中英大學生資助制度比較及鏡鑒

齊 征，劉 麗

英國高等教育的經費主要來源于政府財政支出，個人和家庭所需要承擔的比例則相當有限。在社會經濟的不斷發展過程中，英國高等教育的資助制度也隨之發生變革。英國政府利用立法和財政等手段，通過“免費加助學金”輔助政策、“低學費加助學貸款”政策以及“高等教育成本分擔加助學貸款”政策三個階段的發展，實現了從無償資助到有償資助的轉變。本文以中英大學生資助異同研究為切入點，分析英國大學生資助的有益成分，并用以審視我國大學生的資助政策的科學性、合理性，從而為我國大學生資助政策體系的構建，提供可資借鑒的依據。

一、中英大學生資助的異同點

(一)兩國大學生資助主體比較

1.相同點：兩國的政府部門都為主要的資助主體

中國無論是近代洋務學堂時期，還是民國時期，政府對大學生均采取一系列資助措施。自中華人民共和國成立到1978年教育經費一直是國家財政支出的4%～7%。從1979年到1993年間，隨著經濟的快速發展，政府對教育的投入也在迅速增長。從中華人民共和國成立到90年代采取的都是國家政府提供“免費加助學金”的大學生資助制度。90年代后，通過設立國家獎學金、助學金以及助學貸款等措施保證對大學生的教育資助。

從18世紀末19世紀初，英國科學部與藝術部開始向部分專業的大學生們頒發獎學金。[1]1902年英國政府首次立法確認大學生資助工作中政府所應承擔的相對責任。各地方政府也逐漸根據財力制定相應標準，向貧困大學生提供助學金。二戰以后，英國政府設立了大學生獎學金。20世紀60年代，大學生不僅免繳學費,還可獲得當地政府的生活補助。20世紀80年代，受經濟危機等因素的影響，英國政府取消了對高等院校教育經費包干辦法，將大學生獎學金制變更為貸款制度。此后政府通過財政部核定高等教育經費,并逐級劃撥，直至按學生人數和學科情況下撥款項。

2.不同點：英國民間資助比較活躍，中國民間資助相對缺位

在中國，高等教育一直被認為是國家的責任，很少讓個人涉及。自古雖鮮有富紳地主上層階級對個別貧寒學生進行資助，但畢竟個體資助主體始終不占主流。中華人民共和國成立后特別是改革開放以來，國家相繼出臺捐資助學的獎勵措施，激勵愛國企業家和個人投資興學和資助貧困大學生，但無論資助金額還是資助學生數量及資助持續程度都難以得到長效保證。所以，中國民間資助相比于政府資助微乎其微。2018年，企事業單位、社會團體和個人捐助等各類資助資金共135.36億元，較2017年增加5.67億元，增幅4.37%，占資助資金總額的6.63%。數據顯示，在中國的資助體系中民間資助仍不占主流。所以，民間資助在中國資助主體中是缺位的。[2]

相較而言，英國從一開始就有良好的民間資助體系。早在18世紀，針對貧困大學生的資助，就是以教會和個人為資助主體。到了19世紀初，因現代大學大多以服務地方工商業為辦學宗旨，所以更是受到了來自社會各界包括商界、社團、教派和個人的捐助。20世紀前半葉到80年代，有了英國政府對大學生慷慨資助，社會各界對英國大學生的資助曾有所減少，但20世紀90年代，民間的資助主體逐漸與政府資助并駕齊驅，隨著政府對高等教育經費投入的減少，社會各界如以教會、企業和個人為代表的民間資助主體對大學生的資助投入開始增多。據統計，1990年，在高等學校收入中，從政府以外獲得的收入已達到了21%，而這一比例在1980年是7.3%，[3]增幅顯著。并且這一比例還在逐年增加。在英國，已形成了慈善機構、企業、教會和個人等民間機構和政府的多元化資助方式，實現了大學生資助資金來源多渠道。英國民間群體保持了對大學生資助這項事業的強烈關注。這便是中英兩國在大學生資助主體上表現出的最顯著的差異。

