特朗普政府對東盟政策走向

韓志立

（1.外交學院，北京 100037）

奧巴馬（Barack Obama）政府時期，在“亞太再平衡”戰略的驅動下，美國加強了與東盟關系，試圖以東盟多邊機制為著力點，主導東亞區域一體化與合作進程，平衡中國的地區影響力，但其預期目標并未達成。特朗普（Donald Trump）政府要如何調整其對東盟政策？圍繞這個問題，本文從美國官學界的相關政策討論、反思與建議，以及特朗普政府一年多來與東盟政策相關的官方文件和外交實踐著手，分析了美國亞太戰略選擇，以及對東盟政策的可能走向。筆者認為，特朗普政府對東盟政策可能會受三種亞太戰略思維影響：“制衡”，即通過強化美同盟體系，擴大美軍事存在，加強對中國制衡；“融入”，即通過參與東盟多邊機制進程，加強對區域架構建設的影響力，分享東亞區域一體化與合作成果；“收縮”，即遵循“美國優先”原則，減少同盟義務，加強對美國經濟利益的保護。特朗普政府不大可能改變已有的亞太戰略目標，在實現目標的政策選擇方面，調整余地也比較有限。在經濟領域，特朗普政府的保護主義政策趨向日益明顯，但在政治安全領域，相比“收縮”，“制衡”與“融入”的主導地位更為突出。這意味，美國參與東盟區域合作議程的總體趨勢不會改變，特朗普政府對發展與東盟關系、參與東盟多邊機制的興趣可能低于奧巴馬政府，但不大可能選擇不參與，或大幅降低參與水平。

一、美國對東盟政策出現變數

東亞區域一體化與合作進程是中國維護周邊穩定合作大局的重要著力點，也是中國走向世界的重要舞臺，東盟在東亞區域一體化與合作進程中處于中心地位，而美國對東盟政策是影響東亞區域進程的一個重要變量。自2001年東亞展望小組提出構建東亞共同體遠景目標以來，東亞區域進程取得積極發展，形成了以東盟多邊機制為中心的多層次機制架構。①“Towards an East Asian Community， Region of Peace， Prosperity and Progress， East Asia Vision Group Report 2001”， Ministry of Foreign Affairs of Japan， November 4， 2002， http：／／www.mofa.go.jp／region／asia-paci／asean／pmv0211／report.pdf.特別是2009年，東盟與中日韓三國（10＋3）達成《清邁倡議多邊化協議》，構建了區域外匯儲備庫；2010年后，東盟先后與中國、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭、印度分別簽署了10＋1自貿協定；2012年，東盟與中日韓澳新印六國（10＋6）啟動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）談判，東亞朝著更大范圍經濟一體化邁出了關鍵一步。這讓美國官學界感到焦慮，擔心美國游離于這些重要的東亞區域機制之外，可能被東亞經濟一體化與合作進程逐漸邊緣化。相比之下，中國在該進程中發揮的作用不斷增強，政治與經濟影響力不斷擴大。②“U.S.-East Asia Relations： A Strategy for Multilateral Engagement， A New Beginning and Beyond the APECSummit， Asia Society Task Force Report”， Asia Society， November 2011， http：／／asiasociety.org／files／pdf／US_EastAsiaTaskForce11_online.pdf.

2010年后，奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略改變了以往美國忽略東南亞的慣例，而把亞太政策向東南亞做了傾斜。在多邊機制的框架下發展同東盟關系是奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的一個重要支柱，奧巴馬政府對東盟政策的基本目標是以東盟為著力點，加強對地區秩序的塑造，平衡中國的地區影響力。為此，一方面，美國大力提升與東盟關系，擴大東盟與美國（10＋1）合作。 2009年，美國加入《東南亞友好合作條約》，加快與東盟的對話與互動；2010年，加入東盟防長擴大會議則標志著美國多年消極對待東盟事務后的回歸；同年，美國在東盟設立外交使團并派駐大使，成為首個向東盟派駐大使的非東盟國家；2014年，美國—東盟防務論壇在夏威夷舉行，東盟國家防長首次集體訪問美國；2015年，雙方正式將東盟與美國（10＋1）關系提升為戰略伙伴關系；2016年，東盟領導人赴美舉行美國—東盟薩尼蘭茲峰會（Sunnylands Summit）。③“Fact Sheet： Unprecedented U.S.-ASEAN Relations”， the White House Office of the Press Secretary， February 12， 2016， https：／／www.whitehouse.gov／the-press-office／2016／02／12／fact-sheet-unprecedented-us-asean-relations.另一方面，美國加大對東亞秩序建設的投入，試圖主導東亞區域進程。在政治安全方面，美國以履行同盟義務、維護航行自由為由介入東海、南海問題，提高同盟國和伙伴國對美國安全存在的需求；加入東亞峰會，引導東亞峰會議程重點轉向政治安全問題，試圖將其打造成東亞首要政治安全機制；④“U.S.Strategic Interests and the APEC and East Asia Summits”， Testimony of Michael Fuchs， USDepartment of State， December 2， 2015， https：／／2009-2017.state.gov／p／eap／rls／rm／2015／12／250315.htm.加深對東盟防長擴大會議、東盟地區論壇等東盟多邊安全機制的參與，強化美國在預防性外交、海事安全、航海和航空自由、非傳統安全等領域的議程設置能力。在經濟方面，美國提出并推進《跨太平伙伴關系協定》（以下簡稱TPP），試圖平衡區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）的影響，為區域貿易與投資設定新標準，重塑區域經濟秩序。

經過奧巴馬政府的努力，美國對東盟政策取得一定成效，增強了在東亞區域進程中的議程設置能力，成為以東盟為中心的東亞區域進程的有效參與國和影響國。但總體來看，奧巴馬政府主導地區秩序塑造的預期目標并未達成。在政治安全方面，美國以南海問題為主要切入點，借菲律賓等南海聲索國對中國施壓，結果造成了地區局勢緊張，這是東盟國家都不愿意看到的。菲律賓總統杜特爾特上任不久便大幅調整對外政策，主動改善對華關系，這反映了包括菲律賓在內的東盟各國希望緩和地區矛盾、維護地區和平與穩定、維護來之不易的良好發展局面的強烈愿望。另外，東盟對美國推動東亞峰會安全化、挑戰東盟中心地位的做法也感到不滿。在經濟方面，TPP是美國影響區域經濟一體化進程的最主要舉措，然而該協議在美國國內遭遇阻力，東亞經濟一體化與合作進程并未因為美國參與而發生偏離或放慢速度，東亞區域合作進程的功能性、包容性和東盟中心地位等特征并沒有發生變化。美國借東盟主導地區政治安全與經濟秩序重塑的嘗試受挫，美國官學界對其東盟政策進行了反思。

