現代職業教育治理機制理論、條件與趨勢

王海瑩,秦 虹

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進國家治理能力和治理體系的現代化”。職業教育作為整個公共事業的一部分，應以國家政治體制改革為契機，建立科學規范的治理是職業院校提升治理能力的基本手段。對于職業教育治理機制而言，科學規范的治理需要厘清現代治理理論、治理條件及職業教育治理發展趨勢。

一、現代治理機制理論

“治理(governance)”首次由世界銀行在上個世紀末期使用，現已經成為治理領域中的流行詞。2008年教科文組織在主題為教育治理的國際會議上指出，教育治理主要指多元利益主體多元合作、各司其職，從而更好地對教育進行掌握和引導，與傳統的管理相比，現代治理更注重合作與互補。從另外角度出發，治理是現代社會市場在資源配置中起關鍵作用的背景下，多元利益主體在同一目標下利益博弈的過程。現代治理理論鼓勵政府與社會協同治理，通過合作建立良好的伙伴關系，確立明確的相同目標實施對公共事務的管理，從而使政府與公民對公共事務的共同管理及公共利益最大化，合法性、參與性、透明性、回應性、法制性、責任性是治理的基本特征。[1]變革傳統的以政府為主導的行政管理，使其走向企業、行業、社會共同參與的協同治理是我國現代職業教育治理的基本目標。職業教育治理機制是職業教育治理能力的集中體現，是規范職業院校權力運行和維護職業院校秩序的一系列制度、程序和規章，其包括三個因素：治理的主體是誰、采用何種途徑治理以及治理的效果怎么樣。治理機制和治理能力是相輔相成的有機整體，好的治理機制方能提高治理能力。

在職業教育治理機制的變革中，值得關注的關鍵問題是“現代化”，從語義來看，“現代”一詞既可以作為時間尺度，又可以作為價值尺度，[2]本文中的“現代”雖有時間維度，但是更側重于相對于傳統而言的時代價值。依據漢典釋義“機制”(mechanism)指機體的構造、功能及其相互關系或者機器的構造和工作原理，如:如分娩機制、 計算機機制，具體到“治理機制”，是指治理權力運行的結構、功能以及相互關系。那么，何謂現代職業教育機制?筆者在本研究中將其界定為：即推動職業教育的現代化就是要適應時代發展，變革不適應職業院校發展的制度、法規，不斷構建新的制度、法規使治理結構、功能與治理主體之間相互關系更加完善、科學，更加制度化、程序化、規范化、科學化。

“現代治理”首先出現在黨的十八次三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，文件明確提出“推進國家治理體系與治理能力現代化作為國家全面深化改革的總目標，并且在2020年在關鍵領域和重要環節取得突破性進展”。職業教育是經濟穩定發展及民生改善的重要載體，是實施全面深化改革總目標的重要領域，在推動社會發展現代化進程中擔負著重要任務。因此，現代職業教育治理機制的建立及落實迫在眉睫。

現代職業教育治理機制是關于現代職業教育治理的法規政策、章程制度等構成的治理機制。現代化的職業教育治理機制之現代化特色，著重體現職業教育治理機制從傳統向現代的變化，涵蓋治理目標、治理主體、治理結構、治理方式等諸要素從傳統到現代的變化。現代化的職業教育治理機制強調內外機制、體制的根本性變革，體現從管理走向治理的變化，倡導共同治理，鼓勵社會主動參與社會治理，以通過章程來解決現代職業教育中現實存在的棘手問題為出發點，提高現代職業教育的治理效果，降低現代職業教育的治理成本。

在教育領域，職業教育與社會發展、經濟繁榮聯系最為密切。然而，與普通高等教育相比，職業教育不僅發展差強人意，而且其治理機制也有待提高。如果不推進職業教育治理機制的現代化，勢必影響整個教育體系治理現代化的推進。為了加快職業教育現代化進程，國家先后頒布《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業體系建設規劃(2014-2020)》兩個文件，體現了國家對推動職業教育現代化改革的決心，是職業教育治理機制變革的指導性綱領。為了盡快推進職業教育機制改革，有必要探討職業教育機制現代化的條件、治理機制及國際趨勢。

