全球公共產品視角下的全球海洋治理困境：表現、成因與應對

崔 野 王 琪

（1.中國海洋大學，山東 青島266100）

伴隨著全球化浪潮的擴展和深入，全球治理迅速成為一門“顯學”。它不僅在理論層面產生了大量的學術研究成果，更在實踐中有效解決了若干事關全體人類生存和發展的重大問題，對維護正常的國際秩序作出了重要貢獻。然而，在國際關系日益復雜和全球性問題日益嚴峻的現實背景下，全球治理也面臨著諸多困境。這些困境的存在不僅制約著全球治理預期目標的達成，也帶來了一系列的負面影響。

作為全球治理的一個實踐領域，全球海洋治理是指主權國家、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業、個人等主體，通過具有約束力的國際規制和廣泛的協商合作來共同解決全球海洋問題，進而實現全球范圍內的人海和諧以及海洋的可持續開發利用。①王琪、崔野：“將全球治理引入海洋領域——論全球海洋治理的基本問題與我國的應對策略”，《太平洋學報》，2015年第6期，第20頁。雖然全球海洋治理相比于全球治理的其他領域來說仍是一個相對新生的命題，但其在實踐過程中也同樣存在著一些困境，這些困境在全球海洋公共產品方面體現得尤為明顯。因此，基于全球海洋公共產品的視角來探究全球海洋治理困境的表現、成因與應對等問題，便成為全球海洋治理研究中的重要課題。本文即嘗試對這些問題進行初步的分析。

一、何為全球海洋公共產品

1.1 研究視角的選定：全球公共產品視角

迄今為止，國內學者在不同的視角下對全球海洋治理困境展開了初步的研究。袁沙、郭芳翠以治理主體為分析對象，指出全球海洋治理主體間的合作并不順利，而是存在阻力和矛盾，這主要體現在三個方面：一是治理主體間集體治理的失靈，二是治理主體二重身份疊加的矛盾，三是治理緊迫性分布不均勻，從而直接阻礙了全球海洋治理主體間的合作①袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進化”，《世界經濟與政治論壇》，2018年第1期，第54頁。；龐中英教授從治理體系的角度出發，認為構成全球海洋治理的各個部分之間的協同不夠，甚至是相互競爭和沖突的，導致在聯合國領導下的全球海洋治理體系的進一步碎片化②龐中英：“在全球層次治理海洋問題——關于全球海洋治理的理論與實踐”，《社會科學》，2018年第9期，第9頁。；鄭苗壯則基于治理效果的視角，認為全球海洋治理正處在醞釀階段，雖已取得一些成績但整體效果并不明顯，治理效率較低，執行力普遍不強，使得一些海洋問題并未得到根本控制，甚至呈現持續惡化的趨勢③鄭苗壯：“全球海洋治理呈現明顯復雜性”，《中國海洋報》，2018年2月28日，第2版。，等等。這些研究從不同側面揭示了全球海洋治理所面臨的具體問題，極具啟發意義。但另一方面，上述研究多是聚焦于全球海洋治理的某一微觀構成要素，相互之間較為零散，尚未出現宏觀視角下的深入分析，這也是目前關于全球海洋治理困境研究的一大缺憾。

為聚焦研究主線，本文以全球公共產品為視角來分析全球海洋治理的困境。之所以選取這一視角，主要是由其自身屬性和其在全球海洋治理中的地位所決定的。一方面，在國際政治的語境下，全球公共產品的范圍極為廣泛，既包括有形的國際組織、條約或器物，也包括抽象的制度、秩序和價值理念，治理體系等研究視角亦可涵蓋在全球公共產品的范疇內；另一方面，全球公共產品的意義非比尋常，全球海洋治理的主要手段在很大程度上便是全球公共產品的提供、管理與使用。正如有學者所指出的，“全球海洋治理是各行為體基于自愿原則，為應對共同的挑戰和實現共同的利益而提供公共產品的行為。”④吳士存、陳相秒：“論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理”，《太平洋學報》，2018年第4期，第25-26頁。簡言之，正是由于全球公共產品在全球海洋治理中的關鍵作用，才凸顯了這一研究視角的理論價值。

1.2 全球海洋公共產品的內涵與分類

全球海洋公共產品是全球公共產品的子集，是全球公共產品中涉及海洋的那一部分，而全球公共產品則是公共產品這一概念在國際層面的延伸。

公共產品原是一個經濟學概念，是指一國政府為全體社會成員提供的、滿足全體社會成員公共需求的產品與勞務。⑤樊勇明：“區域性國際公共產品——解析區域合作的另一個理論視點”，《世界經濟與政治》，2008年第1期，第7頁。一般認為，嚴格意義上的公共產品具有消費的非競爭性和受益的非排他性兩大屬性。在此基礎上，全球公共產品可以界定為“全球所有國家、所有人群、所有世代均可受益的物品”。這一經典定義包含三個特征：一是全球公共產品的受益空間非常廣泛，突破了國家、地區、集團等界限；二是受益者包括所有人，任何國家的國民從中得益時都是非競爭、非排他的；三是全球公共產品不僅使當代人受益，而且還必須要考慮到未來數代人從中受益。⑥Inge Kaul， Pedro Conceicao， Katell Le Goulven， Providing Global Public Goods： Managing Globalization， Oxford University Press， 2003， p.16.