首先，美國重新評估了東盟對美戰略價值。2016年2月美國—東盟薩尼蘭茲峰會以來，美國對其東盟政策質疑的聲音進一步增強。薩尼蘭茲峰會是美國與東盟領導人首次在美國舉行的峰會，被雙方認為是一次歷史性會議。會上，美國希望拉東盟在南海問題上對中國施壓，然而美國的動議并沒有得到東盟國家的積極響應，最終薩尼蘭茲峰會宣言對南海問題只字未提，美國希望借東盟機制對中國施壓的打算未能如愿。①Jeff Mason and Bruce Wallace， “Obama， ASEAN Discuss South China Sea Tensions， But No Joint Mention of China”， Reuters，February 17， 2016， https：／／sg.news.yahoo.com／obama-aseandiscuss-south-china-sea-tensions-no-001327472--finance.html.美國傳統基金會亞洲研究中心主任華特·洛曼（Walter Lohman）在美國國會聽證會上指出，美國一直希望在東盟系列峰會上就南海問題對中國施壓，但美國動議沒有得到大多數東盟國家的呼應，美國與東盟在南海問題上的合作顯得軟弱無力；東盟采取在中美之間兩邊下注的策略，南海聲索國越南和馬來西亞不愿意將賭注完全壓在美國一邊，與美國的外交與軍事關系增長緩慢，印尼作為東盟實力最強的國家，不愿在中美之間選邊站隊，而是在中美之間保持平衡。②Walter Lohman， “After the Rebalance to Asia”， the Heritage Foundation， March 31， 2016， http：／／www.heritage.org／testimony／after-the-rebalance-asia.亞洲協會亞洲安全研究中心主任琳茜·福特（Lindsey Ford）指出，東盟國家在中美之間采取平衡戰略，與中美兩國并行發展經濟與安全合作，削弱了美國在東亞地區的號召力和議程設置能力。③Lindsey Ford， “Under Trump， U.S.Allies in Asia May Look to Themselves for Security”， Asia Society Policy Institute， November 11， 2016， http：／／asiasociety.org／policy-institute／under-trump-usallies-asia-may-look-themselves-security.

其次，美國重新評估了TPP對美經濟可能造成的影響。TPP是美國平衡《區域全面經濟伙伴關系協定》、塑造區域經濟秩序建設的最重要動議，但美官學界反思了TPP對美國內經濟的影響，認為TPP不符合美國利益。美國國會就TPP舉行了多次聽證會，反對聲音認為，TPP將給美國國內經濟帶來諸多負面效應，比如TPP將導致更多美國企業將制造工廠，以及電話客服、電腦編程、工程設計、財會等服務性崗位轉移到海外，這將導致美國大量勞工失業，工資福利下降；TPP設定了特殊的爭端解決機制，允許企業通過聯合國和世行等仲裁機制解決貿易爭端，這將削弱美國相關國內法條款的作用；TPP取消了關于美政府采購本國產品的限制性規定，這樣外國企業在美政府采購中與美國企業享有平等競爭權利；另外，TPP還將導致美國環保措施水平下降、食品安全標準降低，藥品價格上漲。④Robert E.Scott， “Trans-Pacific Partnership Agreement Currency Manipulation， Trade， Wages， and Job Loss”， Economic Policy Institute， January 13， 2016， http：／／www.epi.org／files／2015／tppcurrency-manipulation.pdf.TPP對美國經濟的負面效應大于所能帶來的收益。

特朗普外交政策有一定孤立主義色彩，經濟上主張保護主義政策，政治安全上主張提高對同盟關系的利用效率，弱化美國的國際與地區義務，對多邊區域合作的熱情不高，這些政策主張與美國—東盟關系都有很大相關性。另外，特朗普支持印太地緣概念，特朗普首次亞洲之行使用了印太地緣政治概念，而隨后發表的美國《國家安全戰略》報告，不再提亞太概念，取而代之的是印太。印太地緣概念未來走向還存在很多不確定性，但特朗普對印太地緣概念的支持，表明美國有意主導建立一個更加符合美國利益的印太地區秩序，這勢必會動搖東盟在地區合作進程中的中心地位和作用。①周方銀、王婉：“澳大利亞視角下的印太戰略及中國的應對”，《現代國際關系》，2018年第1期，第29-36頁。東盟對美戰略價值有下降可能，美國新政府對東盟政策出現變數。

二、影響美對東盟政策的三種戰略思維及特朗普政府的選擇

美國對東盟政策是實現其亞太戰略的重要手段。特朗普上臺前后，美國官學界，特別是美國主要智庫對其亞太戰略進行了廣泛討論。從這些討論、反思和建議來看，美國當前盛行三種亞太戰略思維：制衡戰略——強化美同盟體系，擴大美軍事存在，加強對中國制衡；融入戰略——融入以東盟機制為中心的東亞區域進程，分享區域一體化與合作成果；收縮戰略——遵循“美國優先”原則，減少同盟義務，實施經濟保護。美國智庫的建議不能等同于美國政府戰略思維，但為特朗普政府的東盟政策提供了可選擇菜單。而美國智庫與美國利益集團有著千絲萬縷的聯系，其主張對美國政治決策可能產生重要影響。

2.1 影響美對東盟政策的三種亞太戰略思維

第一，競爭與制衡。競爭與制衡是美國當前最主要的亞太戰略思維，其根源是在美盛行的“中國威脅論”。戰略互疑已經成為影響中美關系的核心問題。②李燕燕：“戰略互疑、安全困境與中美關系解析”，《太平洋學報》，2017年第3期，第48-59頁。相當一段時間以來，“中國威脅論”成為美熱議話題，持這種論調的人認為，中國正在成為美主要戰略對手，無論中國是否有意挑戰美國優勢地位，中國經濟發展及其國際作為，必然導致中美競爭；特別是在東亞地區，中國經濟超越日本，東亞國家經濟上對中國的倚重越來越突出，而中國在東亞區域合作中發揮的作用不斷增強，政治與軍事影響力不斷擴大，對美國在該地區核心利益構成直接威脅。在這一認識的影響下，美國官學界廣泛認為，美應在亞太地區對中國進行制衡。大選期間，美國戰略與國際研究中心、威爾遜中心、卡耐基國際和平基金會等重要智庫發表的亞太政策報告，其建議具有高度一致性，核心就是要強化“亞太再平衡”，擴大美在亞太地區的軍事存在，加強對中國制衡。

