推進遼西北地區鄉村振興的政策措施研究

單福彬

（渤海大學 管理學院，遼寧 錦州121013）

遼西北地區在行政區劃上包括遼寧省的阜新、鐵嶺、朝陽三個市。經過多年的努力，在省委、省政府“突破遼西北戰略”的驅動下，遼西北地區經濟發展取得了階段性成果。但是既有的經濟基礎薄弱、內生動力不足，以及體制機制性矛盾仍制約著遼西北地區經濟、社會的健康發展。目前，遼西北地區仍然是省內經濟發展較為緩慢地區，遼寧省的貧困縣、貧困村、貧困人口主要都集中在該區域。因而貧困成為遼西北地區鄉村發展的最大“短板”。推進遼西北地區的鄉村振興，不僅有助于實現貧困人口的脫貧致富，更事關遼寧省全面建成小康社會的大局。到2020 年完成遼西北鄉村脫貧的任務，實現鄉村的全面振興，亟待構建完善的政策體系和具體措施。

一、遼西北地區鄉村振興的主要任務

遼西北地區貧困村和貧困人口占全省40%以上，是實施全省鄉村振興戰略的重點和難點地區，其鄉村振興面臨的主要問題表現為鄉村經濟發展水平相對較低、村鎮優勢產業不突出、農業整體競爭力不強。由于基礎設施建設欠賬較大，村鎮道路、水利等基礎設施建設難以滿足群眾需求，民生改善任務繁重。同時還存在著簡政放權措施落實不到位，市場主體作用發揮不充分等問題。為此，該地區應把脫貧致富與鄉村振興、縣域經濟發展有機結合起來，以生產發展與農民增收為主線，重在發展現代農業生產體系，改善鄉村生活條件、提高農民素質和技能、完善發展條件和基礎，從而實現以城帶鄉、以鄉促城、上下聯動和互促共進[1]。在實現全面脫貧的基本目標下，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，充分發揮資源和后發優勢，推進鄉村產業發展。

一是轉變農業發展方式，大力發展優質、高效現代農業。提倡“一縣一業”，加快發展以農產品加工為主的食品工業，加快糧食加工和倉儲流通體系建設，逐步培育農業新業態、新模式、新經營主體，提高遼西北地區農業的整體附加值和競爭力。二是加快基礎設施建設。推進交通、能源、水利等基礎設施項目建設，加大對縣以下農村公路建設扶持力度，完善農田水利、林業生態、生豬奶牛標準化養殖小區、農產品批發市場等基礎設施建設。三是樹立綠水青山就是金山銀山理念，深入開展美麗鄉村建設和農村人居環境整治。繼續實施三北防護林國家重點工程，加大沙化土地植被修復和保護；加大秸稈、畜禽糞便等農業生產廢棄物的利用，有效防控農業生產污染；加快推進農村“廁所革命”，推進廁所糞污無害化處理和資源化利用；新建、改擴建村級活動場所和健身廣場，豐富村民文化生活，助力農民身體健康；加大農村人居環境整治力度，改變農村“臟、亂、差”的面貌。四是健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，切實維護村民的基本權益與利益需求。開展“村財鄉代管”辦法，建立收支報賬和財務審批等財務管理制度；建立完善“四議一審兩公開”等制度，加大村干部分配使用集體資金的約束力；積極探索以生產發展、生活富裕、生態良好為方式，以村民自治、法律法治、社會德治為主導的新型鄉村治理模式。

雖然遼西北鄉村振興的任務繁重，但是該地區也具備明顯的資源優勢和后發優勢。例如其正處于工業化中期階段，經濟發展空間較大，農業資源相對豐富，區位優勢逐步提升，生態改善空間和前景廣闊、文化底蘊厚重。推進遼西北地區各地區的鄉村振興，要牢牢把握歷史機遇，正視區域存在的各項問題和發展潛力，充分落實各項政策措施，努力實現鄉村發展的新突破。

二、完善遼西北地區鄉村振興政策措施的基本導向

制定推進遼西北地區鄉村振興的政策措施，應堅持城鄉融合發展、農業農村優先保障的基本原則，以保障農民根本利益、以保障農民共享發展成果為出發點和落腳點，以激發農業農村領域各類主體的發展活力、全面增強農業農村發展動力為核心，以農民為發展主體，并充分發揮市場主體、社會組織的作用，從而有效實現農民收入與鄉村經濟穩定增長、鄉村和諧健康發展的目標[2]。

針對遼西北地區鄉村振興的目標和農民及各類主體的需求，推進鄉村振興的政策體系，主要體現在鄉村經濟發展、土地利用、農村農業人才體系、多元主體參與和宜居鄉村建設等[3]。其中，最重要的政策措施包括：在完善農村承包地“三權分置”制度的基礎上，深化農村承包土地流轉、集體建設用地的經營性利用、宅基地利用制度等；盤活村集體各類資源，明晰農村集體經濟組織成員身份，建立農村集體資產股權登記制度等；堅持統分結合，科學界定縣鄉事權范圍及支出責任，擴大鄉鎮財政自主權；加強農村基礎設施建設，改變農村“臟、亂、差”面貌；開展農村人才培訓；培育縣域優勢農業。

