行政登記的法律效力研究

葛文龍

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、行政登記的基本理論

（一）行政登記的釋義

行政登記先由登記衍生，欲對(duì)行政登記進(jìn)行闡釋，需要先對(duì)登記釋義。登記是對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的記載行為，記載的對(duì)象是一個(gè)特定的事實(shí)，登記是出于一定的目的，需要被登記的對(duì)象、登記人共同參與才能完成的行為。在學(xué)界亦缺少對(duì)登記與行政登記的相結(jié)合探討，本文在借鑒學(xué)界觀點(diǎn)以及結(jié)合登記定義的基礎(chǔ)上，對(duì)行政登記的定義做出闡釋。行政登記是行政主體依當(dāng)事人申請(qǐng)或依享有職權(quán)，對(duì)申請(qǐng)登記的事項(xiàng)予以審核與判斷，申請(qǐng)登記的特定事實(shí)與內(nèi)容在經(jīng)過認(rèn)可之后，記錄在登記薄上的行為。其具有國(guó)家認(rèn)可、程序法定、登記內(nèi)容受法律保護(hù)的特征。

（二）行政登記的性質(zhì)厘清

目前，學(xué)界對(duì)行政登記的性質(zhì)闡釋，概括言之，有獨(dú)立說與非獨(dú)立說之辨。獨(dú)立說認(rèn)為，行政登記是一種獨(dú)立的行政行為，分為三類：一是歸為獨(dú)立的一項(xiàng)具體行政行為，二是將行政登記歸屬于其他行政行為，三是界定為行政事實(shí)行為與行政法律行為之間的準(zhǔn)行政行為。非獨(dú)立說認(rèn)為，行政登記只是方便行政管理的手段或方式，其不具有獨(dú)立行政行為存在的資格。

本文贊同獨(dú)立說中的“一項(xiàng)獨(dú)立的具體行政行為”的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政登記其符合具體行政行為的構(gòu)成要素，應(yīng)作為具體行政行為中獨(dú)立的一項(xiàng)存在，是與行政處罰、行政許可等平等并列的。具體行政行為是指行政主體在行政管理的過程中，行使法律所賦予的行政職權(quán)，針對(duì)特定的行政相對(duì)人，就特定的具體事項(xiàng)，作出影響行政相對(duì)人具體權(quán)利義務(wù)的單方行為。具體行政行為有四個(gè)基本構(gòu)成要素：在主體層面上，要求是行政主體實(shí)施的行為；在對(duì)象層面上，要求是針對(duì)的特定相對(duì)人、特定的事項(xiàng)；在內(nèi)容層面上，表現(xiàn)為做出影響相對(duì)人具體權(quán)利義務(wù)的行為；在意思表示層面上，表現(xiàn)為行政主體行使行政權(quán)力所進(jìn)行的單方行為。行政登記行為的外部表現(xiàn)和內(nèi)部蘊(yùn)含上，與上述四個(gè)要素是基本符合的。

行政登記的主體是法律規(guī)定或授權(quán)享有行政登記管理職權(quán)的行政登記機(jī)關(guān)或組織。如不動(dòng)產(chǎn)登記工作在全國(guó)的管理與監(jiān)督職責(zé)歸國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部），在各地則由縣以上地方政府確定的部門管理不動(dòng)產(chǎn)登記工作。行政登記的對(duì)象也是特定的登記申請(qǐng)人所提出的特定事項(xiàng)，如獲得法律職業(yè)資格證書的當(dāng)事人經(jīng)過一定的實(shí)習(xí)期，可以向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)律師職業(yè)證書的具體要求，經(jīng)過行政確認(rèn)予以登記并發(fā)放律師職業(yè)證書的當(dāng)事人則獲得律師從業(yè)資格，產(chǎn)生律師所特有的權(quán)利與義務(wù)。在行政登記的內(nèi)容上，一經(jīng)行政登記機(jī)關(guān)登記確認(rèn)，則對(duì)申請(qǐng)當(dāng)事人產(chǎn)生一定的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)生特定的法律效果，達(dá)到取得資格或許可的目的。如感情相投的男女雙方當(dāng)事人向民政機(jī)關(guān)申請(qǐng)婚姻登記，請(qǐng)民政機(jī)關(guān)予以核準(zhǔn)、登記，民政登記機(jī)關(guān)針對(duì)確立婚姻關(guān)系的申請(qǐng)，一經(jīng)核準(zhǔn)登記，男女雙方當(dāng)事人則確立夫妻關(guān)系，并受到國(guó)家的保護(hù)和法律承認(rèn)，產(chǎn)生諸如撫養(yǎng)教育子女的人身關(guān)系、夫妻共同所有的財(cái)產(chǎn)關(guān)系等。行政登記的單方行政行為屬性，申請(qǐng)人提出的登記事項(xiàng)，有登記機(jī)關(guān)一方的意思表示即可，決定核準(zhǔn)登記與否，不受征得登記申請(qǐng)人同意達(dá)成合意的制約。行政登記大多數(shù)是依照當(dāng)事人的具體申請(qǐng)事項(xiàng)所啟動(dòng)的單方行為，也有一部分是登記機(jī)關(guān)依職權(quán)行使的行為，如在不動(dòng)產(chǎn)登記管理中的依職權(quán)撤銷登記、注銷登記、變更登記行為。

