深圳在改革開放中的體制創新：貢獻與經驗

方映靈

深圳是中國最早實施改革開放的地區，是中國經濟發展和城市化進程最快的地方，也是中國最成功的經濟特區。它創造了令世人矚目的深圳速度、深圳效益、深圳經驗，是中國改革開放的試驗田和孵化場。40年來，深圳發揚敢闖敢試、開拓創新的特區精神，充分發揮改革試驗田的先鋒作用，率先進行了一系列的體制改革和探索，在體制、機制和發展模式上為中國的改革發展探索了道路，積累了經驗。正如有學者說，在改革開放中，“深圳人為中國、為世界做出了自己的兩大貢獻：第一，貢獻了一種精神：敢闖敢冒的創新精神；第二，貢獻了一個新體制：通向強國富民的具體的社會主義市場經濟體制”。①江潭瑜：《深圳改革開放史》，北京：人民出版社，2009年，第266頁。

本文將梳理和總結深圳經濟特區發展過程中在經濟、政治、文化、教育等領域的體制改革創新探索，從而解讀深圳騰飛密碼，總結中國特色社會主義發展經驗，為新時代更深層次的改革開放創新發展提供有益參考。

一、經濟體制改革

“深圳經濟特區是個試驗，……我們最大的試驗是經濟體制的改革。”②《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第130頁。作為中國改革開放的“排頭兵”和“試驗場”，深圳經濟特區肩負著為中國改革開放先行先試的特殊使命，從成立之日起就敢闖敢試、敢為天下先，率先沖破傳統計劃經濟體制的束縛，確立“以市場為取向”的改革目標，在經濟體制改革方面大膽探索、先行先試。

1979年，深圳首先以招商局蛇口工業區為先鋒，先后對基本建設管理體制、干部制度、勞動用工制度、工資制度以及生活資料和生產資料的管理體制和土地使用管理制度進行改革。率先打破土地無償行政劃撥制度，實行土地有償使用；率先打破舊的價格管理體制，允許大部分生產資料和消費品價格由市場調節；率先打破“一大二公”的所有制結構，大量興辦“三資”企業等。這些改革探索釋放出巨大的生產力，創造出著名的“深圳速度”。

深圳的經濟體制改革主要分四個階段。

第一階段：1980—1985年，以放開價格和改革基建體制為突破口，針對計劃經濟體制明顯阻礙特區建設的一些方面進行局部改革。率先在基本建設管理體制中引入競爭機制，實行建筑工程公開招標、擇優承包，并把這一制度堅持下來。這些改革沖破了計劃經濟體制的束縛，在資源配置方面引起了重大變化，使長期被排斥的市場機制在特區建設中發揮了巨大的作用。

第二階段：1986—1991年，深圳提出了建立既不同于香港又不同于內地的“社會主義計劃指導下的以市場調節為主的商品經濟體制”的目標，制定了經濟體制改革總體方案，進入了系統的、有目標的配套改革階段。到20世紀80年代末，已形成了以市場價格為主的價格體系。國有企業從承包制到股份制，標志著深圳的企業改革進入了深層次的產權改革層面。與此同時，深圳加快培育各類市場組織，使市場功能逐漸配套。同時還在財政、稅收、金融、外貿、轉變政府職能、國有資產管理、住房制度等方面，推出了一系列改革措施。通過這些改革，傳統的計劃經濟體制框架基本被打破，深圳的經濟體制朝著以市場調節為主的商品經濟體制邁出了較大步伐。

第三階段：1992—1997年，深圳正式提出率先建立社會主義市場經濟體制的改革目標，同時從局部突破為主轉向配套改革、整體推進為主，從漸進式改革轉向積極的大步突進，從非規范化的改革轉向規范化的系統操作，從而使改革進一步向縱深發展，率先構建了社會主義市場經濟體制框架的十大體系：以公有制為主體，多種經濟成分平等競爭、共同發展的所有制體系；以資本為紐帶的國有資產監督管理和營運體系；以市場為基礎的價格體系；以商品市場為基礎、要素市場為支柱的市場體系；社會共濟與個人保障相結合的社會保障體系；以中介組織為主體的社會服務監督體系；適應市場經濟需要的國民經濟核算和企業財務體系；以按勞分配為主、效率優先、兼顧公平的分配體系；以間接手段為主的面向全社會的經濟管理調控體系；適應特區社會主義市場經濟體制需要的法規體系。①張思平、高興烈：《十大體系——深圳社會主義市場經濟體制的基本框架》，深圳：海天出版社，1997年，第1頁。