比照全球公共產品的經典定義，全球海洋公共產品可以簡單地理解為由主權國家和非國家行為體共同提供和使用的、用以解決各類海洋問題和塑造良好海洋秩序的、各種有形的和無形的公共性產品的統稱。除了具有非競爭性與非排他性這兩種普遍屬性外，這一定義還揭示了全球海洋公共產品的三個特點：一是主體的廣泛性，即國際關系領域中的各類主體均可以成為全球海洋公共產品的提供者和享用者；二是指向的明確性，即全球海洋公共產品針對的是各類海洋問題以及人類的涉海實踐活動；三是類型的多樣性，即全球海洋公共產品既包括實在的物質形態，也囊括了抽象的非物質產品。

全球海洋公共產品之所以會被供給和使用，根本原因在于它是解決全球海洋問題的一種有效工具。所有制約人類與海洋可持續發展的海洋問題都可以視為全球海洋治理的客體，根據所處層次的不同可將其大致分為兩類：一類是體系內部問題，即全球海洋治理體系自身所存在的各種缺陷，如國家地位的不平等、國際規制的不完善等；另一類是體系外部問題，即發生在海洋及其衍生系統上的各種具體問題，包括海洋環境惡化、海域劃界爭端、全球氣候變化等。不難看出，無論是在哪一層次上，人類的不當行為都是引發這些問題的重要因素，有時甚至是決定性因素。全球海洋問題的嚴峻性與人為性要求全球海洋公共產品必須在解決具體問題、規范人類行為等方面有所貢獻。

在全球海洋治理客體的邊界范圍內，可以根據不同的分類標準對全球海洋公共產品進行劃分：一種是根據其對人類行為的約束力強弱，將其劃分為制度性公共產品與精神性公共產品。前者是指用以約束和規范國家和非國家行為體行動的一套正式和非正式的規則體系，如國際機構、國際條約、協商機制等；后者是指被國際社會廣泛認可并具有積極意義的觀點或理念，如核不擴散原則、可持續發展觀、人類命運共同體理念等。相較而言，前者的約束力更強一些。另一種則是著眼于全球海洋治理的主要目標，將全球海洋公共產品分為公正合理的海洋治理體系、清潔美麗的海洋生態環境、和平穩定的海洋安全局勢等三大類。需要說明的是，這兩種分類標準并不是絕對的、對立的，而是相互交叉，有所重疊。下文便是結合這兩種分類標準展開分析和論述的。

二、全球海洋治理困境的表現

同一般意義上的產品相類似，全球海洋公共產品也經歷著由供給、分配、消費等環節所構成的產品生命周期。對照這三個不同階段，全球公共產品視角下的全球海洋治理困境突出表現為全球海洋公共產品的供給不足、結構失衡和使用不善。

2.1 全球海洋公共產品的總量供給不足

全球海洋公共產品在總量上的供給不足是全球海洋治理面臨的最大困境，即與全球治理的其他領域相比，全球海洋治理所能運用的公共產品相對較少，遠遠不能滿足應對全球海洋問題的需要，這一點在制度性公共產品上體現得更為明顯。

在制度性公共產品方面，現有的涉海規制、組織、會議、機制等制度性產品的總量嚴重不足，且層次有待提升。例如，受制于多種因素，目前尚未建立起全球性、綜合性的政府間海洋組織，雖然已有學者認識到這一問題并建議由中國牽頭成立世界海洋組織①鄭志華：“力推在中國成立世界海洋組織”，《經濟》，2016年第7期，第91頁。，但在短期內這一主張難以進入操作層面；而與之相對，在經濟和環境領域內，世界銀行、世界貿易組織、聯合國環境規劃署等國際組織不僅早已成立，其運行機制也已非常成熟。再如，全球海洋治理缺乏機制化的政府間高層會議，未能形成有效的國家間交流平臺。雖然2017年召開了首屆聯合國海洋可持續發展大會，但其規格較低，僅有十多位國家元首或政府首腦出席，代表性成果也僅為一份《行動呼吁》，作用較為有限；而反觀經濟和安全等領域，金磚國家峰會、上合組織峰會、北約峰會等會議不僅定期召開，議題豐富，且基本上都是由各國國家元首或政府首腦親自參加，級別的高規格使其更易達成實質性的成果。此外，《聯合國海洋法公約》作為當今全球海洋領域內最為重要的法律文件，其條款不僅存在諸多爭議和不完善之處，且正逐漸淪為某些強國干涉他國內政、維護自身霸權的工具，亟待改革或再供給。

另一方面，當前全球海洋秩序雖然維持了總體穩定的局面，但局部沖突不斷，傳統安全和非傳統安全威脅復雜交織，海洋環境問題日益嚴重，而應對這些問題的全球海洋公共產品卻相對匱乏，解決全球問題的方案的有效國際供給一直不足。①龐中英：“‘全球治理中國方案’的類型與實施方略”，《學術界》，2018年第1期，第7頁。這一點尤以索馬里海域的海盜問題為代表。雖然包括中國在內的多個國家在聯合國的授權下進了十余年的武裝護航，但受制于陸地治理的乏力和國際法的規定，索馬里岸外依舊危機四伏，恢復該海域的航行安全仍然任重道遠，這突出體現出國際社會在維護全球海洋安全方面所面臨的困境。另外，在海洋環境保護領域，國際社會也舉步維艱。在南極海域建立海洋保護區的計劃一再推遲、特朗普廢除奧巴馬政府時期的海洋環境保護政策、國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性養護（BBNJ）與可持續利用談判進展緩慢等一系列事件不僅表明維持正常的全球海洋治理秩序的不易，更反襯出目前全球海洋公共產品的供不應求。