在此僅舉兩個例子。2016年9月威爾遜中心發布《承諾：美國在亞洲的外交政策與再平衡戰略的實現》，該報告就實現“亞太再平衡”的具體手段提出了一些建議，其中包括加大對亞太地區的外交與經濟資源投入；加入《聯合國海洋法公約》，增強美國在海洋爭端解決機制中的公信度；加強同盟國實力以及海洋領土意識；加強與印度、東盟的伙伴關系；在《與臺灣關系法》和“一中”政策框架下加強對臺灣的支持；擴大與中國的接觸，支持與中國地方政府、非政府組織及專業機構的交流等。③Shihoko Goto， et.， “Committed： U.S.Foreign Policy in Asia and Completing the Rebalance”， Wilson Center Report， September 2016， https：／／www.wilsoncenter.org／publication／committed-usforeign-policy-asia-and-completing-the-rebalance.再如，2016年1月，美國戰略與國際研究中心發布《亞太再平衡2025：能力、存在與伙伴關系》，該報告就美提高亞太軍事能力與存在提出了具有可操作性的政策建議，其中包括加強長期駐軍和臨時部署部隊在內的前沿存在，調整軍事基地、加強水上艦隊、提高水下作戰和兩棲作戰能力、維持制空能力和導彈防衛能力、完善地面部隊任務設置，加強美國在亞太地區的軍事能力；加強與日本、澳大利亞、印度、韓國和新加坡等地區強國合作，同時增加對東南亞小國援助，滿足其基本防務需要，提高同盟國和伙伴國應對南海、東海爭端的能力與實力，增強相互協作能力。④Michael Green， et.， “Asia-Pacific Rebalance 2025： Capabilities， Presence， and Partnerships”， CSIS Report， January 2016，https：／／www.csis.org／events／asia-pacific-rebalance-2025-capabilities-presence-and-partnerships.這些建議都體現了競爭與制衡的戰略思維。

第二，融入與合作。融入與合作是美國亞太戰略的另外一個重要維度。以東盟機制為中心的東亞區域一體化與合作進程取得重大進展，而美國處于該進程之外，有被邊緣化的趨勢，這讓美國感到前所未有的焦慮。美官學界主張，美國應加強對東盟多邊機制的參與，融入東亞一體化與合作進程，實施強有力的貿易與投資政策，通過參與東盟多邊機制、東亞區域合作，重塑地區秩序，保持美國在該地區的領導力和相關性，維持美國企業競爭優勢，分享東盟與東亞區域合作成果。

美國前國務院助理國務卿幫辦、保爾森基金會副主席、卡內基國際和平基金會亞洲項目非常駐高級研究員方艾文（Evan A.Feigenbaum）是融入與合作戰略的積極倡導者，他認為，美國須順應東亞地區變化趨勢，調整其東亞區域政策，加快融入以東盟機制為中心的東亞一體化與合作進程；東亞國家對東盟及更大范圍的東亞區域一體化與合作表現出極大熱情，其中包括美國的同盟國和伙伴國，美國不能排斥該地區的區域一體化與合作，排斥只能是讓美國從該地區的區域合作進程中孤立出來；通過制衡應對美國在東亞地區所面臨的經濟競爭，不足以維護美國在該地區的主導地位；美國應該更加深入地融入東盟與東亞經濟一體化與合作進程，在該地區實施強有力的貿易與投資政策，積極參與東南亞基礎設施建設，實現東亞經濟秩序重塑，保持美國在該地區的領導力和相關性，維持美國企業在該地區的競爭優勢。①“Evan A.Feigenbaum Speaks on ‘The New Asian Order： and How America Can Compete’”， Paulson Institute， January 19， 2016，http：／／www.paulsoninstitute.org／events／2016／01／19／evan-feigenbaum-speaks-on-the-new-asian-order-and-how-america-can-compete／.

而在安全領域，美國亞洲研究局則是推動融入與合作的主要智庫。2016年4月，美國亞洲研究局發布《美國與中國在戰略領域的關系》，該報告由美國亞洲研究局和北京大學、中國國防大學共同完成，建議中美加強合作、管控競爭，有效應對海事、核不擴散、網絡安全、太空等戰略領域面臨的共同挑戰；在海事方面中美可用好現有的合作機制，建立美國、中國、印度、澳大利亞與東盟的海上搜救和救援機制；做好環太平洋演習，擴大中國對美國主導的亞太軍演的參與。②Travis Tanner and Wang Dong， ed.， “US-China Relations in Strategic Domains，The National Bureau of Asian Research Special Report＃57”， NBR， April 2016， https：／／www.nbr.org／research／initiative.aspx？id＝64.

融入與合作戰略得到美國國務院官員的認同。美助理國務卿幫辦福克斯（Michael Fuchs）在國會聽證會上表達了同樣觀點，他指出亞太地區正成為美國政治與經濟利益的核心地區；亞太地區的發展活力、不斷擴大的貿易與投資，大國實力的提升，為美國提供了重要機遇；東亞是美國重要經濟伙伴，游離在以東盟機制為中心的東亞經濟一體化與合作進程之外，美國將失去在東亞經濟中的主導地位，美國企業也將失去在該地區的競爭優勢和發展機遇。他還指出，亞太地區面臨核擴散、海洋與領土爭端、氣候變化、極端貧困和恐怖主義等跨國挑戰，這是該地區的共識，美國應積極參與東亞峰會合作，推動規則建設，應對跨國挑戰；東亞是美國應對核擴散威脅、軍事競爭、自然災害、極端恐怖主義、金融危機、氣候變化、跨境疾病等全球性安全挑戰的重要力量；美國必須加強與該地區的外交、經濟、發展、人員與安全合作，以順應全球地緣政治與經濟的轉變。③“U.S.Strategic Interests and the APEC and East Asia Summits”， Testimony of Michael Fuchs， US Department of State，December 2， 2015， https：／／2009-2017.state.gov／p／eap／rls／rm／2015 ／12 ／250315.htm.

第三，變革與收縮。美國智庫常常是美國外交政策的重要方向標，然而美國智庫所倡導的上述“制衡”與“融入”戰略，與特朗普總統競選時的政策主張大相徑庭。特朗普競選時傳遞的外交理念大致可以概括為：秉持“美國第一”思想，堅持美國主義，而不是全球主義，經濟上采取保護主義政策，政治安全上提高對同盟關系的利用效率，弱化美國的國際與地區義務。④滕建群：“特朗普‘美國第一’安全戰略與中美博弈”，《太平洋學報》，2018年第1期，第18-24頁。他提出一些變革性政策主張，比如大幅度消減美國的對外援助，把錢用于美國基礎設施升級與建設；要求日本和韓國承擔更多美國駐軍費用，減少美國的同盟義務，允許日本、韓國發展核武器；退出TPP等貿易投資安排；退出氣候變化相關協議等。學界認為，特朗普的政策主張有明顯的保護主義和反全球化特征，特朗普當選美國總統，保護主義、反全球化政策可能成為美國重要的外交與經濟手段，對國際秩序和全球治理帶來嚴重的負面影響。①周琪、付隨鑫：“美國的反全球化及其對國際秩序的影響”，《太平洋學報》，2017年第4期，第1-13頁。