第四階段：1998年開始至今，深圳啟動了新一輪國有經濟戰略性調整與國有企業戰略性改組工作，國有資產監督管理體制從“三層次”體制調整為“兩層次”體制。在行政管理體制改革方面，深圳深化政府機構改革和審批制度改革，轉變政府職能，完善行政責任追究制度，掀起“責任風暴”，實施“治庸計劃”，提高行政執行力，推行政府雇員制；加強市場監管和行政執法，進一步理順工商行政管理體制。在投融資體制改革方面，深圳通過全國第一個規范政府投資的地方性法規——《深圳市政府投資項目管理條例》，使政府投資管理走上了法制化軌道，并采用BOT、TOT等融資方式，大力引進外資和民間資本，推進公用事業監管體制改革。在完善社會保障體系方面，進一步健全社會保障體系，解決了安居房的產權及上市交易問題，使住房商品化改革邁出了重要一步。在市場體系培育方面，頒布《土地使用權招標、拍賣規則》，規定凡屬經營性項目用地，必須采用招標、拍賣方式出讓；出臺《深圳市企業信用征信和評估管理辦法》，加強市場信用體系建設；頒布實施《深圳市國有集體企業產權交易辦法》，進一步規范產權交易；深圳證券交易所正式啟動中小企業板。

通過這一系列改革，深圳建立起比較完善的社會主義市場經濟體制和運行機制： 一是在所有制結構上，形成了以公有制為主體，多種所有制經濟平等競爭。其中，國有經濟占關鍵地位，起主導作用，牢牢控制著金融、電信、交通、電力、供水、供氣等經濟命脈部門，還通過控股、參股控制著更多的社會資本。外商主要涉足的是出口加工業。私營經濟則主要分布于第三產業。二是在分配制度上，形成了按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度。工資、獎金作為主要分配形式，土地、資本、技術、管理等生產要素也參與分配，房地產租金、資本利潤、股票收益、企業員工持股、技術或管理知識入股、高級管理人員年薪制度、上市公司股票期權制度等多種分配方式與按勞分配并行不悖。在一次分配效率優先的同時，二次分配兼顧公平，形成了社會共濟和自我保障相結合的社會保障體系。三是在資源配置方式上，市場在政府宏觀調控下，發揮基礎性作用，商品和服務市場逐步成熟，除水、電、氣、電信和公交等服務性收費定價由政府管理外，97%以上的商品和服務價格均由市場調節。資本、土地、勞動力、技術等生產要素市場基本形成，逐步完善。證券交易所、土地使用權拍賣市場、人才市場、國際高新技術成果交易會等生產要素市場的建立，使市場調節的范圍更廣、層次更深。在市場不斷發育的過程中，政府通過必要的法律、經濟、行政手段，實行宏觀調控，實現了社會主義制度的優勢與市場經濟優勢的有機結合。與此同時，深圳通過不斷學習并引進國外先進管理經驗，在許多方面形成了符合國際慣例運作的體制和機制。①深圳百科全書編委會：《深圳百科全書》，深圳：海天出版社，2010年，第21頁。

經濟體制的理順與建立，為深圳的經濟騰飛創造了寬闊的平臺，也為中國的改革開放和經濟建設做出了先行者的可貴探索。

二、行政體制改革

經濟體制的改革必然伴隨著行政體制的改革，新的經濟體制的建立必然要求有與之相適應的行政體制。深圳行政管理體制改革的一個特點是突出行政管理的公共服務性，服務于市場經濟，努力與經濟發展保持一致。

1980年深圳經濟特區建立，1981年行政體制改革便已開始。深圳先從機構改革開始，再對行政審批制度進行改革，逐步深化推進，從而率先建立起頗具深圳特色的行政管理八大體系：“小政府、大社會”的大系統管理體系；轉變政府職能為目標、以間接管理為主的宏觀調控體系；層次分明責權清晰的國有資產管理體系；科學的公務員管理體系；科學化、民主化的行政決策體系；適應決策科學化、民主化的信息咨詢體系；反腐倡廉的行政監督體系；與市場經濟相適應的行政法規體系。②李容根：《八大體系——深圳行政管理體制改革探索》，深圳：海天出版社，1998年，第1頁。至2009年已進行了八次機構改革。

1981年進行的第一次改革在全國率先打破了按行業、產品門類設置政府經濟管理機構的舊模式，精簡了政府機構。其開創性在于，最先突破了按照產品分類和上下對口模式設立地方政府機構的傳統體制，設置了具有深圳特色的地方政府架構，初步建立了與深圳外向型經濟相適應的、相對精干的政府機構。這次改革經驗對中國后來的機構改革有重要的示范作用。1991—1993年進行的第五次機構改革主要是轉變政府職能，實行“三定”（定管理職能、內設機構、人員編制），并在全國率先出臺公務員管理的地方法規、實施公務員考試錄用制度、為處級職務提拔設年齡門檻、為公務員考核規定“死亡線”等，為國家公務員制度的建設和推行起了示范作用。2009年進行的第八次機構改革在全國有著重要示范作用，這次大部制改革精簡了15個政府部門，在優化政府結構、推動建立服務型高效率政府方面在全國率先邁出了重要一步。③深圳百科全書編委會：《深圳百科全書》，深圳：海天出版社，2010年，第21—22頁。