2.2 全球海洋公共產品的分布結構失衡

與總量供給不足相伴的另一種困境類型是全球海洋公共產品在分布結構上的不平衡，主要體現在領域分布、空間分布和種類分布等三個層面。

首先，從全球海洋公共產品的領域分布來看，呈現出“低政治領域的產品較多，高政治領域的產品相對較少”的特征。“高政治領域”與“低政治領域”是國際關系理論中對不同政策議題的政治屬性所進行的一種簡要分類。一般認為，高政治領域所關注的是與國家權力和政治高度相關的外交、軍事、安全等議題；低政治領域則關注與政治權力的關聯度相對較小、易于為各國普遍接受的那些議題，如經濟、文化、科技等議題。參考這一劃分標準，我們可以發現，現有的全球海洋公共產品更多地集中于低政治領域，特別是集中于海洋環境保護、海洋生物多樣性養護、海洋航運與貿易、海洋資源開發與漁業捕撈等有限的幾個領域。例如，僅在海洋漁業這一領域，目前國際上就至少存在北太平洋漁業委員會、東北大西洋漁業委員會等十多個區域性政府間或非政府間漁業組織，以及《聯合國魚類種群協定》等數十項國際條約或行動框架。而與之相對，在海洋安全、海域劃界、全球氣候調控、極地開發與治理等政治屬性較強的高政治領域內，不僅現有的全球海洋公共產品在數量上屈指可數，而且也普遍面臨著約束力不強、使用不到位等風險。

其次，從全球海洋公共產品的空間分布來看，呈現出“近岸海域的產品較多，國家管轄范圍外海域的產品相對較少”的特征。全球海洋公共產品的供給和使用在根本上是為了解決全球海洋問題，從這個意義上看，全球海洋公共產品的空間分布必然會在總體上與海洋問題的高發區域保持基本一致。目前，雖然國際公海區域的環境保護問題和極地的治理問題等已日益引起國際社會的關注，但多數的海洋問題依舊是發生在國家管轄范圍內海域的，由此導致各國的政策注意力和治理資源更加傾向于近岸海域，全球海洋公共產品的空間分布也相應地向此傾斜，進而形成了“近岸海域的產品較多，國家管轄范圍外海域的產品相對較少”的特征。例如，海洋安全問題與海洋環境問題是當前最為緊迫的全球海洋問題，但無論是國家間的島礁主權爭端、海上恐怖活動蔓延，還是海洋水質惡化、海洋生態退化，幾乎都是集中在近岸海域的，針對這些問題的全球海洋公共產品也相應地側重于近岸海域。即使是我國向國際社會提供的最為重要的全球海洋公共產品——“21世紀海上絲綢之路”倡議——也主要是關注中國與沿線國之間在沿岸和近岸海域的項目合作。

最后，從全球海洋公共產品的種類分布來看，呈現出“制度性產品較多，精神性產品相對較少”的特征。在理論上，制度性公共產品和精神性公共產品都有助于解決特定的全球海洋問題，因而應當得到大致同等程度的使用。但在現實中，由于兩者自身屬性的差異，使得其在供給和分布上呈現出不均衡的狀態。具體來看，一是制度性公共產品的供給數量相對較多。雖然制度性公共產品也同樣面臨著供給不足的困境，但相較于精神性公共產品，其在現有數量上占據著相對優勢。究其原因，主要是因為這一類公共產品的供給大多依靠雙邊或多邊的國際合作，多方主體的共同參與降低了各方所需付出的成本，增強了各方的合作意愿。二是精神性公共產品的供給數量相對較少。受制于各國意識形態和發展理念的不同，一國提供的精神性公共產品的接受程度和適用范圍通常是有限的，甚至會受到他國的抵制。即使得到了國際社會的普遍接受，其效用的顯現也會經歷一個較長的時間跨度。加之這一類公共產品一般不具有法律上的約束力和經濟上的利益激勵，從而抑制了各國的供給積極性，制約了精神性公共產品的供給數量。

2.3 全球海洋公共產品的使用不盡合理

全球海洋公共產品使用過程的不盡合理是全球海洋治理的另一困境。在全球海洋公共產品總量已然不足的不利條件下，使用過程的不合理更加放大了治理困境的嚴峻程度。總體而言，這種困境突出體現為全球海洋公共產品的“私物化”現象。

公共性是全球公共產品的本質屬性之一。無論是出于什么原因，任何國家都不得排斥或限制其他國家和治理主體對全球公共產品的使用。一旦公共產品被少數人或利益團體俘獲，以其謀求私利，排斥公共使用，則會被私物化，使公眾難以從中獲取收益。①張志堅：“海峽兩岸公共產品的內涵、特性與有效供給”，《華僑大學學報》（哲學社會科學版），2017年第6期，第116頁。然而，理論上的主張與現實中的實踐并不總是相一致的，美國學者查爾斯·金德爾伯格早已在理論上論證了全球公共產品被霸權國家“私物化”的必然性，即霸權國家把本應服務于國際社會的全球公共產品變為為本國謀取私利的工具。②Charles P.Kindleberger， “ International Public Goods without International Government”， American Economic Review， Vol.76， No.1， 1986， pp.1-13.具體到海洋領域，也同樣存在著部分全球海洋公共產品被某些國家“私物化”的現象，這其中最為典型的事例當屬美國憑借其海上霸權，出于自身利益的需要而肆意曲解“航行自由原則”，以其為借口來指責中國妨礙南海地區的“航行自由”，并多次派出軍艦和軍機闖入中國南海島礁及附近水域進行所謂的“航行自由”宣示，侵犯中國主權。美國的這一做法不僅激化了南海的緊張局勢，也使得航行自由原則的公信力大為下降，日漸淪落為美國維護其霸權地位的工具。