特朗普的這一戰略理念和政策主張與東亞區域進程有很大相關性，變革與收縮是其最顯著特點。美國傳統外交戰略建立在自由國際主義理念基礎上，強調自由貿易、同盟體系、美國的國際責任與使命、美國例外論。而特朗普認為美國冷戰后的外交戰略是浪費資源，效率低下。他提出美國應該根據美國全球地位的變化，遵循“美國第一”治國理念來定義美國的國家利益，實施“新的理性外交戰略”。特朗普強調，他要做美國的總統，而不是世界的總統，他會專注于管好美國，而不是世界。②Prashanth Parameswaran， “What Will Donald Trump’s Asia Policy Look Like？ A Closer Look at What America’s Incoming President Might Do”， the Diplomat， November 10， 2016， http：／／thediplomat.com／2016／11／what-will-donald-trumps-asia-policy-looklike／.民主黨候選人伯納德·桑德斯（Bernei Sanders）參選時也表達了類似的外交戰略理念，認為美國承擔了過多的國際責任，應從國際事務中脫身，應專注于國內。桑德斯曾反對美國加入的各項貿易協議，還曾支持美國退出世貿組織議案，要求美國增加關稅，控制美國產業界對中國、越南和墨西哥的投資，反對擴大技術工人的H1-B簽證。③Thomas Wright， “Sanders’ Great Leap Inward： What His Rejection of Obama’s Worldview Means for U.S.Foreign Policy”， Brookings， February 26， 2016， https：／／www.brookings.edu／blog／orderfrom-chaos／2016／02／26／sanders-great-leap-inward-what-his-rejection-of-obamas-worldview-means-for-u-s-foreign-policy／.

特朗普、桑德斯等人的孤立主義外交戰略理念和政策主張在美國有很深的民意基礎。美國在國際社會應該扮演怎樣的角色？這是美國政府及民眾長期面臨的重要問題。冷戰剛結束時美國成為世界唯一霸權國，彌漫著勝利主義情緒，而如今美國民眾對其國際責任充斥著疲倦、悲觀和擔憂的情緒；特朗普以及美國國會一些利益集團反對TPP，表明美國維護自由經濟秩序，遏制保護主義蔓延的意愿在減弱。美國企業研究所學者認為，美國政府沒能有效解決自由貿易所造成的美國失業問題，沒能實施有效的再就業措施，幫助勞動力適應新的市場需求，大量失業工人只能依賴政府救助，而不是在新的全球經濟中尋求適合自己的新位置，這是美國民眾對自由貿易與政治秩序產生懷疑的根本原因。④Michael Auslin， “Free Trade under Fire， Asia， Foreign and Defense Policy”， National Post， November 21， 2016， https：／／www.aei.org／publication／free-trade-under-fire／.

2.2 特朗普政府的亞太戰略選擇

影響美對東盟政策的三種亞太戰略思維，其目標是一致的，都是要維護美國在亞太地區的利益和霸權地位，所不同的是對實現目標的手段和途徑有不同的政策主張。“制衡”主張強化同盟體系，加強對華制衡；“融入”主張加大對東盟與東亞區域一體化與合作議程的參與和塑造；“收縮”主張減少同盟義務，實施經濟保護主義。加強美國同盟體系、對華制衡，與增強美國對多邊機制的塑造，這兩種手段是并行不悖的，換言之，“制衡”與“融入”兩者并不矛盾。而特朗普總統所主張的減少同盟義務，實施經濟保護主義，同其他兩種思維存在明顯的矛盾和沖突。美國既定的亞太戰略目標和利益考量，從根本上制約著美國的政策選擇。在經濟領域，特朗普保護主義政策主張處于明顯的優勢地位，但在政治安全領域，“制衡”與“融入”的主導地位更為突出，特朗普的“孤立主義”主張所能產生的“收縮”效應有限。

第一，在經濟方面，特朗普政府選擇退出TPP，不是戰略收縮，而是尋求更加符合美國利益的區域經濟規則。特朗普上任后隨即宣布美國正式退出TPP，履行其競選時的承諾，其經濟政策的保護主義趨勢日益明顯。特朗普政府退出TPP的決定，遭到包括國會議員在內的官學代表的反對，反對者稱其為“重大失誤，對美國經濟和亞太戰略地位將造成深遠影響”；他們認為《區域全面經濟伙伴協議》雖然是以東盟機制為中心的區域貿易安排，但中國在其中發揮主導作用，在全球經濟快速變化的背景下，全球貿易規則將可能由中國或其他行為體制定，這將損害美國利益。在共和黨內，許多人士繼續支持TPP，建議特朗普政府修訂TPP條款，而不是徹底放棄該協定，一些共和黨領袖呼吁特朗普政府就TPP條款同有關國家重新展開磋商。①Matthew P.Goodman and Daniel Remler， “President Trump Fulfills Day 1 Promise to Abandon TPP”， CSIS， January 23， 2017，https：／／www.csis.org／analysis／president-trump-fulfills-day-1-promise-abandon-tpp.彼得森國際經濟研究所、美國戰略與國際研究中心等美國智庫也迅速做出反應。彼得森經濟學家杰弗里·肖特（Jeffrey J.Schott）分析了退出TPP給美國帶來的諸多不利，指出美國退出TPP后，外國企業進入美國市場的條件依然如舊，但美國企業和工人卻失去了海外市場的重要機遇；美國退出TPP，中國在東亞地區的經濟領導力將有所提升。美國戰略與國際研究中心亞洲經濟戰略委員會的報告則針對區域經濟架構，建議特朗普政府堅持TPP高標準的自由貿易規則，繼續推進市場開放，加強亞太規則建設，如果有必要可對TPP條款加以修正；升級并維護亞太經濟架構，加強并提高亞洲開發銀行、亞太經合組織論壇等區域經濟機制的運作效率，全面參與東盟經濟合作；利用美國法律和技術優勢，積極參與亞洲基礎設施建設。②“Reinvigorating U.S.Economic Strategy in the Asia Pacific”，CSIS， January 2017， https：／／www.csis.org／analysis／reinvigorating-useconomic-strategy-asia-pacific.