(二)兩國大學生資助對象的比較

1.相同點：兩個國家資助對象都日漸廣泛

中英兩國大學生受教育人群總體趨勢可歸結為從特權階級逐步擴大到平民階級，伴隨著教育權的變化，資助對象日趨廣泛。在中國傳統社會大多是富貴子弟入學，勞動人民子弟嚴格受限。民國時期，由于連年的災荒和戰亂，使得大學被地主、資產階級所壟斷，對大學生資助范圍僅限于因戰亂而造成家庭經濟困難的學生。后來國家為保障工農子弟的受教育權，采取了免費和助學金的資助方式，對所有入學的學生進行了資助。改革開放后特別是20世紀90年代，我國高等教育進入大眾化階段，大學生數量日益增多，學生來源多樣化，使得大學生資助對象構成日漸廣泛。在英國，中世紀時上大學是普通人躋身上層社會的主要途徑，那時的大學生主要來自于非貴族家庭的普通市民或者農民家庭，有機會接受資助的學生微乎其微。但之后由于學費不斷增長，大學生的構成發生很大變化。16世紀末，貧民子弟學生還占總學生人數的50%以上，到了1810年，貧民子弟學生比例僅有1%。[4]到了19世紀中期，大學開始面向全社會各階層優秀青年招生，政府開始關注和資助貧困學生。[5]20世紀上半葉，英國政府加大對高等教育的投入力度，立法擴大大學生生源與構成，并實行了如“免費加助學金”的資助政策。隨后的20世紀末到21世紀初，英國的高等教育已逐步實現從貴族教育到平民教育、從精英教育到大眾教育的轉變，所以接受資助的學生，無論在生源構成上還是數量上都有了很大的改善和提高。

2.不同點：英國是從局部到整體,中國是從整體到局部的發展趨勢

中國對大學生的資助經歷了從對所有在校生的資助到對特定學生資助的發展過程。在“教養合一”制度下，除免除大學生的住宿費和學費之外，還發放生活補助費。中華人民共和國成立后，對大學生資助制度是以助學金形式面向全體大學生。直到20世紀90年代，隨著高等教育的普及，生源呈現多樣化，學生數量在不斷增多，國家負擔的高等教育成本日益增加。所以從那時起開始實行“收費加貸學金”制度，國家僅對大學生中的“貧困生”群體進行資助。在英國，對大學生的資助則是經歷了從局部到整體的發展過程。18世紀英國政府開始對一些現代大學里部分學科的優秀學生頒發獎學金。直到19世紀末20世紀初《1902年教育法》頒布，政府制定了相應的助學金政策，開始關注貧困大學生的學費和生活費等相關問題。各地政府也根據實際財力制定自己的資助標準，向貧困大學生提供助學金。特別是二戰以后，英國政府對大學生的資助范圍擴大到對所有大學生的資助。從此，英國政府制定“免費加助學金”制度及之后的“收費加貸學金”制度都是面向所有學生的。

(三)兩國大學生資助立法比較

1.相同點：中英兩國資助立法的法制化進程極其相似

中英兩國的資助立法都經歷了從無到有、從有到逐步完善的過程。這些法律法規在不斷發展過程中為資助活動的實施提供了法律保障。中國最早關于大學生資助的文書是歷朝皇帝的詔書、敕令和大學的各項規章制度，這些文書是中國資助法律的最初雛形。真正完備的資助法律法規是到了近代，以1947年的《中華民國憲法》為標志，它是我國近代資助立法的一個里程碑。中華人民共和國成立之后，政府相繼出臺了各種通告、條例，條目細致，頻率也高，對大學生資助活動進行了規范，在《教育法》中還明確規定了國家對困難學生的義務，在《高等教育法》中規定了大學生資助的具體形式。大學生資助立法的法制化過程，體現出國家對大學生資助事業的關注和重視。同樣，英國的大學生資助制度也始于英國各大學學院的各項規章制度，直到近代才得到政府的關注與重視，并逐步走上完備化法制化軌道。英國第一個大學生資助制度的法律是《1902年教育法》。《1944年教育法》初步確定了英國“免費加助學金”的資助制度，后又頒布《1962年教育法》和《羅賓斯報告》，最終形成了“免費加助學金”的大學生資助法律體系。1983年和1988年分別通過了《雷弗休姆報告》和《教育改革法》，“收費加貸學金”的資助法律體系初步得到確立。之后，又頒布了《高等教育白皮書》和《高等教育法案》兩個法案，對“收費加貸學金”的資助法律進行了鞏固和完善。總之，中英兩國大學生資助法制化的過程，都是適應了當時的社會環境以及資助實踐的需要，各個時期的法律法規則成為大學生資助實踐工作和大學生資助改革的法律依據，對大學生資助事業的發展起到了極大的推動和促進作用。