此外，其他類型的全球海洋公共產品也面臨著被“私物化”的風險。例如，在菲律賓單方面挑起的所謂“南海仲裁案”中，海牙國際仲裁庭判決菲律賓“勝訴”，宣稱中國在南海沒有“歷史性所有權”等。但稍加分析便可發現，作為應菲律賓單方面請求建立起的一個臨時機構，仲裁庭悍然違反《聯合國海洋法公約》的規定，一味全盤接受菲律賓的非法無理主張，隨意擴權和濫權，完全偏離了第三方程序應有的公正立場與審慎品格。這一做法不僅無助于通過和平方式解決爭端，反而濫用了國際法，對國際法治產生極其負面的影響。總之，在當前的國際政治環境下，大多數的全球海洋公共產品都有可能變為某些國家維護其霸權、追求其私利的“私物性”工具，而這將會在很大程度上剝奪全球海洋公共產品的公共屬性，加重全球海洋治理的困境。

事實上，上文所論述的全球海洋公共產品的總量供給不足、分布結構失衡以及使用過程中的“私物化”現象只是全球海洋治理困境的幾種主要表現形式，而并非全部，消除全球海洋治理困境仍然任重道遠。當然，問題的提出并不是要否定全球海洋公共產品本身的價值，更不是要否定國際社會為應對這一問題所付出的努力。之所以提出這些問題，是為了準確分析問題的成因并找到有針對性的完善路徑，以有效應對這些困境。

三、全球海洋治理困境的形成原因

主體、客體、規制和目標是全球海洋治理的基本構成要素，任何一項全球海洋治理實踐活動都是這四種要素相互耦合的結果，其治理成效的高低也在很大程度上取決于這四種要素的協調程度。全球海洋公共產品之所以在供給、分配和使用等環節上面臨著多重困境，也可以從主體、客體、規制和目標這四個層面加以分析。

3.1 供給主體類型單一及其供給能力不足

全球海洋治理實際上是由誰來提供全球海洋公共產品的問題。①袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進化”，《世界經濟與政治論壇》，2018年第1期，第54頁。包括主權國家、國際政府間組織、全球公民社會等在內的全球海洋治理主體是全球海洋公共產品的直接供給者，決定了全球海洋公共產品的豐裕程度。但在現實中，這些主體卻未能充分發揮各自的作用，實際參與到供給活動中的主體有限，且供給能力也難以滿足日漸增長的對全球海洋公共產品的需求。

一方面，全球海洋公共產品的供給主體類型相對單一，過度倚賴主權國家的作用。不可否認，公共產品的特性和政府的屬性決定了主權國家（政府）理應成為最重要的供給主體。但在主權國家之外，國際政府間組織、非政府組織、科研機構、跨國公司、沿海社區等其他治理主體也應當在不同的領域中擔負起各自的供給責任，貢獻各自的力量。當前全球海洋治理困境的產生，很大程度上是由于供給主體的類型單一，除主權國家之外的治理主體未能充分參與到全球海洋公共產品的供給過程中。例如，某些國際政府間組織作為一種全球海洋公共產品被供給或創設出來后，其公共性逐漸減弱，深受國家意志、特別是大國意志的左右，限制了其供給全球海洋公共產品的能力；而國際非政府組織、跨國公司等主體則缺少足夠的能力基礎、權威資源和激勵因素，在供給全球海洋公共產品方面往往“力不從心”。

另一方面，即便從主權國家的角度來分析，其供給意愿和能力也存在著明顯的不足，難以提供足夠的全球海洋公共產品。全球公共產品不同于一般的國家內部公共產品，具有投入成本高昂、受益周期漫長、管理方式復雜等特征，需要耗費巨大的資金、技術、人力、組織等資源，這對于大多數國家來說是一種難以承受的重擔。全球雖然有超過3／4的國家是沿海國，但這其中的絕大多數都是發展中國家或經濟落后國家，真正具有供給全球海洋公共產品能力的國家并不多，由此便決定了大國，特別是發展程度較好的國家自然就要更多地承擔起提供和管理全球公共產品的責任。②蔡拓：“中國參與全球治理的新問題與新關切”，《學術界》，2016年第9期，第9頁。然而，在部分具有供給能力的少數海洋大國或海洋強國中，卻不同程度地存在著供給意愿和供給能力持續減退的現象，從而加劇了全球海洋公共產品的供不應求。在這些國家之中，尤以美國最為典型。最近一年，特朗普政府實行了多項“倒退性”的外交政策，松綁海洋油氣開采、削減海洋環保開支、高調退出與海洋關系緊密的國際條約或涉海國際組織等一系列“自我否定”式的前后矛盾之舉，不僅會直接降低全球海洋公共產品的供給水平，更有可能誘發其他國家的效仿與追隨，產生嚴重的負面示范效應。總之，如果缺少了美國等海洋強國的積極參與和貢獻，供給全球海洋公共產品將變得異常艱難，甚至事倍功半。

3.2 現有的治理體系不盡民主，監督作用弱化

國際規制是全球海洋治理的核心內容，也是連結全球海洋治理主體與客體的紐帶。將各種正式的和非正式的制度、條約、原則、規范等國際規制加以集合，便構成了全球海洋治理體系。公正合理的治理體系是維護全球海洋秩序的根本保障，而在紊亂、落后或帶有缺陷的治理體系下則難以達成全球海洋治理的目標。從這一角度來分析，全球海洋治理困境的產生便是由于現有的全球海洋治理體系的不完善，這種不完善突出體現為決策機制的不民主與監督作用的弱化。