目前，特朗普政府尚無接受這些智庫批評意見和建議，重新啟動TPP或其他多邊貿易安排的打算，但根據特朗普政府的計劃，美國將在亞太地區開展新的雙邊貿易協定談判，來填補TPP的缺失。無論是修改TPP構建新的區域多邊貿易體系，還是開展雙邊貿易談判，美國都將自己認定為亞太國家，不會退出亞太。亞太是世界經濟增長最快的地區，也是對美國貿易、經濟增長和就業影響最為密切的地區，美國從話語和政策上強調其亞太國家的身份認同，明確跨太平洋經濟合作對美國實現繁榮與安全的重要意義。特朗普政府退出TPP，并不意味著經濟上實施收縮戰略，特朗普政府只是要尋求更加符合美國利益的區域經濟規則。

第二，在政治安全方面，特朗普競選時的“孤立主義”主張所產生的“收縮”效應十分有限。美大選結果公布之后，美國的亞太同盟國和伙伴國積極推動特朗普政府延續同盟政策。日本、澳大利亞和新加坡等國前政府要員共同發表《致美國第45屆總統的建議：來自太平洋地區的觀點》，推動特朗普政府延續以往亞太再平衡戰略，希望美國保持甚至強化在亞太同盟體系，在亞太事務中繼續發揮主導作用。③Yoriko Kawaguchi， “US Leadership in Northeast Asia： an Opinion from Japan”， in Advice for the 45th USPresident： Opinions from Across the Pacific， Asia Society Policy Institute， 2016， https：／／asiasociety.org／policy-institute／advice-45th-us-president-opinionsacross-pacific.④Yoriko Kawaguchi， “US Leadership in Northeast Asia： an Opinion from Japan”， in Advice for the 45th USPresident： Opinions from Across the Pacific， Asia Society Policy Institute， 2016， https：／／asiasociety.org／policy-institute／advice-45th-us-president-opinionsacross-pacific.⑤Yoriko Kawaguchi， “US Leadership in Northeast Asia： an Opinion from Japan”， in Advice for the 45th USPresident： Opinions from Across the Pacific， Asia Society Policy Institute， 2016， https：／／asiasociety.org／policy-institute／advice-45th-us-president-opinionsacross-pacific.另外，美國企業研究所、美國傳統基金會等共和黨右翼智庫反對美減弱再平衡戰略的投入，建議美國延續制衡戰略，保持軍事優勢，維持強大的同盟體系，遏制潛在對手，維護美國的威望。⑥Joseph Lieberman and Jon Kyl， “Why American Leadership Still Matters—Report of the American Internationalism Project”， A-merican Enterprise Institute， December 3， 2015， https：／／www.aei.org／publication／why-american-leadership-still-matters／.

特朗普的政策選擇在多大程度上會受到同盟國和同僚等諸多因素的塑造與牽制，很難確定。但從特朗普上任之初，其近側人士的政策詮釋和美國官方戰略文件來看，美國既定的戰略目標，從根本上制約美國在參與東亞區域進程方面的政策選擇，同盟體系、多邊機制、平衡中國在美國的政策選擇中仍然處于中心位置。

比如，美國國務卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）在美國參議院外交關系委員會舉行的聽證會上明確同盟關系和多邊機制的重要性，指出特朗普政府將加強美國在世界的領導地位，美國放棄其領導地位，世界將陷入困惑與危險之中；而美國的同盟體系是維護其領導地位的關鍵優勢。但蒂勒森同時強調，美國盟友在維護和平與安全方面并沒有充分承擔自己的責任，這對美國不公平，對其他履行承諾，維護共同安全的盟友來說也不公平，美國不能對此視而不見。①Mireya Solis and Richard C.Bush， “Tillerson Offers Reassurance on Asia—But Will It Stand？” Brookings， January 12， 2017，https：／／www.brookings.edu／blog／order-from-chaos／2017／01／12／tillerson-offers-reassurance-on-asia-but-will-it-stand／？ utm_campaign＝Center＋for＋Northeast＋Asian＋Policy＋Studies＆utm_source＝hs_email＆utm_medium＝email＆utm_content＝ 40917120.關于東亞區域機制，特朗普強調，美國應從服務于自身利益的角度選擇最為有利的多邊機制，并要防止同盟國搭便車；但他同意東亞多邊機制對于應對恐怖主義和海事安全具有重要作用，美國政府不會放棄參與東亞多邊機制。②Prashanth Parameswaran， “What Will Donald Trump’s Asia Policy Look Like？ A Closer Look at What America’s Incoming President Might Do”， the Diplomat， November 10， 2016， http：／／thediplomat.com／2016／11／what-will-donald-trumps-asia-policy-looklike／.

再如，美國國防部長吉姆·馬蒂斯（Jim Mattis）在2017年的香格里拉峰會上闡述美國亞太政策時，強調美國是太平洋國家，亞太是美國的戰略優先地區，美國將繼續履行對亞太地區的安全與繁榮承諾；聲稱美國致力于強化基于自由規則的國際秩序，尊重國際法、維護南海海上與空中航行自由，繼續保持在南海的行動與存在，保持在國際法允許范圍之內的海上和空中航行，以此來宣示美國維護地區自由秩序的承諾與意愿。而在維護美國優勢方面，馬蒂斯強調要繼續加強與同盟國的合作維護地區安全，增強美國在亞太地區的軍事能力，加強美國雙邊同盟關系，協助本地區國家提高維護地區安全與穩定的能力；加強與東盟合作，擴大多邊協調的作用。③“Remarks by Secretary Mattis at Shangri-La Dialogue”， U.S.Department of Defense， June 3， 2017， https：／／www.defense.gov／News／Transcripts／Transcript-View／Article／1201780／remarks-bysecretary-mattis-at-shangri-la-dialogue／.

最后，特朗普政府發布的重要戰略文件仍然以制衡中國、加強同盟關系為基調。2017年12月，美國發布《國家安全戰略報告》，2018年1月，發布《國家防務戰略》，與奧巴馬時期相比，特朗普政府亞太戰略的基調并沒有發生根本性變化，只是對華政策轉向更強硬的一面。報告首次將中國定位為美國的“對手國家”，強調中國影響力提升對美國亞太地位構成威脅，更加明確在亞太地區平衡中國的戰略意圖。報告稱，中國正在利用其經濟刺激和懲罰手段發揮地區影響力，說服其他國家追隨中國的政治與安全議程；中國基礎設施建設投資和貿易戰略強化了中國地緣政治目標；中國在南海建設軍事設施是對貿易自由流動、他國主權、地區穩定的威脅；中國加速軍事現代化建設，其意圖是限制美國在該地區的存在，使中國獲得更大自主性，是美潛在軍事威脅。《國家防務戰略》則突出中國的軍事威脅，稱國家間戰略競爭已替代恐怖主義，成為美國國家安全的首要關切；美國繁榮與安全面臨的主要挑戰是中國與俄羅斯兩個修正主義強國的長期戰略競爭；中國是美國的戰略競爭者，中國利用軍事現代化和經濟擴張，尋求建立印度-太平洋區域霸權；中國正在優化作戰網絡和作戰理念，這將挑戰美國的安全防御能力和軍事優勢。④“Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America： Sharpening the American Military’s Competitive Edge”， U.S.Department of Defense， December 2017， https：／／www.defense.gov／Portals／1／Documents／pubs／2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