以構建行為規范、運作協調、工作透明、廉潔高效為目標的深圳行政管理體制改革，極大地推動了深圳經濟的高速發展和城市現代化建設，也為中國改革開放和現代化建設探索了經驗，發揮了先鋒示范作用。

三、文化體制改革

深圳一直重視文化建設，注重文化事業的發展。1983年深圳市委市政府決定興建科學館、博物館、圖書館、大劇院、電視臺、深圳大學、體育館、新聞中心等八大文化設施。但經濟特區建立初期，深圳仍被認為是“文化沙漠”。因此，為了構建與深圳社會經濟發展相適應的文化機制和城市新文化，實現深圳文化事業的跨越式發展，深圳在全國同行中較早便開始了文化體制改革。

1989年，深圳以“小政府、大社會”為原則，進行文化行政管理體制改革，以“四局合一”的形式，構建了“大文化”管理架構；同時，率先建立了深圳市文化稽查隊，這是全國第一支文化市場行政綜合執法隊。1995年，深圳市文化工作會議召開，首次提出建設“現代文化名城”的戰略目標。1999年，深圳開始了文化審批制度改革及藝術團體體制改革，以市場為取向推進文化體制機制創新。同年，在研究建設率先基本實現社會主義現代化示范市時，首次提出“文化立市”戰略。2003年，深圳成為全國文化體制改革試點城市，著力于建立與社會主義市場經濟體制相適應、與社會主義精神文明建設要求相符合的文化管理體制和文化產品生產機制，提出八大項改革措施：改革文化管理體制；健全文化微觀運行機制；改革文化投融資體制；培育和完善文化市場體系；加快發展文化產業；完善文化經濟政策；加強文化法制建設；擴大文化交流與合作。文化體制改革極大地促進了深圳文化的飛躍發展，同年，深圳在全國200個大中城市中，城市文化競爭力排名第一。①李灝：《深圳經濟特區改革開放專題史》，深圳：海天出版社，2010年，第347頁。

文化體制改革也為深圳文化立市戰略的實施創造了充分條件。2003年，深圳市委明確提出確立“文化立市”戰略，同年，廣東省委要求深圳“加快建設文化強市，做大做強城市文化經濟”，“在全省文化產業發展總格局中發揮龍頭作用”。為此，深圳將“建設高品位的文化——生態城市”作為深圳建設國際化城市的五個主要目標之一。2004年，深圳市委市政府召開實施文化立市戰略工作會議，文化成為推動深圳發展的戰略支持點。②王京生：《文化立市論》，深圳：海天出版社，2005年，第1頁。同年，深圳著眼于培育市場主體，最大限度地解放和發展文化生產力，繼續推進文化體制改革，對現有的審批項目進行了清理，重點推進了院團體制改革，制定了歌舞團、粵劇團、交響樂團“一團一策”的改革方案，分別按轉制、股份制改造和加大扶持力度三種不同模式進行改革；同時推行公共文化服務機制的創新和改革，使深圳形成比較完備的圖書館、博物館、群眾藝術館、文化館（站）、影劇院、文化廣場等公共文化服務設施網絡，實現了全市公共文化場館免費開放服務，也實現了市民的文化權利。改革極大地促進了文化產業的發展，文化產業成為深圳四大支柱產業之一。2005年，深圳被評為首批“全國文明城市”，2008年6月被國家授予全國文化信息資源共享工程建設示范市稱號，2009年8月被評為全國12個文化體制改革先進地區之一。

四、教育體制改革

深圳一直重視教育事業的建設與改革發展，1982年深圳市委市政府召開教育工作會議，確立“教育與經濟建設發展同步”的方針，并根據特區教育發展的需要，實施教育體制改革，從而實現深圳教育的跨越式發展。