二、職業教育治理機制現代化的條件

追根溯源，職業教育現代化是一個逐步發展的歷程，在這一歷程中，職業教育治理機制逐漸從傳統走向現代。職業教育機制的現代化轉型是各種因素合力形成的。這意味著職業教育機制轉型是在一定的環境下實現的。

(一)民主與法治的合理平衡

俞可平提出了衡量國家治理體系現代化的5個標準：公共權力運行的制度化和規范化、民主化、法治、效率、協調。[3]這些標準同樣適用于探討職業教育治理機制現代化的條件。民主與法治在現代國家中擁有著舉足輕重的地位，民主是賦予人民治理國家的權力，其價值訴求著眼于平等、合作及協商，法治是依照法律治國的方略，其價值訴求是基于法治的民主治理，正是兩者之間的平衡，才促進國家的現代化。瑪麗·帕克·弗萊特強調參與權力與組織控制權力相對應，其基礎在于眾人的合作與相互作用。[4]對職業教育機制而言，其職業教育機制的現代化進程也離不開民主與法治之間的合理平衡。民主是保障職業教育治理機制有效性的首要條件，也是共同多元治理的必然選擇。就職業教育現代治理機制而言，現代化有效治理氛圍的形成，離不開職業學院多元主體之間的合作和監督，以及相互之間形成的制約，也就是多元主體之間的契約關系，這種關系以章程為載體來承載。職業教育治理機制的民主化就是在職業院校治理中改變傳統的治理觀念，包括在章程制定過程中，做到各方主體民主參與協商、共同決策，減少政府對職業教育的全權管理，逐步推動職業教育治理由政府單一管理向多元治理轉變，保障社會參與管理與監督，發揮各個治理主體的考核評估作用。國家加快發展現代職業教育的政策，呼喚職業教育治理機制的現代化，現代化的法治國家要求多元治理主體在參與治理過程中必須有契約精神和意識，也就是職業院校必須依據一定的規章制度來進行現代化的治理，按照本校章程規定的條例來履行自己的責任和義務。因此，職業院校在把握宏觀環境和實際需要的基礎上著力創新制度機制，努力實現教育治理機制的現代化與法治化。

(二)植根于本土化的全球化

縱覽全球，教育在全球化和本土化中交互發展。就職業教育治理機制而言，使職業教育治理全球化與本土化有機融合是完成現代化轉型的必要途徑。職業教育治理機制的全球化是指不僅向先進國家學習職業教育治理經驗，而且主動參與世界范圍的職業教育治理機制。就世界范疇而言，每個國家由于發展階段、區位環境及歷史傳統相異，形成獨特的治理方式和方法，這些關于治理的不同方法和方式無疑為不同國家職業教育治理機制提供豐富的借鑒學習空間。就我國職業教育治理機制現狀而言，其現代化層次依然較低，學習國外職業教育治理經驗，將無疑提升我國職業教育治理現代化水平。章程是職業教育現代化治理的載體，因此，以學習國外章程建設為突破口，借鑒全球職業教育治理相關政策、章程及制度的制定、實施及評估過程，并將中國職業教育治理經驗推廣到世界去。特別是面對“一帶一路”機遇，更需要一批優秀職業教育院校脫穎而出，探索職業院校治理機制，規范職業院校辦學制度，提高我國職業院校的影響力。職業教育治理機制的本土化，就是我國職業院校不能盲目借鑒國外經驗，而要考慮國情和地方現狀，要植根于我國本土文化，否則將會出現水土不服的現象。職業教育治理機制的本土化和全球化并非相互割裂，而是有機融合的關系，其有機融合勢必加速職業教育治理現代化的進程。