供給和使用全球海洋公共產品在本質上是一種國際合作與協商的過程，因而全球海洋公共產品的決策機制應當是建立在平等基礎上的民主決策。但在實際中，這種決策機制并未達到民主的要求，而是少數海洋強國的集團決策，甚至是個別霸權國家的專斷決策。這些國家追求本國利益最大化的行為傾向，勢必使得大部分全球公共產品配置于這些國家。①徐增輝：“全球公共產品供應中的問題及原因分析”，《當代經濟研究》，2008年第10期，第21頁。進一步而言，傳統的海洋強國主導了全球海洋公共產品的整個生命周期，新興海洋國家和廣大的發展中國家未能獲得應有的參與權、發言權和決策權，難以有效制止這些國家的不當行為。在這一不盡民主的全球海洋治理體系之下，新興海洋國家和發展中國家被排斥在決策體制之外，既無法通過積極參與決策來平等地享受到全球海洋公共產品所帶來的收益，也嚴重束縛了它們供給全球海洋公共產品的動力和努力。

此外，當前的全球海洋治理體系也無法對全球海洋公共產品的供給和使用進行有效的監管。之所以出現這一問題，從根本上看，一方面是由于現有的國際規制的約束力普遍不足，即便是諸如《聯合國海洋法公約》這樣的國際基本海洋法律制度，也難以對各種破壞全球海洋公共產品“市場”秩序的行為施以強有力的監管；另一方面則是由于并不存在全球范圍內的“世界政府”，缺少一個統一的、居于主權國家之上的權威性機構來對全球海洋治理的各個主體加以約束。這兩方面因素的交織疊加，使得當前的全球海洋治理體系未能有效地監督和規范全球海洋公共產品的供給與使用，從而引發“搭便車現象”和“公地悲劇”，加重了全球海洋治理困境的嚴峻程度。

3.3 主權國家間在治理目標上的差異性

以時間為尺度，可將全球海洋治理的目標分為長遠目標與現實目標。在長遠目標層面，全球海洋治理追求的是人與海洋的和諧共處與可持續發展，這一點相對易于為各國所認可和接受；但在現實目標層面，由于每個國家面臨著不同的發展階段和國情，決定了它們參與全球海洋治理的動機及所要達到的直接目標也不盡相同。而目標的差異性必然會導致行動的不協調，即各個國家往往是根據自身的利益和需求來供給、配置和使用全球海洋公共產品，無法在整體上實現共識最大化與效益最優化。

主權國家間治理目標的差異性突出體現在發展中國家與發達國家上。發展中國家以發展經濟和改善國民生活水平為首要任務，即便其有能力供給全球海洋公共產品，優先的供給方向也主要是集中在消除貧困、應對自然威脅等“生存”層面，如發起或參與經濟合作計劃、建設海洋基礎設施、共同捕撈漁業資源、共享災害預警等；而發達國家則更加側重于維護海洋安全、研發海洋科技、保護海洋環境、應對氣候變化等“發展”和“改善”層面，如遠洋護航、極地科考、削減船只的碳排放等，兩者的治理目標存在著層次性的差異。而且，即便是在發展中國家或發達國家的內部，其治理目標也很難達成完全一致。例如，亞丁灣沿岸的國家急需安全穩定的海洋局勢，而南太平洋上的小島嶼國家則更加關注海平面上升這一事關其生死存亡的嚴峻威脅。總而言之，國家間治理目標的差異性會引發各國在供給和使用全球海洋公共產品上的各自為政，難以形成協調高效的國際合作，造成資源浪費與供給不足。

3.4 全球海洋公共產品供需差距的不斷拉大

全球海洋治理的客體是指威脅海洋可持續發展的各種自然的和人為的消極因素，即全球海洋問題。這些海洋問題在靜態上具有影響范圍廣、治理難度大等特征，在動態上又處于不斷變化之中。從全球海洋治理的客體角度來看，之所以需要供給和使用全球海洋公共產品，就是為了解決全球海洋問題。由此，治理全球海洋問題與供給全球海洋公共產品之間構成了目標與手段的關系，任何一方的變動都會對另一方產生重大影響。相比于供給端的周期性與滯后性，需求端卻無時無刻不在發生變化，很多已有的海洋問題日趨嚴重，一些新的治理難題不斷涌現，新老問題的復雜交織使得治理難度大幅增大，對相關全球海洋公共產品的需求也日漸強烈。一面是供給的總量不足與使用低效，一面是需求的持續增長，供需之間的差距迅速拉大，直接導致并放大了全球海洋治理困境。

以良好的海洋生態環境這一典型的全球海洋公共產品為例，在過去的三四十年中，陸源污染物排放入海、海上石油泄漏、船舶廢棄物污染等傳統海洋環境問題不僅沒有得到根治，反而有愈演愈烈的趨勢。與此同時，海洋垃圾（海上微塑料）的迅速增長、赤潮等海洋災害的蔓延等新的海洋環境問題也日益頻發。在這些新與舊的全球海洋環境問題面前，全球海洋公共產品的供給與使用情況遠遠不能滿足治理的要求，全球海洋治理困境顯而易見。

四、全球海洋治理困境的應對路徑

全球公共產品視角下的全球海洋治理困境說到底是供給問題，正是由于全球海洋公共產品的供給嚴重不足，才衍生和放大了后續的多種弊病，由此凸顯出增加供給對于應對全球海洋治理困境的關鍵作用。同時，這些困境的危害具有國際性，超越了主權國家的邊界，這決定了根本的應對之策在于國際社會的廣泛合作，共同承擔起供給、監督和管理全球海洋公共產品的責任。結合全球海洋治理困境的表現及其形成原因，國際社會應著重在以下四個層面積極作為。

