《粵港澳大灣區發展規劃綱要》解讀與啟示

彭芳梅

自2015年以來，黨中央和國務院積極謀劃、部署、推動粵港澳大灣區發展，2019年頒布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），賦予了大灣區新的戰略任務。《綱要》沿著兩條主線布局謀篇，一是嘗試推動對外開放新格局，二是推進“一國兩制”事業發展。《綱要》將此描述為“新嘗試”和“新實踐”。深圳作為經濟特區、全國經濟中心城市、國家創新型城市，在“新嘗試”和“新實踐”中，更具謀高質量發展訴求，更具發展潛力，可謂大勢所趨，勢在必行。

一、《綱要》總體謀篇：高瞻遠矚，意義非凡

《綱要》共11章，第1、2章為總論，對大灣區發展基礎、面臨的機遇挑戰、戰略定位、發展原則、發展目標等方面展開描述。

（一）深刻把握三大機遇，理性洞悉五大挑戰

粵港澳大灣區的發展不僅僅是GDP方面的發展，還包括文化、社會、生態、對外開放、區域協調、基礎設施建設等方面的建設和發展。抓住時代發展機遇，妥善應對嚴峻挑戰，是推動粵港澳大灣區高質量開放發展的應有之義。

《綱要》從全球發展大局中，抓住全球化浪潮里新科技和新產業變革的機遇，便有可能拓展粵港澳大灣區發展的新空間；從抓住我國正在持續推進的供給側改革，經濟增長正在進行動能切換的機遇，便有可能為粵港澳大灣區高質量發展注入新活力；從把握深化改革的紅利，治理體系和治理能力水平得到提升的機遇，便有可能為粵港澳大灣區融合發展提供新契機。

《綱要》理性闡釋未來粵港澳大灣區可能面臨的諸多挑戰：一是當前大灣區內部存在產能過剩、供需矛盾等，內生經濟增長乏力等問題；二是大灣區處于“一個國家、兩種制度、三種貨幣體系、四個關稅區”，高效便捷的要素流動局面尚未形成；三是大灣區內部差異較大，協同發展、協調發展并未形成；四是香港、澳門、珠三角9個城市各自存在某些問題，如香港經濟持續增長難、澳門經濟結構單一、珠三角9個城市市場經濟發達程度不一等；五是大灣區發展面臨空間、資源、能源、環境、人口紅利等方面的緊約束。

（二）六大原則緊扣目標，五大戰略定位相得益彰

《綱要》提出了建設粵港澳大灣區的六大原則，每一項原則對應一項清晰的目標。一是創新驅動，改革引領。創新驅動是為了實現大灣區的創新發展，成為富有國際競爭力的區域；改革深化，是為了釋放改革紅利，促進大灣區要素自由流動。二是協調發展，統籌兼顧。大灣區內部差異依然較大，政策、規劃、空間布局、城鄉發展等方面都需要統籌，在此原則引導下，增強大灣區發展的協調性、整體性。三是綠色發展，保護生態。世界知名灣區無一不是宜居宜業、環境優美的區域。尤其當前我國大力推進生態文明建設，大灣區的發展始終要踐行綠色發展和生態保護，促進可持續發展。四是開放合作，互利共贏。無論是強化港澳與內地的合作，還是推動大灣區與全球的合作，大灣區的發展都是奔著互利共贏而去的。五是共享發展，改善民生。任何區域的發展最終都是為了讓居民的獲得感更充實、幸福感更有保障、安全感更可持續，而民生事業領域的發展與此息息相關。六是“一國兩制”，依法辦事。“一國兩制”事業的新發展始終貫穿《綱要》全文，而所有領域的工作推進都必須崇尚法制，依法展開。

《綱要》對粵港澳大灣區的發展做了五大戰略定位，每一個定位既有發展的現實條件，也賦予了戰略任務和可期待的未來。一是充滿活力的世界級城市群。富有活力的市場經濟，蓬勃發展的產業，是建設粵港澳大灣區首先要把握的定位。“建成世界新興產業、先進制造業和現代服務業基地”，①引自中共中央國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，第二章第三節。這是建設世界級城市的首要支撐。二是具有全球影響力的國際科技創新中心。粵港澳大灣區當前最大的優勢之一體現在大灣區內集聚有大量優質的科技創新資源。世界知名灣區如舊金山灣區、東京灣區、紐約灣區無不以創新聞名，尤其是舊金山灣區依靠強大的科技創新優勢，近20年來成為全球經濟版圖上經久不息的亮點。粵港澳大灣區在現有優勢基礎上，順勢而為，有望占據全球科技創新的高地，建成全球新興產業發展的重要策源地。三是“一帶一路”建設的重要支撐。大灣區通過在更大開放格局下的發展，成為國際交通物流樞紐，國際文化交往中心。四是內地與港澳深度合作示范區。“新實踐”中必然特別重視深化港澳與廣東、與內地的合作，“新實踐”取得新成就，必然會成為示范區。五是宜居宜業宜游的優質生活圈。大灣區內部的生產要素自由、暢通流動，最終體現在宜居宜業宜游，體現在建成美麗灣區。