2.不同點：中英兩國法律體系內容截然不同

中英大學生資助立法最大的不同在于，中國大學生資助法律體系中從不缺乏宏觀的原則性教育法律，但甚少涉及大學生資助方面具體而詳盡的法規，大多是通過行政權力下達相關通知來發布、落實、調整和改革大學生資助制度。而英國大學生資助法律體系中具有根本法意味的教育法占有很大比例，其規范性法規、政策性文件等層次分明，并能有機結合，成為教育法的有效補充。

(四)中英大學生資助方式比較

1.相同點：中英兩國大學生資助形式均由單一化走向多元化

清朝以前，中國大學生的資助形式主要以免繳學費為主，形式比較單一。清朝出現膏火助學金和獎賞獎學金，資助形式有所擴展。清末民初，資助形式進一步發展，實施了繳費上學制度，設立獎學金、助學金、師范生免繳學費等資助形式。中華人民共和國成立到20世紀80年代，主要以免繳學費和人民助學金為主，資助形式有所減少。20世紀80年代之后，大學生資助形式多樣化步伐明顯加快。1983年設人民獎學金。1986年和1987年終止助學金，建立獎學金，設立貸學金。1989年設立了面向師范生和專業定向計劃生的專業獎學金和定向獎學金。1993年，設立“特困補助”。[6]1994年，建立勤工儉學基金。1995年，對困難學生實行減免學雜費政策。[7]并初步形成了“獎、貸、勤、助、免”五位一體的大學生資助體系。1998年，助學貸款政策開始實施。2002年，設立國家獎學金。2005年，改革國家獎學金制度，建立了國家助學金制度。[8]2007年，設立國家勵志獎學金制度，對教育部直屬師范大學新招的師范生實行免費教育；[9]生源地信用貸款制度開始設立。[10]截至目前，中國大學生助學形式已經形成了獎學金、助學金、助學貸款、勤工儉學、學費減免、特殊困難補助、糧油副食品價格補貼、“綠色通道”等多種多元混合的大學生資助形式。

19世紀以前的英國，大學生資助形式比較單一，主要靠各類慈善者自發組織在學校設立的獎學金。19世紀70年代之后，政府開始在大學設立政府獎學金。1902年開始向貧困學生提供助學金。1944年開始以“獎學金”之名行“助學金”之實。1977年，國家撥款和地方政府分別支付了所有公立大學全日制本科生的學費和生活費。[11]1990年，原來的免學費政策不變，貸款政策出臺，個人可以通過抵押解決一般的生活費，另一半則由政府補助或父母支付。1998年以后，以未來收入為基礎進行還款的貸款政策代替了政府發放的生活費補助和原有的貸款政策，并區別對待貧困家庭和富裕家庭。2006年9月，英國對大學生資助制度進行了深刻而全面的改革，最終形成了現在多元化的大學生資助形式：學生貸款(包含學費貸款和生活費貸款)、生活費助學金、特殊助學金、津貼，英國政府設立的其他資助形式和不同高校的校內資助形式。

2.不同點：中國的“百花齊放”與英國的“資助包”