4.1 提升主權國家的供給意愿和能力

應對全球海洋治理困境，最為直接的措施當屬持續增加全球海洋公共產品的供給量。毫無疑問，在相當長的一段時期內，主權國家將繼續在這方面發揮著決定性的作用。無論是大國還是小國、沿海國還是內陸國，都應當加入到供給全球海洋公共產品的國際行動中，提升自身的供給意愿和能力，為消除全球海洋治理困境貢獻出各自的力量。具體而言，對于綜合實力較強的傳統海洋強國和新興海洋大國來說，應當主動承擔起絕大部分的供給責任，在資金、技術、器物等硬實力資源層面以及人才、組織、制度等軟實力資源層面加大供給力度，以其自身的積極行動來引導和帶動其他國家的共同參與；對于數量廣大的沿海發展中國家和島國來說，應當妥善處理好國內發展與國際公益的關系，積極參與和配合海洋大國或國際組織發起的行動計劃，在力所能及的領域和程度內盡其所能；而對于內陸國來說，即便其在地理空間上不直接與海洋發生聯系，也仍舊可以在應對氣候變化、國際海洋法治建設、海洋環境保護等領域內做出重要貢獻。

4.2 強化非國家行為體的供給作用

全球海洋公共產品的提供是一個一攬子計劃，每一個治理主體都應參與其中。①袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進化”，《世界經濟與政治論壇》，2018年第1期，第56頁。在主權國家之外，國際政府間組織、國際非政府組織、科研機構、學術團體、跨國企業、社區乃至公眾等主體亦是全球海洋公共產品的重要供給者，在很大程度上彌補著主權國家供給的不足。因此，應根據這些主體的不同屬性和比較優勢，引導它們發揮各具特色的供給能力，構建起涵蓋各主體的多元供給體系，并與主權國家的供給行為相互補充、相互配合。在這些非國家行為體之中，國際非政府組織以其成員的廣泛性、目標的非逐利性以及較強的獨立性等優勢，在供給全球海洋公共產品方面發揮著更為明顯的作用。例如，在BBNJ養護與可持續利用協定談判中，共有6個國際非政府組織提交了協定草案建議，并在技術問題上發揮了重要的專家作用；②Robert Blasiaka， Carole Durusselc， Jeremy Pittmand， “The Role of NGOs in Negotiating the Use of Biodiversity in Marine Areas Beyond National Jurisdiction”， Marine Policy， Vol.81， No.7， 2017，p.1.而由大自然保護協會創造性提出的“海洋保護與債務互換交易”，不僅有助于減輕經濟落后國家的債務負擔，更將直接推動相關國家建設海洋自然保護區，呵護脆弱的海洋生態環境。另一個值得關注的方面是，由主權國家和非國家行為體共同組成的治理網絡正在成為一種全新的全球海洋公共產品供給來源，應當得到更大規模的推廣與應用。簡而言之，國際社會應當全面看待每一類主體的多重屬性，強化各類主體的供給作用，尋找和擴大各類主體在供給全球海洋公共產品方面的最大公約數。

4.3 采取符合時代需求的供給策略

全球海洋治理困境的消除是一個漫長而復雜的過程，不會一步到位，理性的做法應當是在不同的時期內根據主客觀條件的變化而采取有針對性的行動策略，突出階段特征，適度有所側重。在當前的時代背景和國際環境下，可采取以點帶面、由易漸難、海陸結合三種供給策略，以提升全球海洋公共產品的供給效率，并將全球海洋公共產品的分布失衡控制在合理的范圍內。

以點帶面：從區域性海洋公共產品切入，以區域帶動全球。一般而言，供給全球范圍內的海洋公共產品通常會涉及更多的主體和參與者，協調與監督的難度也更大，很容易產生集體行動的困境。針對這一問題，不妨首先從區域性海洋公共產品切入，即同一地理單元內的國家優先供給本地區的海洋公共產品，在凝聚共識、建立信任和積累經驗的基礎上逐漸向全球海洋公共產品擴展。正如奧爾森所指出的，“集體行動的困境在大集團中不可避免，但如果是在小集團里聯合行動來提供公共產品，那么由于在行為體之間可以進行有效監督，從而更容易實現公共產品的供給。”①［美］曼庫爾·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，1995年版，第25頁。事實上，區域海洋公共產品與全球海洋公共產品之間并沒有清晰、嚴格的界限，如果實現了區域海洋公共產品的充分供給，全球海洋治理困境也就將迎刃而解了。

由易漸難：以易于達成供給合作的領域為突破口，逐步向縱深方向延展。試圖在所有的領域內同步供給足夠的全球海洋公共產品是不現實的，在未來的一段時期內，首要的任務應當是以易于達成供給合作的領域為突破口，重點加強海洋環境保護、海洋經濟合作、海洋科技研發、海洋資源開發與漁業捕撈等低政治領域內的公共產品供給，這些領域與政治因素的牽連相對較少，且直接關系到各國的切身利益，具有廣泛的合作空間。而隨著主客觀條件的變化和供給能力的增強，再逐步將供給的重點向海洋安全、海洋爭端調解、打擊海上犯罪、全球氣候調控等縱深方向和高政治領域延展。

