè)立了工程司、工賑事務(wù)所、彈壓委員會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)工程進(jìn)行運(yùn)作，保證了施工的順利進(jìn)行；災(zāi)工管理嚴(yán)格，又不失親民。這些做法調(diào)動(dòng)了災(zāi)工的積極性，提高了災(zāi)工的工作效率。以上京直救災(zāi)的工賑特點(diǎn)都是清代工賑所欠缺的。京通馬路的運(yùn)作模式在民國工賑中首開興修近代公用事業(yè)工程的先河，并以其近代化的管理方式成為民國時(shí)期以工代賑的成功范例。

第三，在災(zāi)民教養(yǎng)方面，京直救災(zāi)與清代主要興辦養(yǎng)濟(jì)院、育嬰堂、留養(yǎng)所等消極救養(yǎng)機(jī)構(gòu)為主的做法不同，京直救災(zāi)大力倡導(dǎo)開辦露天學(xué)校、貧兒習(xí)藝所、師范講習(xí)所等災(zāi)民教育機(jī)構(gòu)，使災(zāi)民通過學(xué)習(xí)能夠獲得一技之長，并藉此實(shí)現(xiàn)自我救助，擺脫被動(dòng)接受救濟(jì)的狀況。京直救災(zāi)時(shí)的災(zāi)民教育工作是一個(gè)有機(jī)的體系，露天學(xué)校聘請(qǐng)當(dāng)?shù)亟處煛⑹考?、教?huì)人士擔(dān)當(dāng)教師，教授災(zāi)民基本文化知識(shí)。貧兒習(xí)藝所則給學(xué)齡災(zāi)童講授灌溉、耕種、土木工程、烹飪等實(shí)用課程，使之將來進(jìn)入社會(huì)后能有一技之長。師范講習(xí)所則是為有一定文化基礎(chǔ)的成年人開辦的，講授教育學(xué)、博物初步、管理法、物理大要等課程。這些學(xué)校基本上都靠社會(huì)捐助和利用已有場(chǎng)所、設(shè)施興辦，大部分人的食宿免費(fèi)。各年齡段和不同知識(shí)層次的災(zāi)民可以在不同的教育機(jī)構(gòu)接受相應(yīng)的教育，使他們學(xué)有所長，真正實(shí)現(xiàn)了更深層次的救濟(jì)。

第四，京直救災(zāi)過程中大量使用了電報(bào)、鐵路等近代化的救災(zāi)手段，極大地提高了救災(zāi)效率。鐵路運(yùn)輸?shù)姆绞绞官c災(zāi)物資和災(zāi)民的轉(zhuǎn)運(yùn)“縱使窮鄉(xiāng)僻壤，在水中央，背山之麓，馬艇載就，近致之不啻一舉手之勞耳”。而電報(bào)通訊手段的應(yīng)用也使“電線之所通，其消息之流傳，頃刻可知”[6]。在清末，雖然電報(bào)、鐵路等手段也曾用于救災(zāi)，但其使用規(guī)模有限。究其原因，是因?yàn)榘嘿F的費(fèi)用約束了這些手段的使用。而救災(zāi)部門與路電部門互不統(tǒng)屬，溝通協(xié)調(diào)不暢，嚴(yán)重制約了這些先進(jìn)手段在救災(zāi)過程中的使用。在京直救災(zāi)中，督辦熊希齡憑借其個(gè)人的聲望和能力與路電部門進(jìn)行了良好的溝通協(xié)作，由此減免了大部分的路電費(fèi)用。電報(bào)、鐵路等先進(jìn)手段大規(guī)模的應(yīng)用在京直救災(zāi)過程中發(fā)揮了重要作用。

四、京直水災(zāi)救濟(jì)活動(dòng)存在的缺點(diǎn)和不足

雖然京直水災(zāi)救濟(jì)總體上取得了很大成功，但其間由于各種主客觀原因，仍存在一些缺點(diǎn)和不足。

首先是賑災(zāi)資金不足。當(dāng)時(shí)北洋政府的財(cái)政狀況窘迫不堪，水災(zāi)發(fā)生伊始，代總統(tǒng)馮國璋就命令財(cái)政部撥款30萬元用于救災(zāi)，但只有10萬元到位，直到救災(zāi)結(jié)束，其余20萬元也未見到賬，北洋政府首腦對(duì)救災(zāi)的態(tài)度由此可見一斑。救災(zāi)過程中，熊希齡深感救災(zāi)資金捉襟見肘，為此多次致電財(cái)政部要求撥款，但未能如愿。財(cái)政總長梁啟超對(duì)待救災(zāi)撥款的態(tài)度也是“最急如湘軍軍務(wù)，次要如河工賑務(wù)”。更令人憤懣的是政府“全不顧近畿災(zāi)民之疾苦，在此次賑款中，日人借款500萬元定名用于賑濟(jì)一途，其中200萬元竟不知下落”[7]。所以，救災(zāi)資金大部分時(shí)間處于短缺狀態(tài)，熊希齡無奈，只得多方籌措，勉為開支。