（三）目標清晰可見，實施穩步有序

《綱要》對粵港澳大灣區的發展目標，作了清晰部署。到2022年，“國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成”，到2035年“國際一流灣區全面建成”。“形成”和“建成”只有一字之別，內涵卻大相徑庭，從某種意義上說，“形成”是“建成”的堅實基礎。到2022年，粵港澳大灣區的發展在協調格局、創新、產業體系、基礎設施建設、社會建設、文化建設等方面都具備了良好的發展基礎，是2035年全面建成國際一流灣區的良好開端、堅實基礎。

二、《綱要》具體內容：內涵豐富，前景廣闊

《綱要》第3-11章涉及空間、科技創新、基礎設施、產業體系、生態、社會文化、參與“一帶一路”、合作平臺、規劃實施等9大方面，明確共計約388條布局措施。內容豐富，各項措施有整體穩步推進的，也有落地立竿見影的，為推動粵港澳大灣區更高質量開放發展注入強力、打開空間。

（一）空間布局：統籌安排，科學合理

一般來說，區域經濟發展模式有三種，即極點模式、點軸模式、網絡模式。《綱要》第三章“空間布局”正是體現了這三種模式對大灣區發展的積極作用。《綱要》首先明確構建港深、廣佛、澳珠強強聯合的極點帶動，然后依據各類交通軸帶支撐，客觀可行、科學合理。同時對大灣區內四大中心城市（香港、澳門、廣州、深圳）、重要節點城市、特色城鎮、城鄉區域等都做了明確的統籌安排，旨在“構建結構科學、集約高效的大灣區發展格局”。①引自中共中央國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，第三章。

（二）科技創新：軟硬兼備，尤為重視創新環境

粵港澳大灣區創新驅動著力點之一是提升科技創新能力，占據全球科技創新的高低，著力點之二是提升科技成果轉化能力，成為全球重要的新興產業策源地。《綱要》圍繞三大方面明確了43條措施。

一是構建開放型區域協同創新共同體，包括加強科技創新合作、加強基礎設施能力建設、加強產學研深度融合，其中科技創新合作方面特別注重吸引香港的創新能力、支持香港的科技創新轉化，也更有利于香港融入內地的發展。二是打造高水平科技創新載體和平臺，這一部分內容是注重科技創新的硬件建設，力度之大前所未有。三是優化區域創新環境，占據出臺措施的一半，可見未來將特別注重優化粵港澳大灣區創新環境的優化，涉及的內容包括深化區域創新體制機制改革、促進科技成果轉化、強化知識產權保護和運用等三大方面。

（三）基礎設施建設：互聯互通，支撐要素自由流動

粵港澳大灣區發展格局要呈現網絡模式，必須要有內外聯通的基礎設施，從而支持要素的自由流動。當今世界要素自由流動程度最高的區域是歐盟，而歐盟的基礎設施互聯互通證實其要素自由流動最強有力的保障。《綱要》第五章部署推動基礎設施互聯互通，明確了53條措施，有整體導向、循序推進的，也有立刻實施、加快推進，分為四個方面。

一是構建現代化的綜合交通運輸體系，包括提升珠三角港口群國際競爭力、建設世界級機場群、暢通對外綜合運輸通道、構筑大灣區快速交通網絡、提升客運運輸服務水平等5方面。二是優化提升信息基礎設施，包括構建新一代信息基礎設施、建成智慧城市群、提升網絡安全保障水平等3方面。三是建設能源安全保障體系，包括優化能源供應結構、強化能源儲運體系等2大方面。特別值得注意的是，雖然能源安全保障體系看上去只明確了6條措施，實際上這部分內容更多，而且不是一蹴而就的，更需要穩步推進。四是強化水資源安全保障，包括完善水利基礎設施和完善水利防災減災體系等兩方面。

（四）現代產業體系：有的放矢，特別注重金融融合發展

粵港澳大灣區作為全國經濟發展水平領先、產業體系完備的區域，科技創新要素集聚，因此《綱要》在第六章部署“構建具有國際競爭力的現代產業體系”，立足點是國際競爭力，出臺了合計57條措施，分為四大方面。