二、行政登記的功能

現(xiàn)代政府履行登記管理職責(zé)的事項(xiàng)紛繁眾多，也不再局限于傳統(tǒng)時(shí)代行政管理型的土地、婚姻、戶籍登記，行政登記不斷拓展于新的領(lǐng)域，而且新領(lǐng)域的登記事項(xiàng)也越來(lái)越重要，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)登記，自然資源領(lǐng)域的水權(quán)登記、森林權(quán)登記，商業(yè)登記、物權(quán)登記，以及亟需解決的當(dāng)下人工智能領(lǐng)域的登記、共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的登記。通過行政登記，發(fā)揮登記的功能，可以使當(dāng)事人迅速地知曉涉己的有關(guān)權(quán)利產(chǎn)生和變動(dòng)的事實(shí)，維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)、交易、生活的穩(wěn)定秩序。

（一）公示功能

行政登記發(fā)揮著向全體社會(huì)成員公示當(dāng)事人的權(quán)利存在的公示功能。以物權(quán)行政登記為例，物權(quán)是一種絕對(duì)權(quán)、對(duì)世權(quán)，物權(quán)的任何變動(dòng)都要進(jìn)行公示。動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示手段是交付，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示手段是登記，這是物權(quán)法的基本準(zhǔn)則。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)只有登記，才能展示物權(quán)存在的效力，產(chǎn)生對(duì)抗第三人的權(quán)屬作用。

行政登記公示功能的發(fā)揮，更能反映法律所保護(hù)的當(dāng)事人權(quán)利的詳細(xì)信息，并在行政許可、核準(zhǔn)登記的范圍內(nèi)將其提供給社會(huì)公眾，便捷市場(chǎng)交易。登記的信息詳細(xì)地向社會(huì)公示，當(dāng)然會(huì)使利害關(guān)系人知悉有利的內(nèi)容，也會(huì)知悉不利的內(nèi)容，這是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，最重要的是公示的目的是向社會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，使當(dāng)事人尤其是權(quán)利取得人知悉財(cái)產(chǎn)的整體詳細(xì)情況。以不動(dòng)產(chǎn)抵押為例，根據(jù)民事權(quán)利意思自治的的原則，抵押權(quán)人對(duì)自己能否成為抵押權(quán)人以及自己實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的順位，物權(quán)法無(wú)權(quán)作出禁止性規(guī)定，若在抵押物之上已經(jīng)存在順位在先的抵押權(quán)或順位優(yōu)先的其他物權(quán)時(shí)，抵押權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)則會(huì)出現(xiàn)困難，或者實(shí)現(xiàn)成本較高。但是，不動(dòng)產(chǎn)登記簿登記信息的公示則向抵押權(quán)取得人進(jìn)行了充足的警示，使之知悉了設(shè)立順位排后抵押權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，使當(dāng)事人在民事活動(dòng)中判斷交易情勢(shì)并作出意思表示提供了可靠的依據(jù)，登記公示功能的預(yù)警作用如此發(fā)揮。

（二）公信功能

行政登記是國(guó)家專門機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政行為，必然就最具有社會(huì)公信力，其公信力旨在提高公示方法的信用，使交易更加高效，提高權(quán)利變動(dòng)的安全性。公信功能主要體現(xiàn)在證明權(quán)利的真實(shí)性與有效性、決定當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利、保護(hù)善意信賴取得三個(gè)基本方面。