三、推進遼西北地區鄉村振興的主要政策措施

（一）加快鄉村經濟發展

1.加快現代農業體系建設

大力推進“一縣一業”戰略，重點支持阜蒙花生、開原苗木花卉、鐵嶺榛子、昌圖生豬、西豐鹿業、凌源花卉、北票日光溫室番茄、朝陽大棗、建平中草藥、喀左蔬菜等，培育壯大各縣域的特色、優勢產業。夯實農業發展基礎、改善農業生產條件，加快培育農業產業化重點龍頭企業和示范基地，建設優質特色高效農產品生產基地。支持基層現代農業技術服務體系建設，加大新技術、新品種的推廣，提高農民的科學素質和專業技能[4]。實施優質糧食工程，加快糧食加工和倉儲流通體系建設，進一步提升遼西北地區在遼寧省及國家糧食安全中的地位和作用。

2.壯大村級集體經濟

鼓勵各鄉鎮探索整合各類政策、項目和資金，建立村集體股本，通過資源變股權、資金變股金、農民變股民等市場化的辦法和手段發展村集體經濟，實現集體資源的最大化利用。積極鼓勵村級組織領辦創辦農民專業合作社、農業產業化龍頭企業，增加集體收入。鼓勵利用鄉村自然資源，大力發展農業休閑與鄉村旅游項目。探索采用BOT 模式，由村集體與企業簽訂合同，授予一定期限的特許專營權，允許其帶資建設和經營公共事業項目，特許權期滿后，將項目無償移交給村集體，從而增加集體資產。

3.激發鄉鎮政府發展經濟的動力

支持各縣、區創新招商引資的措施，在投資、稅收、信貸等方面創新政策，以充分吸引企業到遼西北地區村鎮投資設廠、參股入股、收購兼并、技術轉讓等方式參與鄉村發展，提高招商引資質量。創新縣鄉財政體制和稅收管理制度，擴大鄉鎮財政自主權，推廣實施異地招商項目稅收分享、困難鄉鎮扶持、重點民生支出的財力性轉移支付、招商獎懲等機制，調動鄉鎮政府招商引資發展經濟的積極性。

4.優化經營主體的服務環境

對涉及農業農村發展的各類經營主體，行政審批實行“一條龍”服務、“一站式辦公”，實行“一卡收費”，優先保證涉農企業、農業合作組織、農業生產基地、家庭農場等主體的生產和新建項目用電、用水、原料及產品運輸等。依法保護企業和各類經營主體的權益，嚴肅查處亂收費、亂罰款、亂攤派行為。

（二）深化農村土地改革

1.引導土地合理流轉利用

引導和規范農村土地經營權的合理流轉，實行適度規模經營。在現行農村土地政策下，深化農村土地“三權分置”改革，以適應現代化農業的生產需求，提高土地集約化水平，增加土地的年收益[5]。鼓勵農民根據生產需求，在村集體內采取互換并地的方式對土地進行調整，把土地化零為整，便于機械化生產和規模化種植。鼓勵通過土地流轉，開展規模化、集約化、現代化生產，助力農業生產合作社、家庭農場和農業龍頭企業的培育、發展。探索以村集體土地確權形式增加村集體的土地存量。在土地流轉中，各級政府要因地制宜、循序漸進，避免強迫命令、行政瞎指揮，以保證土地流的轉規范有序進行[6]。

2.對農產品加工項目給予土地政策傾斜

各縣區每年設置相應的土地指標滿足農產品加工園區建設和農產品加工企業拓展空間的需要。對新建農產品加工企業給予土地指標。對農產品加工企業通過廠房加層、老廠改造、內部整理等途徑提高利用率的，不再增收土地價款。鼓勵利用集體建設用地興辦農產品加工企業，建設農業龍頭企業的貯存設施和加工場所等。

3.統籌休閑農業與鄉村旅游用地

積極盤活存量集體建設用地，鼓勵利用存量集體建設用地發展休閑農業和鄉村旅游業。鼓勵利用農村公共配套服務設施用地，建設鄉村休閑農業和鄉村旅游的公共配套服務設施[7]。嚴格耕地保護，控制休閑農業和鄉村旅游設施建設占用耕地；嚴禁借農用地流轉、設施農用地的名義改變土地用途。在嚴格耕地保護和土地用途管制前提下，探索農用地的復合利用，以滿足游客峰值時期的休閑農業和鄉村旅游配套服務設施使用的需求。

（三）強化農村人才體系建設

1.扶持新型職業農民和創業農民

實施農民工職業技能培訓年度計劃和農民工返鄉創業培訓行動計劃，將農村轉移就業勞動者納入享受政府職業培訓補貼的人員范圍，重點圍繞農產品加工、中小企業以及傳統手工藝開展培訓。加強農村實用人才隊伍建設，定期組織各類技術、經營管理類專家到農村，通過專題講座、現場指導、咨詢等形式，提升農村實用人才技能[8]。完善對農民工創業激勵政策，將返鄉農民工創業納入本地區創業補貼的政策范圍，對農民工創辦的新型農業經營主體給予額外的政策支持。