在辦學體制方面，1983年，蛇口工業區出資建成育才學校，成立董事會，由校董、校監負責管理學校，從而率先建立了一種新的企業辦學體制，打破了一直以來政府辦學的單一模式。此后，華僑城、光明華僑農場等也陸續實行企業辦學，深圳的民辦學校由此得到快速發展，同時推動了深圳中小學辦學體制的改革。此后，深圳的中小學辦學體制和改革模式不斷豐富多元，到2005年，已形成以政府辦學為主，民辦公助、國有民辦、企業辦學、個人辦學及中外合作辦學等多種辦學模式并存的多元化辦學體制。③深圳百科全書編委會：《深圳百科全書》，深圳：海天出版社，2010年，第22頁。在高等教育方面，從1993年開始，深圳以合作辦學模式，與國內外名校合作，陸續創辦了暨南大學深圳旅游學院、深圳虛擬大學園等，深圳虛擬大學園當年便吸引清華大學、北京大學等22所國內名校來深圳辦學， 2017年已發展至58所，并有香港大學、美國佐治亞理工學院等國內外名校加盟。2000年，民辦新安職業技術學院建立，深圳由此開啟民辦高等教育模式。除了合作辦學，2001年開始，深圳各高等院校還與香港、歐美等10多所高校建立了師生互派、聯合培養、合作研究、共建學科等多種形式的合作機制，與7個國家（地區）的12所著名高校舉辦中外合作辦學項目14個，通過引進國際化的優質教育資源，培養國際化人才。2014年開始，深圳的國際化合作辦學進入迅猛發展階段，深圳吉大昆士蘭大學、深圳北理莫斯科大學、深圳墨爾本生命健康工程學院等紛紛設立籌建，國際化合作辦學成為深圳教育的最大特色。與此同時，利用毗鄰香港的優勢，開展教育深港合作，這一合作被列入2004年6月深圳市政府與香港特區政府簽訂的《關于加強深港合作的備忘錄》中。2014年，香港中文大學（深圳）獲批設立。與香港和國內外高校的合作辦學，極大地促進了深圳高等教育事業的跨越式發展：深圳的高校從特區前的空白發展至2017年5月的12所，還有 11所正在籌建和洽談，形成多形式、多層次、多學科的高等教育體系。①深圳史志辦公室：《深圳改革開放實錄》（第二輯），深圳：深圳報業集團出版社，2017年，第256頁。

在教育管理體制改革方面，1985年，深圳在全國率先提出“小學教師大專化”的目標，1992年提出并推進“中學教師本科化”，從而極大地提升了深圳的中小學師資質量，打下了深圳邁向教育強市的良好基礎。與此同時，從1985年開始，各中小學逐步實行校長負責制，建立以教師為主體的教職工代表大會制度。1986年，特區內的中學試行按教職工編制數的工資福利總額包干使用的辦法。1989年4月，推行“三制”改革，即校長負責制、教師聘任制、學校內部結構工資制改革。這些改革極大地激發了教師的工作積極性，促進了深圳教育事業的發展。2004年9月，深圳成為廣東省第一個教育強市。

在素質教育改革方面，深圳全面推進課改實驗。課改實驗注重培養學生的綜合素質、創新精神和實踐能力，帶來了教育理念、教學內容和方法的改革以及學生價值觀念、學習行為和方式的變革，促進了學生的全面發展和教育質量的提高。1991年開始，深圳在全國率先對高中教育實行學制結構性改革，在職業高中、普通高中之外加設“2+1”分段高中。1996年，深圳高中階段學制結構性改革的經驗在全國高中工作會議上作了介紹。2001年，南山區成為首批國家級基礎教育課改實驗區。2005年，深圳全面推進中考中招改革并取得成功。在高等教育方面，深圳在全國率先實行招生考試制度改革。1983年深圳大學創校，在全國率先實行畢業生不包分配制度。1993年，深圳職業技術學院率先實行自行命題、自主招生辦法。1994年，深圳大學與省內6所院校在全國率先實行招生并軌制度，取消正式錄取生和自費生的分數線差別，統一錄取分數線并全部實行收費上學。2011年南方科技大學創辦，2012年在全國率先采用“基于高考的綜合評價錄取模式”：高考成績60%，學校自主能力測試成績30%，高中學業水平考試成績10%，從而革除了傳統考試招生制度“唯分數論”、“一考定終身”、“片面應試教育”等弊端，有利于高素質優秀學生人才的選拔培養；在研究生培養方面，南科大則率先采用“學分制、書院制、導師制”的培養模式，努力培養“國際化、個性化、精英化”優秀創新人才。截至2016年底，南科大在校生達3228人，首兩屆畢業生超60%被世界名校錄取，絕大多數學生進入博士專業學習，改革取得顯著成效，為深圳和中國的高等教育發展做出了可貴的探索。

創新是深圳的根和魂。40年改革開放，深圳通過體制機制改革創新，在經濟、政治、文化、教育等領域取得輝煌成就，從昔日的邊陲小鎮變為一座功能完備、經濟發達、環境優美、適宜人居的現代化國際化大都市。深圳經濟特區是中國改革開放結下的碩果，它的發展歷程是中國從“站起來”、 “富起來”到“強起來”的精彩縮影，它在道路、理論、制度、文化等方面為中國的現代化建設和發展提供了寶貴經驗與鮮活樣本。