雖然中英兩國大學生資助形式在不斷的發展與積淀過程中都形成了多元化的資助形式，但是在這些多元化的大學生資助形式的實施過程中卻是各不相同。中國大學生資助形式的“百花齊放”主要是指在中國多樣化的大學生資助形式中，每一種大學生資助形式都有一套完整的操作流程和與之相關配套的規章制度，不同的大學生資助形式基本上互不干涉、相互獨立，但彼此同時發揮作用。而在英國，大學生資助形式則是以“資助包”的形式出現，意指英國政府把提供給學生的各種資助混合成一個“包”，以學生的家庭經濟狀況為基礎，協同幫助大學生解決困難。這就使得英國政府對全國的資助資源進行了規范合理的配置，不僅減輕了政府的財政負擔，也讓大學生獲得了與其困難程度相當的經濟資助，并同時肩負還款的責任。

二、英國大學生資助制度給我國的啟示

(一)我國大學生資助制度存在的問題

1.成本分擔的不合理運用所帶來的一系列問題

目前，高等教育的資助制度其主要的依據之一就是成本分擔的理念，即遵循誰受益就由誰承擔的原則，但是針對高等教育成本的核算與分攤原則問題，一直都是很有爭議的問題，這會很容易導致教育成本分擔的不合理運用，而這些不合理的運用，勢必會導致大學學費的飛漲。高校學費計算現在一般采用的是將學校的日常開支平均攤到學生身上作為高校的學生人均成本，而高校則主要依據這個學生人均成本的一定比例來確定學費，這樣會有許多本不應該由學生分擔的運行成本轉嫁到了學生身上。據我國有關部門公布的統計數字：近十年間我國大學學費從幾百元一路升至5000元左右，增長約20倍；而國民人均收入卻增長不到4倍。從世界范圍來看，高校學費占家庭收入的比重大致是人均GDP的20%左右，而國內大學平均學費占國內人均GDP已經超過50%。[12]

學費的增長也帶來了一系列社會問題：第一，會影響教育公平的問題，高學費使得低收入人群難以接受或完成高等教育。第二，會影響社會穩定問題，高學費對于我國大多數農村家庭來說，供養一個大學生相當于一個農村勞動力的20年總收入，這筆收入由此失去了擴大再生產的能力，這就阻礙了經濟的發展，對社會穩定也會造成一定的影響。第三，會影響高等教育的質量問題，隨著學費的不斷增長，貧困生的生活狀況也令人擔憂，有些貧困生為了減少家庭負擔不得不利用學習的間隙去做兼職工作，這肯定會影響到高等教育的質量問題。[13]

2.民間助學獎勵制度有待完善

我國的大學生資助雖已形成了多元化的資助主體體系，但目前占資助主導地位的仍是以政府資助為主，所以資助資金來源過于單一。長久以來，民間資助大多數都是其自覺行為，沒有限制性規定和激勵性措施，資助文化傳統相對缺失，所以我國的民間助學獎勵制度還有待完善。

3.對“貧困生”資助對象界定不明確

根據我國的國情，資助對象只能針對“貧困生”。但是目前對資助對象的家庭經濟情況調查與資格認定工作的開展卻是效率低、成本高、資助對象認定不明。原因在于：第一，國家相關法律法規概念不明確。我國關于“貧困生”的界定是以教育部和財政部聯合頒發的《關于對高等學校生活特別困難的學生進行資助的通知》為依據，對“由于經濟困難，無力支付教育費用或支付教育費用很困難的學生”進行資助，但什么是“經濟困難”并沒有明確的界定，這影響了在對貧困生的界定實踐工作中的可操作性。第二，各學校對“貧困生”的甄別有一定難度。目前的資助工作中，是先以學生申報為基礎，再依據各地方政府出具貧困證明，再由學校來確定“貧困生”。由于對貧困生的界定不明，各地區貧困證明材料標準不一，從而降低了可比性，各地區各高校也沒有相對統一的標準。所以，也有可能會導致那些真正貧困的學生被擋在資助的大門外，得不到應有的資助，這勢必會影響資助的有效性。