2.鼓勵優秀人才參與鄉村發展

支持遼西北地區各縣區在優勢特色農業、農產品加工行業引進和培養高端技術人才、經營管理人才。加強對遼西北地區中高等級技術人員、經營管理人員的培訓。對各鄉鎮政府部門、企業內就業或創業的研究生給予相應的人才安家補助資金。鼓勵省內外專業技術人才通過多種形式創辦企業及各類農業生產組織，或者到遼西北地區兼職。

3.鼓勵優秀人員到基層任職

針對遼西北鄉村的產業狀況和鄉村治理現狀，在鄉、鎮和縣級農業農村部門的基層干部選拔上，要選擇素質好、懂農業、有經驗、責任強的干部，并為其提供發展空間。鼓勵優秀的返鄉農民、大學畢業生、大學生村官等到鄉村任職，帶動群眾脫貧致富。將村干部待遇與村經濟發展、治理情況掛鉤，建立績效與薪酬相符的激勵機制，增強村級干部的積極性和活力。積極開展培訓、觀摩、考察等方式，不斷提高村干部適應市場和發展鄉村經濟的能力。

（四）鼓勵多元主體協同合作

1.引導優勢企業參與鄉村產業發展

鼓勵和引導國家級、省級重點農業產業龍頭企業，與本地特色農業相結合，加快發展雜糧、花卉、蔬菜、食用菌的精深加工，推動遼西北地區農副產品加工業的提檔升級。鼓勵引導各類電子、物流、商貿、服務企業投資農村服務業，面向鄉村開展業務。拓寬遼西北特色農副產品銷售渠道，加大綠色、有機、無公害食品在京津冀地區市場的占有份額。

2.鼓勵金融機構參與鄉村建設

積極引導金融機構結合各類經營主體的特點和需求，調整、優化涉農信貸結構、合理安排授信，創新金融產品服務，加大對農業產業龍頭企業、新型農業經營主體等各類經營主體扶持力度[9]。發揮政府的服務作用，做好精準投融資對接工作，搭建政、銀、企對接服務平臺，采取互保、聯保等方式，解決鄉村產業經營主體的資金短缺困難，大力推動特色產業。充分利用扶貧再貸款政策，引導更多信貸資金投向貧困地區，有效解決脫貧攻堅資金不足問題。

3.推進區域間的深度合作

加強沈陽與阜新、大連與朝陽、鞍山與鐵嶺之間市級對口幫扶工作；推動錦州、營口、盤錦等沿海港口城市與遼西北腹地之間協同發展；推動撫順、本溪、遼陽等沈陽經濟區城市與遼西北地區加強產業協作。阜新、鐵嶺繼續享受沈陽經濟區政策，朝陽享受沿海經濟帶政策。依托遼寧省與江蘇省的戰略合作，推進阜新與鹽城、鐵嶺與淮安、朝陽與鎮江的對口合作。發揮遼西北空間區位優勢，對接京津冀，推進遼西北地區與京津冀區域進行企業對接和產業協作。

（五）加快宜居鄉村建設

1.鄉村基礎設施建設

采用“一事一議”的財政獎補政策，開展行政村內通屯連戶道路（行政村內自然屯與自然屯之間、自然屯內巷道）建設，優先安排省級貧困縣符合規劃的農村公路和村內道路，逐步解決鄉道、村屯斷頭路和“最后一公里”問題。發揮財政資金的杠桿作用，撬動金融和社會資本投入農業農村基礎設施建設，推進鄉村尤其是貧困鄉村水、電、路等基礎性公共性設施的快速建設。推動廣播電視由村村通向戶戶通升級。加強農村社區的公共文化設施和公共體育設施建設。

2.鄉村生態與居住環境建設

實施造林綠化、草原沙化治理、水土流失綜合治理、重點流域環境治理等工程，建設美麗遼西北和穩固的全省生態安全屏障。以建設美麗宜居村莊為導向，整合各種資源、調動各方力量，以垃圾處理、污水治理、戶廁改造、村容村貌提升為主攻方向，加快補齊農村人居環境的短板。

3.構建鄉村治理新體系

針對遼西北地區鄉村經濟欠發達、少數民族較多、傳統文化深厚、民風淳樸的特點，制定科學的鄉村治理模式。加強農村基層黨組織建設，抓鄉促村；加強農村群眾性自治組織建設，健全鄉村治理體系；深化村民自治實踐，推進以協商議事為核心的民主決策和民主管理；落實“一事一議”“四議兩公開”等基層民主議事制度。

4.切實做好民生保障工作

建立健全覆蓋縣、鄉的公共就業服務體系，完善落實就業扶持政策。支持遼西北區域內的職業教育和面向農民的各類職業技能培訓，加大實用技能培訓力度。優化財政支出結構。全力解決好鄉村的教育、醫療衛生、社會保障、食品安全等問題，讓村民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。