另一方面，這兩份報告強調美國與同盟和伙伴國開展戰略合作的重要性。《國家安全戰略報告》明確了美國同盟體系的重要作用，重申了美國對同盟國和伙伴國所做的承諾。政治上，美國要擴大對同盟國和戰略伙伴國的承諾，深化新戰略伙伴關系，強化美國對維護亞太海洋自由的承諾；為美菲、美泰同盟注入新活力，加強與新加坡、越南、印尼、馬來西亞等國家的伙伴關系；軍事上保持美前沿軍事存在，維護其震懾和作戰能力，鼓勵發展與同盟國和伙伴國的防務網絡；經濟上推動區域合作，維護海上貿易通道自由與開放，維護基礎設施融資的透明度，尋求在公平與互惠原則基礎上建立雙邊貿易安排；與同盟國合作建設高質量基礎設施。①“National Security Strategy of the United Statesof America”，U.S.Department of Defense， December 2017， https：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2017／12／NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.《國家防務戰略》則提出，美國要建立更強大的聯合力量，重建軍事準備能力，與同盟和伙伴國聯合起來，共同應對挑戰，維護自由和開放的國際秩序。報告稱，同盟和伙伴國為美國提供了互補性能力和力量，改善了美國獲取信息能力，擴大了美國戰略選擇，提高了美國對關鍵區域的軍事投放能力，為美國提供了廣泛的基礎和后勤系統支持；建議美國強化同盟關系，擴大合作伙伴，建立互利互惠的同盟和伙伴國網絡，通過與盟國和伙伴國合作，積累最大可能力量，保持有利于美國的力量平衡，促進美國長期利益實現，維持美國的持久戰略優勢。②“Summary of the2018 National Defense Strategy of The United States of America：Sharpening the American Military's Competitive Edge”， USDepartment of Defense， December 2017， https：／／www.defense.gov／Portals／1／Documents／pubs／2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

執政一年多來，特朗普政府退出TPP，對亞太盟友進行戰略再保證；③左希迎：“特朗普政府亞太安全戰略的調整”，《世界經濟與政治》，2017年第5期，第39-64頁。重拾“以實力求和平”，強調“軍事優先”，推出龐大的擴軍計劃，謀求擴大海上力量，維護亞太海上霸主地位。④劉卿：“特朗普政府亞太政策及走向”，《國際問題研究》，2017年第4期，第61-78頁；趙昊明：“‘美國優先’與特朗普政府的亞太政策取向”，《外交評論》，2017年第4期，第106-134頁。這些舉措都反映出，特朗普政府仍然以維護地區主導地位和權力優勢為其亞太戰略主要目標，而在策略上更加重視多種手段的綜合運用，經濟上采取保護主義措施，而政治安全上強化美國在該地區的同盟與伙伴國體系，選擇性參與多邊機制。⑤同③。美對東盟政策是實現亞太戰略的重要手段，特朗普政府的亞太戰略選擇，為其東盟政策走向奠定了基調。

三、特朗普政府對東盟政策走向

鑒于特朗普政府維護美國在亞太地區的利益和權力地位的意圖，美國不大可能改變已有對東盟政策的戰略目標，而在調整實現這些目標的手段和途徑方面，余地也比較有限。這意味著，美國加強與東盟同盟國與伙伴國協作，以及參與東盟多邊議程的總體趨勢，不會有太大改變。特朗普執政一年多來，美與東盟外交實踐恰恰反映了這一點。

第一，美國繼續依托東盟地區的雙邊同盟與伙伴關系，維護基于“自由規則”的地區秩序。特朗普政府重申了對美國與菲律賓、泰國同盟關系所做的承諾，并加強了與新加坡、越南的戰略對話關系，強化安全協作。2017年11月，特朗普訪問菲律賓同菲律賓總統杜特爾特（Rodrigo Duterte）舉行會談時強調，菲律賓戰略位置極其重要，美國要繼續加強與菲律賓的軍事合作。⑥“Remarks by President Trump in Press Gaggle After 12th East Asia Summit”， the White House， November 14， 2017， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／remarks-president-trumppress-gaggle-12th-east-asia-summit-manila-philippines／.11月，美國與菲律賓舉行雙邊戰略對話，重申要加強合作維護南海航海與航空自由。⑦“US-Philippines Bilateral Strategic Dialogue 2017， Joint Press Statement”， U.S.Department of State， December 1， 2017， https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2017／12／276161.htm.12月，美國與泰國舉行第4次防務戰略對話，這是自2013年以來美泰舉行的首次防務戰略對話，特朗普政府以此表明對美泰同盟的重視。對話中，美國重申對美泰同盟的承諾，提出要加強美泰防務合作，特別是加強美泰同盟在海事安全方面的合作，維護地區自由與開放。⑧“The 4th US-Thailand Defense Strategic Talks”， U.S.Department of Defense， December 2017， https：／／media.defense.gov／2017／Dec／22／2001860613／-1／-1／1／Readout4thUSThailandDefense Talks.PDF.2018年1月，美國防長馬蒂斯訪問了印尼和越南，就維護南海航行自由、航線開放、提高對周邊海域監控能力、開展軍事演習及培訓等合作事宜交換意見。⑨Jim Garamone， “Mattis Visiting Indonesia， Vietnam to Build Relationships”， U.S.Department of Defense， January 23， 2018， https：／／dod.defense.gov／News／Article／Article／1421585／mattis-visitingindonesia-vietnam-to-build-relationships／.這是越戰之后美國防長首訪越南。

第二，繼續強化美國與東盟戰略伙伴關系，鞏固與東盟10＋1務實合作。2017年，美國與東盟保持了高頻度的高層互動。4月，美國副總統彭斯訪問東盟總部，會見東盟國家常駐代表委員會（CPR），宣布特朗普將參加美國—東盟領導人會議和東亞峰會，這表明美國對東盟戰略伙伴關系的重視，以及對參與東亞區域合作的決心。①Rex W.Tillerson， “ASEAN Day 2017 Press Statement”， U.S.Department of State， August 7， 2017， http：／／www.state.gov／secretary／remarks／2017／08／273221.htm.5月，美國國務卿蒂勒森與東盟外長舉行特別會議，紀念美國東盟建立外交關系40周年。蒂勒森明確表示，亞太是特朗普政府戰略優先地區。8月，東盟成立五十周年之際，蒂勒森向東盟致賀信，重申美國對東盟戰略伙伴關系的承諾，支持東盟共同體建設以及區域一體化。②W.Patrick Murphy， “The U.S.-ASEAN Dialogue， Special Briefing”， U.S.Department of State， May 27， 2017， https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2017／05／270660.htm.11月，副總統彭斯再次宣布特朗普將出席美國東盟峰會、東亞峰會和越南APEC領導人會議，稱這表明美國對東盟戰略伙伴關系“堅定不動搖的承諾”。③“Remarks by the Vice President at ASEAN”， the White House， November 21， 2017， https：／／www.whitehouse.gov／briefingsstatements／remarks-vice-president-asean／.11月，特朗普赴馬尼拉參加東盟系列峰會，會上他提出要在公平互惠基礎上尋求與東盟發展經濟伙伴關系，并呼吁東盟要把握自己的命運，維持地區自由和開放。④“Remarks by President Trump at 5th U.S.-ASEAN Summit”，the White House， November 13， 2017， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／remarks-president-trump-5th-u-s-asean-summit／.2018年，美國與東盟互動更具實質性內容。8月，蓬佩奧參加東盟地區論壇，宣布美國將提供將近3億美元安全援助，發展印太地區的安全關系。這項援助包括2.905億美元外國軍事資助，用以加強海上安全，人道援助救災以及維和能力建設，提高對南海海域的監控能力。⑤“U.S.Security Cooperation in the Indo-Pacific Region”， U.S.Department of State， August 4， 2018， http：／／www.state.gov／p／eap／rls／c6395.htm.