一是加快發展先進制造業，包含增強制造業核心競爭力、建設具有國際競爭力的先進制造業基地，優化制造業布局，加快制造業結構調整等三方面。二是培育壯大戰略性新興產業。率先推動戰略性新興產業發展是粵港澳大灣區發展新興產業的優勢，未來繼續大力發展戰略性新興產業也絕非偶然。三是加快發展現代服務。值得特別指出的是該33條措施中，有24條措施是針對金融領域。不難理解，香港作為全球金融中心，在引領粵港澳大灣區金融發展、金融深化方面具有實力，依托金融的融合發展，深化港澳與內地的融合發展，是推動大灣區建設的重要合作領域，所以出臺更明細、更豐富的措施在所不辭。四是大力發展海洋經濟。未來全球競爭的熱點領域之一必然是圍繞海洋展開，因此粵港澳大灣區應充分挖掘灣區臨海優勢，大力發展海洋經濟。

（五）生態文明：全方位推進生態文明，建設美麗灣區

《綱要》第七章部署了推進大灣區的生態文明建設，出臺了合計29條措施。黨的十九大報告對加快我國生態文明體制機制改革，大力建設生態文明做了明確的部署，全國各地正在不遺余力落實。粵港澳大灣區經濟發展水平更高，在生態文明建設方面更應取得示范性成果、模式、經驗。《綱要》從打造生態防護屏障、加強化境保護和治理、創新綠色低碳發展模式等三方面進行闡釋布局。

（六）宜居宜業宜游：打造優質生活圈，建設共享灣區

粵港澳大灣區的建設和發展，最終是要滿足人民群眾對美好生活的向往。《綱要》第八章部署了大灣區在教育高地、人文灣區、有閑旅游、就業創業、食品醫療安全、社會事業等領域合作，涉及內容多、范圍廣，供出臺了合計85條措施，分為六大方面。

一是圍繞教育合作和人才流動。尤其值得注意的是教育合作。大灣區內部的教育資源各具特色，香港知名高校多，生源略顯不足，而內地居民對教育的需求一直是旺盛的，各地之間的合作空間廣泛，《綱要》在合作辦學、國際教育示范區建設、港澳青年到內地就讀、人才培訓基地建設、幼兒園合作辦公、職業教育、師資認定與流動等方面均有明確導向或具體措施。二是共建人文灣區。世界知名灣區在人文特征、文化認同、價值認同等方面都呈現一致性，文化實力是軟實力，對灣區發展具有“潤物細無聲”的作用。粵港澳大灣區地緣相近、文化同根，更具打造人文灣區的現實基礎。《綱要》從塑造灣區精神、推動文化繁榮發展、加強粵港澳青少年交流、推動中外文化交流互鑒等方面展開部署。三是構筑休閑灣區。世界知名灣區大多成為全球旅游目的地，以其優美的生態環境、人文環境吸引大眾。粵港澳大灣區位處海濱，自然風光秀麗，天然海濱美景，未來圍繞休閑旅游，大有文章可做，循循漸進。四是拓展就業創業空間。就業是社會民生事業領域最重要的內容。教育合作、人才流動都是促進就業的保障。對于粵港澳大灣區就業而言，尤其需要關注青年的就業，尤其是港澳青年到內地就業渠道的暢通、政策導向、保障措施等的跟進，有利于推動港澳與內地的深化合作、推動港澳居民共享我國改革開放成果。五是塑造健康灣區。當前粵港澳大灣區代表全國經濟發展水平較高的區域之一，居民對醫療衛生、食品安全等方面的關注更為顯著。香港以優質醫療資源諸多、安全健康食品體系聞名，《綱要》明確積極鼓勵和支持大灣區各地在醫療衛生領域的合作。與此同時加強食品和食用農產品安全領域的合作，提升大灣區內各地在食品安全監管水平、方式、體系建設等方面的合作程度、拓展合作領域，共建健康灣區。六是促進社會保障和社會治理合作。民生事業的融合灣區，是打通灣區融合發展、提升灣區居民安全感、獲得感、幸福感的最后一道“防線”。因此更值得期待。