海陸結合：統籌謀劃海洋與陸地及其他治理領域內公共產品的供給。由于海洋獨特的自然特性，使得幾乎所有其他治理領域的客體都可以在海洋上找到相對應的坐標。換句話說，我們可以將海洋看作是一個巨大的“底座”，在這個底座上，可以放置諸如環境、安全、氣候、經濟、政治等多個“物品”，而這每一個物品又同時自成一個系統。因此，為了以更小的成本和更高的效率實現消除全球海洋治理困境的目標，應當將全球海洋公共產品與相關的陸上公共產品及其他領域內公共產品的供給結合起來，不可單純將視線局限在海洋上，就海論海。例如，優良的海洋生態環境這一公共產品的供給，固然需要直接的海上清污行動，但更為重要的則是消除來自陸地的污染物，而這離不開包括內陸國在內的陸地上的環境治理行動。海陸結合的供給策略不僅能夠達到更為高效而持久的供給效果，更為明顯的一個優勢則是，這一策略將內陸國也涵蓋在內，為內陸國參與全球海洋治理、供給全球海洋公共產品提供了契合點。

4.4 加強全球海洋公共產品使用過程的監督

全球公共產品的供給大多數是以國際協議或制度鞏固下來，但在國際協議或制度形成以后，如何促使各國貫徹、實施這些國際協議或制度，并使之外化為全球公共產品供給主體的負責任的國際行為，就需要進行全球公共產品供給的后續管理監督。①肖育才、謝芬：“全球公共產品供給的困境與激勵”，《稅務與經濟》，2013年第3期，第12頁。在國際體系缺少權威性機構的無政府狀態之下，不斷完善的公約、協定、聲明等為全球海洋治理構建了具有約束力和權威性的法制保障，界定了各行為體的義務和責任。②吳士存、陳相秒：“論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理”，《太平洋學報》，2018年第4期，第28頁。也就是說，全球海洋公共產品的供給與使用需要利用國際規制來進行監督。在目前已有的涉海國際規制中，絕大多數都是從微觀的治理客體的角度來制定的，尚未在宏觀上、整體上構建起有關全球海洋公共產品的規則制度體系，無法為全球海洋公共產品的正常運轉提供堅實的制度保障。為解決這一問題，國際社會應加快制定系統且權威的國際規制體系，明確界定各方在全球海洋公共產品的資金來源、任務分配、獲益方式、使用監管等方面的權利和義務，并設計與之配套的激勵和懲戒措施。此外，“軟法”亦是國際規制的重要組成部分，它是對以“國家同意”為基礎的國際法的突破和創新。從實踐效果來看，軟法機制不僅能吸引更多的參與方，也能最大程度地得到他們的遵守。③Nico Krisch，“The Decay of Consent：International Law in an Age of Global Public Goods”，American Journal of International Law，Vol.108，No.1，2014，p.27.因而，在制定公約、條約、制度等正式的硬法機制面臨著“國家同意”門檻的情況下，國家或國際組織利用軟法文件建立合作關系是當前國際法上的流行現象④黃德明、楊帆：“跨部門合作法律機制在國家管轄范圍外海洋保護區建立管理中的作用——兼論對‘海上絲綢之路’倡議的啟示”，《云南師范大學學報》（哲學社會科學版），2018年第6期，第47頁。，可以將行動綱領、合作框架、操作規范等非正式規制作為與硬法相配合的補充內容。

另一種行之有效的監督方式是充分發揮國際輿論的作用。隨著國家軟實力在國際競爭中扮演著越來越重要的角色，主權國家在國際交往的過程中除了追求其自身的物質收益外，也愈發關注國際聲望、美譽度和話語權等非物質性的目標，由此便強化了國際輿論的宣傳與塑造作用。國際輿論以其來源的廣泛性、內容的多元性及立場的相對客觀性等特征，也可以在監督主權國家的公共產品供給與使用方面大有可為。為此，應賦予國際輿論以相對寬松、不受控制的外在環境，保障其自由表達的權利，豐富傳播渠道，并增強國家對國際輿論的回應性。當然，宣傳并不總是等同于事實，國際輿論同樣存在著過度夸大或肆意詆毀等有違于客觀原則的現象，這需要全球海洋治理的各個主體仔細辨別，去偽存真。

五、中國在應對全球海洋治理困境中的角色

黨的十九大提出“中國將秉持共商共建共享的全球治理觀，繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設”，向世界宣告了中國對待全球治理的堅定決心和莊嚴承諾。全球治理的發展離不開中國的積極參與，日益走近世界舞臺中央的中國有能力、也有責任為應對全球海洋治理困境貢獻出中國力量。這不僅是中國對國際社會的責任所在，也是“加快建設海洋強國”的必然要求。在應對全球海洋治理困境的國際行動中，中國應著力扮演好供給者、協調者和完善者等三種角色。

5.1 全球海洋公共產品的主要供給者

全球海洋公共產品的主要供給者是中國最基本的角色定位，也是中國力量的直接體現。如上文所言，全球海洋公共產品的供給主要依賴于少數具有較強海洋實力的大國。伴隨著國家實力與國際影響力的迅速提升，中國應主動承擔起與自身地位和能力相匹配的供給責任，增強全球海洋公共產品的供給力度。特別是在美國等傳統海洋強國的供給意愿和能力持續減退的不利條件下，中國更應勇于擔當，加大供給各類全球海洋公共產品，努力縮減供需之間的差距。具體而言，中國應在以下兩個方面重點作為。

一是積極傳播先進的治理理念，推動構建人類海洋命運共同體。先進的治理理念是一種無形的海洋公共產品，也是促進全球海洋治理健康發展的重要保障。近年來，我國相繼提出全球治理觀、總體安全觀、正確義利觀、新型國際關系等多種治理理念，受到國際社會的廣泛認可。尤其是人類命運共同體的理念，更是極大地聚合起全人類的共同利益，指明了人類社會的發展方向。這些治理理念對于全球海洋治理具有重大的指導意義，闡明了應對全球海洋治理困境的原則、目標、途徑與方向等基本問題。下一步，中國應積極傳播這些先進的治理理念，并以其來引領全球海洋治理的發展，構建起人類海洋命運共同體。