第三，雙方高層頻繁互動之外，美國與東盟在10＋1層面開展了內容廣泛的務實合作。首先，南海問題是雙方安全合作的重點。美國要維持南海航海航空自由，而東盟國家要依靠美國確保其在南海的權利，雙方在南海問題找到了利益契合點。⑥W.Patrick Murphy， “The U.S.-ASEAN Dialogue， Special Briefing”， U.S.Department of State， May 27， 2017， https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2017／05／270660.htm.美國向東盟重申了其承諾，支持東盟維護海事安全、規則秩序、航海與航行自由；支持全面有效執行《南海各方行為宣言》（DOC）、盡早通過《南海行為準則》（COC）框架；應對非法、無報告、無管理漁業捕撈，落實國際法律和規定。⑦“Chairman’s Statement of the 5th ASEAN-US Summit to Commemorate the 40th Anniversary of ASEAN-US Dialogue Relations”， ASEAN， November 13， 2017， https：／／asean.org／storage／2017／12／5th-ASEAN-US-Summit-Chairs-Statement-FINAL.pdf.其次，經濟合作更具務實性。美國積極落實美國-東盟貿易與投資框架安排（TIFA）工作計劃，以及美國-東盟擴大經濟合作動議，加強美國與東盟經濟合作，推動建立高標準的貿易協議，深化美國與東盟貿易與投資聯系。此外，美國通過東盟互聯互通貿易與投資計劃，加強美國與東盟的經濟伙伴關系，尋找具體項目促進美國與東盟互聯互通合作。⑧同⑦。再次，援助、文化等多種手段綜合運用。美國執行內容豐富的援助項目，提供大量資金與技術，支持東盟非傳統安全議程；實施東盟青年志愿者項目、美國東盟富布萊特訪問學者動議、美國東盟科技資助項目、東南亞青年領袖動議等人員交流項目。⑨同④。最后，加大了對湄公河次區域事務的介入。美國國務卿蒂勒森擔任下湄公動議主席，重申“湄公河下游行動計劃”是湄公河次區域經濟一體化與持續發展的重要推動項目，美國將繼續執行該計劃，促進農業與食品安全、教育、能源安全、環境與水、衛生等重點領域合作。⑩“10th Ministerial Meeting of the Lower Mekong Initiative：Joint Statement”， U.S.Department of State， August 6， 2017，https：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2017／08／273215.htm.

第四，繼續推動東亞峰會安全化，試圖主導東亞安全合作議程。東亞峰會是美國影響東亞地區架構建設的主要平臺。《東亞峰會吉隆坡宣言》將東亞峰會設定為一個“東亞領導人就共同關切的戰略、政治與經濟問題進行對話的論壇”，能源、金融、教育、公共衛生、災害管理是東亞峰會六個優先領域。特朗普上任以來，美國繼續推動安全議題成為東亞峰會新的優先對話領域，并取得一些進展。比如，2016年底，印尼與澳大利亞聯合舉辦東亞峰會海事安全合作研討會；印度舉辦東亞峰會海事安全合作會議；2017年，印尼舉辦第五屆東盟海事論壇擴大會議，推動將海事合作設立為東亞峰會新的合作領域；泰國舉辦東亞峰會地區安全架構工作組會議，提出東亞峰會是演進中的地區安全架構的有機組成部分，該工作組有可能會升級為大使級會議機制長期舉辦。另外，南海相關問題成為東亞峰會的議題，2017年東亞峰會主席聲明中提到維護地區安全、穩定、航海與航行自由的重要性，以及南海非軍事化的重要性。①“Chairman’s Statement of the 5th ASEAN-US Summit to Commemorate the 40th Anniversary of ASEAN-USDialogue Relations”，ASEAN， November 13， 2017， https：／／asean.org／storage／2017／12／5th-ASEAN-US-Summit-Chairs-Statement-FINAL.pdf.美國推動東亞峰會議程安全化的意圖得到一些國家的積極回應。

四、結 語

特朗普上臺后，其亞太戰略選擇沒有超出傳統霸權國維護其霸權地位的基本框架。因此，特朗普政府的東盟政策仍然以平衡中國影響力、維護美國的地區主導地位為主要目的；加強與東盟同盟和伙伴國的協作、擴大對東盟多邊機制的參與，仍將是實現其戰略目標的重要手段和途徑；為了維持美軍事存在及區域合作議程安全化的必要性，美國及其追隨國將繼續介入南海問題；中美在東盟多邊機制中，特別是在合作議程設置中的競爭將繼續。美國對東盟政策具有很強的競爭性，這可能成為地區分裂因素，造成地區局勢緊張，并進一步強化東亞經濟依賴中國、政治安全依賴美國的二元格局，干擾東亞區域一體化與合作進程的推進。在此情況下，中國既要防范美國實施制衡戰略可能造成的地區力量結構失衡，同時還要消除美國對東亞區域進程的消極影響，維護東亞區域一體化與合作的良好局面。

構建包容性地區架構，可成為中國應對美對東盟政策挑戰的政策選擇。第一，構建包容性地區架構，是統籌大國關系和周邊外交的現實需要。東盟多邊合作議程具有開放性，美國參與其中并發揮影響力在所難免。東盟在推動一體化的過程中，不斷尋求對外開放，成立之初，東盟只有五個創始成員國，后來向其他東南亞國家開放，吸納文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨入盟；之后邀請中國、日本、韓國等國加入一體化進程，建立 10＋1、10＋3、東亞峰會等機制；近年又邀請美國、俄羅斯加入東亞峰會，這是東盟多邊合作議程開放性的結果，美國參與東亞區域進程并發揮影響力是無法回避的現實。②Qin Yaqing， “East Asia Regionalism： Architecture， Approach and Attributes”， in Lam Peng Er， Qin Yaqing， Yang Mu， eds.， China and East Asia after the Wall Street Crisis， Singapore： World Scientific Publishing Co.，2013.如何有效統籌中美新型大國關系與周邊外交，已成為中國外交面臨的一項重大課題。經過多年外交實踐，中國逐步建立起“大國是關鍵、周邊是首要、發展中國家是基礎、多邊是舞臺”的總體外交戰略布局。十九大明確提出，要不斷完善外交布局，推進大國協調和合作，深化同周邊國家關系。③“楊潔篪：奮力開拓新時代中國特色大國外交新局面”，人民網，2017 年 11 月 30 日，http：／／theory.people.com.cn／n1／2017／1130 ／c40531-29677707.html。包容性地區架構，可成為中國統籌發展大國關系與周邊外交的一個重要多邊舞臺。