4.資助的法律法規體系尚需進一步完善

雖然我們的資助立法已經逐步形成了相對比較系統的法律法規體系，但目前我國資助相關法律體系依然存在著一些問題。目前對大學生資助法律體系還是一些綱領性和原則性規定組成的政策性文件，尚缺乏教育根本大法指導下的具體操作層面的法律法規。使其在具體的實施過程中缺乏可操作性，難以有力落實各項資助制度。

(二)完善我國大學生資助制度的幾點建議

1.建立合理的高等教育成本核定機制，進一步完善高等教育收費制度

高等教育收費問題和大學生資助問題可以說是高等教育改革的一個問題的兩個方面，因此在關注大學生資助制度問題的同時，也要特別關注大學生高等教育收費制度的改革。而高等教育收費問題的關鍵就是高等教育成本的合理分擔。所以，建立完善的高等教育成本核算機制，才是完善高等教育收費問題和完善大學生資助問題的關鍵。在建立健全高等教育成本核算機制時應該考慮到如下幾點：第一，必須嚴格界定高等教育成本核定的范圍，應剔除那些無關的行政成本和事業性支出；第二，對高等教育成本的制定應充分考慮到家庭的收入和承受能力；第三，應充分考慮不同地區、不同高校和專業的成本差異；第四，要嚴格秉承高等教育成本核算過程的公開和公正原則。

2.拓寬大學生資助資金的籌集渠道，資助主體多元化

國家應該積極鼓勵社會各種力量參與到對大學貧困生的資助事業中來。目前，僅依靠單一的政府這一資助主體解決每一位家庭經濟困難的學生就學問題,是有相當難度的。因此，我國應盡快建立健全教育資助方面的相關法律法規，制定出鼓勵針對個人和企業以及社會團體捐資助學的有關法律法規以及相關具體的實施政策。與此同時，政府也要對個人和企業以及各種社會團體的捐贈進行有效的管理，這樣我國的高等教育才能快速、健康和持續發展。另外，各高校也應開拓社會上的各種資源，拓寬大學生資助資金來源渠道。這樣,不僅可以減輕國家的經濟負擔，同時形成一種社會各界參與的多元化資助體制，從而更有效地解決經濟困難家庭大學生的實際問題。

3.完善貧困生的認定工作

完善貧困生的認定工作，需要建立健全科學合理的貧困生認定制度，這樣才能保證那些真正需要資助的貧困生得到有效的資助。雖然我國各個地區經濟發展不平衡，居民收入沒有完全公開化等，想要完全準確地掌握每一個貧困生的貧困程度尚有一定難度，但是，可以根據不同地區學生家庭的顯性收入占當地實際的物價水平的比率，制定出一個相對公平合理的甄別量化指標，還是可以實現的。同時，認定貧困生時還要考察其家庭貧困的真實原因，制定出相應的認定條件，并制定出考核指標及佐證材料要求。另外，需要制定出貧困生認定的限制性條款，比如規范貧困生奢侈消費行為，這也需要制定出相應的后續對貧困生在受資助期間的規范管理辦法。

4.加強對大學生資助具體法律法規的建設

我國大學生資助事業持續健康的發展，離不開正確嚴謹的法律法規制度的制定與執行，可借鑒英國資助政策的先進經驗，在鞏固我國現有的大學生資助制度法律法規的基礎上加強我國大學生資助制度的法制化建設，這樣才能保證我國大學生資助工作的順利開展，將現有的如《教育法》和《高等教育法》中的資助原則具體化，將政策性文件的規定法制化，以保證各項大學生資助行為都能夠處于法律的監督之下。比如大學生資助的理念、原則、資助主體的義務與權利、資助對象的權利和義務、資助資金來源等都需要具體細則。總之，針對大學生資助制度立法是大學生資助制度合法化的重要途徑與選擇，也是我國現階段條件下大學生資助制度走向科學化、民主化乃至法治化的必然途徑。