二是著力建設好“21世紀海上絲綢之路”這一最重要的全球海洋公共產品。“21世紀海上絲綢之路”倡議的內容涵蓋海洋領域的政治互信、經貿合作、科技創新、環境保護、安全維護、人文交流等多個層面，是當前和今后一個時期內中國向國際社會貢獻的最為重要的全球海洋公共產品。接下來，中國應繼續增強“21世紀海上絲綢之路”的建設力度，在擴展國家間海洋經濟合作水平的同時，更加關注海洋環境、海洋科技、海洋防災減災、海上搜救、海上執法等領域的務實合作，以充分彰顯這一倡議在供給全球海洋公共產品方面的時代價值，惠及世界各國人民。

5.2 全球海洋治理合作的關鍵協調者

無論是參與全球海洋治理，還是供給全球海洋公共產品，它們在本質上都是一種國際合作，其中不可避免地會伴有國家間的分歧、博弈甚至沖突。只有依靠有效的國際協調，才能化解這些分歧和沖突，保障合作的順利推進。世界上最大的發展中國家與重要的新興國家這一雙重身份，使得中國成為溝通發達國家與發展中國家的紐帶，賦予中國以關鍵協調者的顯著角色。

大國協調是全球海洋治理合作中的重中之重。全球海洋公共產品能否充分供給、全球海洋問題能否有效解決，大國起著主導性的作用。在當前的國際政治格局下，中國應著重深化與美國、俄羅斯、歐盟等大國和國際組織的協調，通過高層訪問、定期會晤、對話機制、國際會議等途徑增進彼此間的相互了解與政策溝通，并在此基礎上共同開展互為促進的治理行動，合作供給全球海洋公共產品。同時，大國之間的有效協調還具有良好的示范效應，中國應以此為突破口，帶動提升與其他海洋大國的協調廣度和深度。

鑒于發展中國家的發展階段和治理目標，中國應以海洋經濟合作為主要的突破點，充分利用各種雙邊和多邊的機制框架，在政策設計、目標設定、行動落實、成本分配等方面加強與發展中國家的協調。特別是要吸引更多的發展中國家加入到“21世紀海上絲綢之路”的建設中，與它們共同探求合作的具體內容，保障合作項目的順利實施。此外，另一個可以重點協調的方面是，中國與廣大的發展中國家應當共同反對當前全球海洋治理秩序中的不公正、不合理之處，積極維護自身的正當權益，推動建設公平正義的新型國際關系。

5.3 全球海洋治理體系的積極完善者

合理完善的全球海洋治理體系是惠及全人類的全球海洋公共產品，也是消除全球海洋治理困境的重要推動因素。面對現有治理體系中的諸多不足，中國應發揮積極的建設性作用，在“改革存量”與“注入增量”兩方面協同推進。

所謂改革存量，是指中國應綜合運用政治、經濟、法律、外交等多種手段，修正現有治理體系中存在的缺陷，推動全球海洋治理體系的完善。在未來的一段時期內，中國應重點在以下三個方面扮演好完善者的角色：一是健全全球海洋法律制度，特別是要完善《聯合國海洋法公約》中的模糊和爭議條款，如“航行自由”、“巖礁條款”等內容；二是堅持島礁主權和海域劃界爭端應由直接當事方通過談判協商解決，反對某些域外大國插手爭端解決、破壞治理規則的行為；三是大力引導和鼓勵非政府組織、學術團體、科研機構、智庫等非國家行為體參與改革全球海洋治理體系中的“軟法”，形成治理合力。

所謂注入增量，是指在維持現有治理體系總體穩定的前提下，中國應主動供給出若干全新的、符合時代發展趨勢的國際制度、規則、標準和機構，以增量的注入來消解存量中的消極因素。在這一方面，中國已取得了很大的成績，如發起成立中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議、全球藍色經濟論壇等雙邊或多邊治理框架，倡導并與多個國家建立“藍色伙伴關系”，穩步推進“21世紀海上絲綢之路”建設等。在鞏固已有成績的基礎上，中國應在力所能及的領域內加大供給增量的力度，如適時牽頭成立區域性政府間海洋組織、傳播人類命運共同體等先進的治理理念、推動BBNJ談判和“南海行為準則”案文磋商、推介我國制定的海洋科技標準等。

六、結論與展望

全球海洋治理困境是客觀存在的，對這一問題的研究可以從不同的視角來展開。在全球公共產品的視角下，全球海洋治理困境突出表現為全球海洋公共產品的總量供給不足、分布結構失衡以及使用過程的不盡合理。這些困境的產生，在根本上是由于全球海洋治理的主體、客體、目標和規制這四種要素之間未能形成高效、協調的運轉機制。應對全球海洋治理困境是一個宏大且多解的命題，既需要包括中國在內的海洋大國的主動引領，更離不開世界各國的共同參與。只有國際社會攜起手來，通力合作，才能向著消除全球海洋治理困境這一宏偉目標穩步前進。

展望未來，我們需對消除全球海洋治理困境抱有堅定的信心。雖然這一過程具有復雜性和長期性，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，甚至有可能會出現暫時性的波折或倒退，但前景依舊是光明的，改善乃至完全消除全球海洋治理困境的希望正在逐漸增大。近年來，國際社會日益意識到解決全球海洋問題的重要性，合作供給全球海洋公共產品的觀念正在不斷生根發芽。只要全球海洋治理的各個主體能夠破除狹隘的個體利益，以人類命運共同體理念指引治理行動，全球海洋治理困境的消除將不再遙遠，全球海洋治理也必將更為健康地發展。