三、國際職業教育機制的趨勢

2012年 5月，聯合國教科文組織在上海舉辦的第三屆國際職業技術教育大會所頒布的《職業教育的轉型：培養工作和生活技能》中著重指出“善治”是職業教育實現成功轉型的關鍵因素，其推進的方式涵蓋將職業教育納入國家戰略、權力下沉、利益相關者的協同合作、開放質量保障程序以及制定政策改善政策基礎等。[5]對于我國職業教育而言，善治不僅意味著追求管理的有效性，而且還應立足于民主治理。職業教育的善治應該具備如下特征：首先，職業教育治理是依據法律治理，依法治理是指整個職業教育的辦學過程都要依據法律管理；其次，職業教育治理的民主性，民主是指民主參與、民主協商、民主監督，也就是說利益相關者有權力參與職業教育的治理，其治理過程應該是開放式的，利益相關者有權力對治理過程及結果進行監督，充分關注多元利益主體的訴求；再次，職業教育對責任的擔當力，對職責越勇于擔當就越能實現善治，主要是指職業教育治理主體對所肩負責任的履職能力，也就是說職業治理是否把公民利益放在首位，是否擔當起了公共利益和公共職責；最后，職業教育治理的有效性，即職業教育治理不僅效率高，而且治理效果也能獲得贊譽，也就是以低成本的治理獲得高質量的服務。國際社會公認的研究成果表明，職業教育的有效治理涉及三方面因素：政府能夠承擔起職業教育統籌管理、撥款的職責，協調職業教育與外部利益相關者之間的交流和合作，設立相關的協調機構及相關協會，針對職業教育的國家檢測體系，等等。

從國際職業教育治理實踐來看，全球最有效的治理機制是德國、瑞士等歐洲國家的協同合作模式，這種模式是企業和行業與職業教育深度合作參與職業教育，其特點是治理機制運作的透明性和開放性及治理主體之間的包容和合作。事實上，任何合作或行動都不可能游離于制度之外長期存在，現代職業教育活動的開展要在制度與行動彼此平等的關系中摸索出多元共治之道。[6]歐洲治理機制之所以高效，關鍵是政府明確法律和政策，對職業教育利益主體之間權責予以明確界定，加強利益主體之間的交流和對話，建立職業教育發展所需要的有效、開放、透明的運行機制。

梳理目前學者對國際治理趨勢的研究，西方教育治理歷經了“規制型”“市場型”“服務型”的發展歷程。“規制型”治理機制注重遵循政府權威邏輯，強調教育公平，由政府主導教育發展過程；“市場型”治理機制強調市場在職業教育發展中的主導力量，鼓勵通過市場的調節和競爭以提高績效，提供多樣化教育服務；“服務型”治理機制強調政府、市場與社會之間的合作與互動，從而構建新型的現代職業教育機制，通過章程嚴格界定政府的職責范圍，以防止政府越權，通過政府的放權推動和實現第三方機構監督和參與治理。

歐洲的職業教育治理機制顯示，以章程為載體，建立利益相關者之間的縱橫交錯的多層治理機制，有利于通曉市場對勞動力的需求狀況，更易實現市場與人力資本之間的匹配。英國的職業教育治理機制更注重利益相關者之間建立交流合作機制的過程，這些利益相關者既有政府、負責管理職業教育的行政機構，又有市場、行業組織和企業等，他們之間形成特有的交流機制，并對市場間的信號進行直接反饋，合作伙伴參與治理的過程。德國、奧地利、丹麥等歐洲國家的治理機制主要是協調式的治理機制，這一機制強調合作伙伴的參與和治理機制的透明、有效的交流對話，使利益相關者形成廣泛、包容、合作的關系，治理機制的決策依據市場變化的需要更為開放、靈活，以實現現代職業教育與勞動力市場之間的有效匹配。縱覽西方職業教育機制，其最顯著的特色體現在以下六個方面：第一，多元利益主體都參與職業院校的課程開發，使課程更加具有適切性。第二，建立多元利益主體之間的親密合作關系和持續反饋機制。第三，高職院校具備充足的資金、強大的師資和必備的實訓基地。第四，在職業院校、培訓機構之間建立公平的競爭機制，激勵他們有序運行。第五，建立完善的認證資格制度與質量保障機制，使高職院校保持在較高的質量水準。第六，構建與學術機制互通、開放、包容的動態職業教育機制，使學位能夠在學術體系內獲得認可，并實現體系間的轉換。[7]美國職業教育治理機制必須在州的法律框架下運行，而州的相關法律必須受制于聯邦的法律條款。聯盟政府提供發展職業教育的發展經費，州以及職業教育機構必須提供相關使用這些經費的計劃。另外，政府資助之外的技能培訓由勞工部的學徒辦公室予以實施。[8]