（七）共同參與“一帶一路”建設：形成更大開放格局，共創高質量開放新優勢

開放是當代世界經濟取得巨大成績的不二法寶。從某種程度上可以理解為，粵港澳大灣區的高質量開放發展，是我國開放發展的新版本。《綱要》第九章明確了粵港澳大灣區如何緊密合作，共同參與“一帶一路”建設，出臺了合計40條的措施，圍繞打造具有全球競爭力的營商環境、提升市場一體化水平、攜手擴大對外開放等三大方面展開。總體來看，在第九章中，《綱要》對“攜手擴大對外開放”方面，更加注重發揮香港和澳門在開放發展方面的引領作用，尤其是在參與國際經濟合作、開拓國際市場發面，港澳的優勢明顯，因此通過深化、強化粵港澳在對外開放方面的合作，更有利形成對外開放新格局。

（八）共建三大合作平臺：各有側重，特色優勢凸顯

粵港澳三地合作基礎厚實，在“新嘗試”“新實踐”中，深化合作的責任更重，將擔負更大的試驗示范作用，深度和廣度更令人期待。《綱要》第十章就這三個合作發展平臺專門明確如何推進，出臺了合計42條措施，各合作發展平臺依托區位優勢、合作基礎、現實條件等，呈現的特色、優勢也各不相同。

一是對深圳前海深港現代服務業合作區進行優化和提升，包括強化前海合作發展的引擎作用、加強法律事務合作、建設國際化城市新中心等三個方面。可見前海未來發展的定位首先是合作發展的引擎，特別強調依托香港的法治體系和能力，成為更高標桿的國際化城市的新中心。二是對廣州南沙粵港澳全面合作示范區進行全面打造，和其他兩個合作發展平臺最大的不同是特別強調建設金融服務重要平臺，可見黨中央和國務院對推動大灣區金融融合發展高度重視，同時還明確了廣州南沙攜手港澳建設更高水平的對外開放門戶、創新發展示范區、打造優質生活圈。三是對珠海橫琴粵港澳深度合作示范區進行持續推進，特別強調在珠海橫琴加強與澳門在民生事業領域內的合作，同時還包括建設粵港澳深度合作示范區、依托澳門攜手加強對外開放合作。

（九）規劃保障：特別強調防范化解風險

《綱要》的實施在相當一段時期內依賴各方共同努力，因此《綱要》第十一章就規劃實施明確了12條措施，包括加強組織領導、推動重點工作、防范化解風險、擴大社會參與等四大方面。尤其值得關注的是強調防范化解風險。《綱要》第六章中對粵港澳大灣區的金融合作、深化、融合發展明確了24條措施，防控金融風險成為重中之。與此同時，《綱要》第五章對加快基礎設施互聯互通明確了具體項目、抓手、規劃等，還有其他涉及創新扶持、產業引導、社會民生建設、生態文明建設等等內容，都將涉及地方政府投入。因此，《綱要》同時強調廣東省要嚴格落實科學預算，嚴格執行，防范地方融資風險等，體現了更高警覺和更前瞻的科學決策部署。

三、深圳謀更高質量發展的啟示：抓住機遇，奮勇前進

在黨中央的直接謀劃、部署、推動下，粵港澳大灣區的建設和發展，是對外開放的新嘗試，是“一國兩制”事業的新實踐，對深圳是又一次千載難逢的重大機遇。

抓住了機遇，才能有突破、有作為。粵港澳大灣區建設中，深圳首先要牢牢抓住深港合作這一主題，既能承擔新時期的歷史重任，又能謀求更開放更高質量的發展空間。縱觀深圳發展歷史，40年前，深圳充分發揮了毗鄰香港的區位優勢，抓住了內外發展的重大機遇，取得了舉世矚目的成績。觀察這段歷史，深圳的發展與深港合作密不可分。如今在新的歷史機遇面前，中央、廣東省無不期待深圳在與香港的合作方面取得更大突破、更深融合。據有關統計報道，《綱要》中有38處明確點名深圳，其中13次點名前海深港現代服務業合作示范區，《綱要》明確要求深圳加快建設現代化國際化城市，建成具有世界影響力的創新創意之都，前海則要建設國際化城市新中心，①引自中共中央國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。可見在粵港澳大灣區新嘗試新實踐中，深圳務必打好深港合作這張牌，空間巨大，前景廣闊。

當然粵港澳大灣區建設進程中，可能存在需要長期致力解決的問題，比如如何吸引社會資本或金融資本積極投入新產業、新經濟、新業態，從而推動建成全球新興產業策源地？大灣區各地政府管理能力是否足以支撐建設國際科技創新中心？如何提升國內外各位對粵港澳灣區建設的參與性、認同感等？應對和解決這些問題，對深圳來說既是發展空間的拓展，也是發展質量的提升。在時代潮流中，順勢而為，奮勇前進，方是王道。