第二，構建包容性地區架構，是人類命運共同體建設的根本要求。2013年，習近平主席在印度尼西亞國會發表題為《攜手建設中國—東盟命運共同體》的重要演講，提出加強建設更為緊密的中國—東盟命運共同體，實現共同發展、共同繁榮，這符合亞洲和世界各國人民共同利益。④“習近平：共同譜寫中國印尼關系新篇章 攜手開創中國—東盟命運共同體美好未來”，人民網，2013年10月4日，http：／／cpc.people.com.cn／n／2013／1004／c64094-23103692.html。2015年習主席在博鰲論壇發表《構建亞洲命運共同體和新未來》的主旨演講，指出人類只有一個地球，各國共處一個世界，世界好，亞洲才能好；亞洲好，世界才能好，提出要通過邁向亞洲命運共同體，推動建設人類命運共同體。①“習近平：邁向命運共同體 開創亞洲新未來——在博鰲亞洲論壇2015年年會上的主旨演講”，新華網，2015年3月28日，http：／／www.xinhuanet.com／politics／2015-03／28／c_1114794507.htm。可見，中方所倡議的人類命運共同體包括多個層次，中國—東盟命運共同體、亞洲命運共同體是實現更大范圍的人類命運共同體的重要途徑，他們不同于排他性聯盟，是具有開放性和包容性的共同體，為應對地區發展與安全挑戰提供廣泛的合作空間。美國是在亞太地區的長期存在，中國不排斥美國在東亞區域進程和命運共同體建設中發揮建設性作用，共同維護本地區的穩定與發展。但同時，美國應該尊重東亞多元性與合作文化，將彼此差異轉換為實現共同發展與安全的推動力量。

東亞峰會可成為構建包容性地區架構的主要機制平臺。東亞峰會是東亞領導人就共同關切的戰略、政治和經濟問題進行對話的論壇，是東亞區域一體化與合作進程中，中美兩國國家領導人共同參加的唯一一個多邊機制，從成員構成來看具有包容性，從規格來看是領導人級別的論壇。根據東亞展望小組與東亞研究小組設想，東亞峰會將以循序漸進的方式，逐步發展為東亞區域合作的主要機制。東亞峰會具備包容性地區架構建設機制平臺的條件。

首先，東亞峰會在東亞經濟戰略對話與協調方面發揮著重要作用。一直以來，經濟都是東亞峰會的主要對話領域。東亞國家在區域經濟一體化路徑問題上存在諸多不同意見，各國基于自身利益需要，參與或推動10＋1、TPP、RCEP等不同自貿安排，其結果是，目前東亞尚未形成一項可涵蓋本地區所有主要國家的自貿安排。可以說，東亞峰會為東亞地區提供了一個參與國最為完整的經濟戰略對話平臺。因此，東亞峰會框架下的經濟戰略對話，對協調東亞地區主要國家的經濟政策，平衡東亞地區各自貿安排的發展，具有重要意義。當前，美國保護主義經濟政策抬頭，短期內尚無參與東亞多邊自貿安排的計劃，而東亞峰會其他參與國在維護地區經濟開放方面有著共同利益，在此情況下，東亞峰會框架下的經濟戰略對話，有助于抑制經濟保護主義蔓延、維護區域經濟開放，為構建包容性地區經濟架構創造條件。

其次，東亞峰會在民生和非傳統安全領域建立了良好的合作基礎。災害管理、公共衛生、反恐、互聯互通等非傳統安全與民生問題具有跨國性，任何國家都無法憑借一國之力有效解決。在這些領域，中國、美國與東盟有著廣泛的利益趨同與合作需求，并且已在中美雙邊、中國與東盟、美國與東盟層面建立了長期協調與合作，這為東亞峰會框架下的多邊合作打下良好基礎。另外，非傳統安全和民生是低敏感領域，合作不僅可以提高治理效率，而且有助于拓展東亞峰會的務實合作的深度和廣度，培育互信，營造良好的區域合作文化，緩解中美在政治安全、經濟等敏感領域的合作困局與競爭態勢。當然，美國更深入參與東亞峰會的非傳統安全與民生合作，會加大中方一些倡議的協調難度，有些合作倡議甚至會出現中美競爭的局面，但這些領域的競爭多數是合作關系中的競爭，是利益協調的過程，不同于制衡戰略下的敵對性競爭。

最后，安全已成為東亞峰會無法回避的新議題，中國須及早謀劃，探索構建包容性地區安全架構行之有效的途徑。美國加入東亞峰會后力推安全議題，并得到澳大利亞、印度、日本和東盟一些國家的積極響應。對于中國而言，美國制衡中國的戰略意圖若不轉變，則須反對美國將東亞峰會議程安全化的企圖，防范美國將東亞峰會變成對中國安全施壓和制衡的工具。中美兩國是地區重要成員，兩國能否共建互信包容的新興大國關系、在本地區實現良性互動是構建地區安全架構的關鍵。中國一向主張利用東盟多邊合作機制，在尊重東盟中心地位，遵循“東盟方式”原則基礎上，探索構建開放包容、合作共贏的地區安全架構。②“外交部副部長劉振民出席‘亞太地區安全架構與大國關系’研討會”，中國外交部，2016年 7月 12日，http：／／www.fmprc.gov.cn ／web ／wjbxw_673019 ／t1379367.shtml。現階段，中國可挖掘東盟防長擴大會議作為東亞安全對話平臺的作用，探索未來東亞峰會框架下安全合作的可行模式。對于中國而言，東盟防長擴大會議機制有其積極的一面：東盟防長擴大會議與東亞峰會成員國重合，但它并非東亞峰會框架下的機制，因此中國可利用東盟防長擴大會議，實現東亞峰會參與國間的安全對話，并將安全領域的問題和爭議控制在防長層面，避免破壞東亞峰會總體良好的合作氛圍；另外，東盟推動東亞安全合作與美國有共識，也有不同，東盟希望加強東亞地區安全合作，但合作須以東盟制度為中心，須遵循主權獨立、不干涉內政、磋商與共識、兼顧各方舒適度等東盟原則，這些原則符合中國對地區安全架構的基本要求。