通過對世界各國職業教育機制梳理后發現，這些機制普遍采用以下策略：第一，通過建立多元利益主體之間的合作機制，在區域間為企業參與職業教育治理開辟路徑。第二，建立職業技能認證指標體系，在指標廣泛被認可的基礎上吸引更多的學習者參與職業教育。第三，政府投入資金，進行協調與平衡，加強對職業教育重點領域的投資，鼓勵高職院校在重要行業采取集群行動與進行創業。第四，建立學生生涯指導機制，機制中將雇主納入，幫助學生實現自身的就業目標。第五，政府建立迎合時代發展的產業發展戰略，將人力資本的培養作為關鍵環節，重視高等職業教育的機制建設。世界高等教育職業機制的發展趨勢是重視多元利益主體之間的合作，企業積極參與高職院校政策機制的設計與實施，這些是實現職業教育機制有效的關鍵。

總之，雖然世界各國職業教育治理機制有所差異，但是構建多元利益主體多元參與的協調機制是國際職業教育機制發展的趨勢和經驗，如歐洲的職業教育治理機制大多基于各個方面的利益相關者參與、商討。治理機制的主旨在于使利益相關者共同決策，使機制更加透明、高效、一致。我國職業教育機制的建立需要在以下幾個方面努力：政府層面應該有明確的法律，對各個相關利益主體予以明確界定，加強高職學院與企業、行業的對話交流機制；在職業教育層面來看，離不開政府、企業、行業的有力支持，需要這幾個方面通力協作，但是，企業、行業以什么樣的途徑參與高職院校治理，其實質是平臺的搭建和權責劃分的問題，法律、章程是制度化的規范載體，權利、權力、責任、職能是構成法律和章程的基石。當治理機制以法律、章程形式呈現時，便會具備相對穩定性。因此，亟待修訂《職業教育法》對多元利益主體之間的權責、職能進行細化，明晰內部權責，理順關系。高職院校也應基于《職業教育法》明確界定自身的權責以及與其他利益相關者的合作定位和合作治理機制。

依據國際高等職業教育治理機制標準與經驗，我國高等職業教育主要存在多元利益主體之間溝通不暢、職業教育法律不夠完善，章程中有關企業參與治理機制不夠健全、沒有形成利益相關者共同治理的機制，招生、經費撥款、勞動力市場的需求與反饋機制不夠完善，等等，這些都不利于職業教育綜合治理能力的提高。

面對我國職業教育治理機制方面的問題，借鑒國外發達國家的經驗，談現代職業教育治理機制，不能局限于教育學的視野，是要綜合運用多種學科的理論知識，如：新制度主義理論、經濟理論、公共治理理論等，以回答好“治理是什么”“如何治理才是有效治理”“如何處理現代職業教育機制中的結構、功能和關系”等問題。現代職業教育機制既涉及職業教育戰略發展，又與制度設計相關，必須在國家制度及政策方面加以支撐。因此，現代職業教育機制應以國家法律為基礎，以章程為載體，所構建的制度必須具備約束性、可操作性等特征，以保障現代職業教育科學、健康發展，促進行業、企業積極參與現代職業教育治理，形成利益相關者共同治理的格局。