其次，救災(zāi)過程中發(fā)生了官員瀆職和舞弊現(xiàn)象。報(bào)界評(píng)論天津放賑時(shí)稱：“被災(zāi)之初，官紳毅力熱誠，按日施放急賑，賴以保全者殊為不少。其后或隔日施放一次，或逾三四日施放一次……尚有因居地荒僻至今尚未查放者，或?qū)⒏刂ｑR充饑，或?qū)⒂H生之子女價(jià)賣”[8]。北京也發(fā)生了步軍統(tǒng)領(lǐng)因恐災(zāi)民游離生事，而派兵強(qiáng)制將進(jìn)京的外地災(zāi)民遣回原籍的事件。中國舊有的政府機(jī)構(gòu)吏治腐敗、積弊叢生，這是眾所周知的。在此次京直救災(zāi)過程中，雖然有督辦處派查賑員、督察官對(duì)賑災(zāi)事務(wù)多方督導(dǎo)，但仍有部分官吏玩視賑務(wù)、隱匿災(zāi)情，有放賑紊亂的現(xiàn)象出現(xiàn)。究其原因，無非是官員們對(duì)災(zāi)情未能引起真正重視，或只顧表現(xiàn)自己的政績，為保住官位粉飾太平、弄虛作假。這些都對(duì)救災(zāi)造成了一定的不利影響。

再次，督辦處未能協(xié)調(diào)好與部分民間慈善組織的關(guān)系，用人失察。督辦處在冬賑時(shí)委托順直助賑局辦理，其過程基本順利。但在對(duì)四五分災(zāi)村的賑濟(jì)問題上雙方持不同意見，督辦處在掌握詳細(xì)災(zāi)情的基礎(chǔ)上認(rèn)為，應(yīng)對(duì)四五分災(zāi)村進(jìn)行賑濟(jì)，而順直助賑局則以清代定例中的規(guī)定認(rèn)為不應(yīng)賑濟(jì)，或以人手不夠、資金不足為由推托不辦。后來，督辦處籌得資金，不得不委派各縣知事會(huì)同督辦處所派各路查賑委員長另行賑濟(jì)。這一事件的發(fā)生說明，督辦處在以民為本的近代救災(zāi)理念方面與保守的順直助賑局溝通不夠，未能與之進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致始建于清代的順直助賑局在辦賑時(shí)仍保持清代陳舊的救災(zāi)觀念。各地宗教團(tuán)體積極參與到京直救災(zāi)中，發(fā)揮了一定作用，但督辦處也存在與其溝通不暢的現(xiàn)象，從而影響了救災(zāi)效果。比如熊希齡就曾說：“水災(zāi)之初起時(shí)，余已與各教會(huì)通函，請(qǐng)出幫忙，然亦有置之不理者，可惜！可惜！若公教人均肯出來幫忙，不僅災(zāi)民之幸，亦國家之幸也?！倍睫k處雖然充當(dāng)了國家臨時(shí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)的角色，但它并不是正式的國家權(quán)力部門，對(duì)順直助賑局和宗教團(tuán)體等民間組織沒有直接的、絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由此導(dǎo)致政令不暢，影響救災(zāi)的進(jìn)程。這也從側(cè)面證明，盡早建立正式的、具有權(quán)威的國家專職救災(zāi)機(jī)構(gòu)的重要性。再有，在賑災(zāi)過程中發(fā)生了公理會(huì)(教會(huì)組織)布道員樊景文辦理粥廠時(shí)的舞弊案件，雖然樊景文最后被繩之以法，判刑1年零6個(gè)月，但以上事件不僅表明京直救災(zāi)存在缺乏專業(yè)救災(zāi)人員的問題，也從側(cè)面說明督辦處用人失察。

雖然督辦處組織的京直水災(zāi)救濟(jì)活動(dòng)存在著一些缺點(diǎn)和不足，但總體上仍然是民國初期組織的一次成功的大規(guī)模救災(zāi)行動(dòng)。督辦處在督辦熊希齡的帶領(lǐng)下傾盡全力、巧為謀劃，克服了資金緊張、人員短缺等諸多實(shí)際困難，在社會(huì)慈善力量和相關(guān)政府部門的協(xié)助下，最終渡過難關(guān)，順利地完成了此次救災(zāi)，在民國救災(zāi)史上留下了可圈可點(diǎn)的一頁。