1.公民、法人和其他組織的權(quán)利經(jīng)過登記可推定其具有真實(shí)性、正確性。其權(quán)利因法律的規(guī)定而予以確定，衍生推定權(quán)利正確、真實(shí)的客觀效果。經(jīng)過行政登記程序，被登記的權(quán)利既是被證明也是被確定，則產(chǎn)生社會(huì)公信力，公民、法人、其他組織將會(huì)對(duì)登記的內(nèi)容認(rèn)可其真實(shí)與有效。

2.決定當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利效力。登記不僅產(chǎn)生對(duì)第三人的公示對(duì)抗作用，還決定著當(dāng)事人的權(quán)利是否依照個(gè)人的意愿設(shè)立、變更、消滅。登記對(duì)抗第三人的效力是登記的消極作用，而登記對(duì)權(quán)利變動(dòng)的決定效力是登記的積極作用。公示雖然是形式上的要件，但對(duì)公民、法人、其他組織的實(shí)體性權(quán)利產(chǎn)生決定性作用，登記實(shí)際效果上是決定了權(quán)利的產(chǎn)生、變更與消滅。

3.行政登記的善意保護(hù)作用。登記薄所載內(nèi)容與客觀事實(shí)相符是正常登記秩序的應(yīng)然要求，但在登記的實(shí)際操作中，由于登記當(dāng)事人有過錯(cuò)或者登記管理部門的工作人員的失誤，會(huì)造成登記薄上的內(nèi)容與當(dāng)事人的真實(shí)權(quán)利不一致，但無(wú)論過錯(cuò)在誰(shuí)，對(duì)于善意第三人來(lái)講，都推定為“正確的登記”。因法律保護(hù)善意第三人的信賴?yán)妫缭诓粍?dòng)產(chǎn)登記中，被登記機(jī)關(guān)登記造冊(cè)的房屋產(chǎn)權(quán)的面積、所有權(quán)歸屬等記錄都視為是真實(shí)、有效的，在此基礎(chǔ)上第三人基于對(duì)行政登記的信賴，在不知悉內(nèi)容有誤的情境下，與登記薄上的權(quán)利人進(jìn)行合法有效的交易不因登記有誤而喪失效力，善意第三人已取得的權(quán)利受法律保護(hù)，實(shí)際權(quán)利人不能以登記薄所載內(nèi)容有誤為由對(duì)善意第三人直接主張其權(quán)利。行政登記以國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行證明的公示方式，當(dāng)事人基于信賴所為，縱然登記的權(quán)利狀態(tài)與真實(shí)的權(quán)利狀態(tài)不一致，對(duì)權(quán)利的變動(dòng)也無(wú)影響，這是行政登記公信功能的基本體現(xiàn)。

三、行政登記行為在行政法上的效力

如前文所述，行政登記行為定性為具體行政行為，行政登記行為的效力也就必然地具體表現(xiàn)出具體行政行為的效力。行政行為一經(jīng)作出，隨后而產(chǎn)生一定的法律效果，只有發(fā)生預(yù)期的法律效果，才能達(dá)到其應(yīng)有的行政目的，在社會(huì)生活中發(fā)揮其規(guī)制作用。學(xué)界關(guān)于行政行為的效力有拘束力、確定力、公定力、執(zhí)行力、存續(xù)力、既決力、實(shí)現(xiàn)力等多種論斷。本文將結(jié)合行政行為的存續(xù)力、既決力、實(shí)現(xiàn)力論述，對(duì)行政登記行為在行政法上的效力進(jìn)行闡釋。

（一）行政登記行為的存續(xù)力。行政登記行為一經(jīng)作出，登記管理機(jī)關(guān)就不得任意否定已登記事項(xiàng)的效力，只有在出現(xiàn)特定情形或具備一定的條件時(shí)才能撤銷、吊銷、注銷及廢除等。如在公司吊銷登記中，公司出現(xiàn)逃避年檢、濫用執(zhí)照、非法經(jīng)營(yíng)等情形被處以吊銷企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，方可吊銷登記，在公司清算之后，報(bào)登記機(jī)關(guān)予以注銷。行政登記是行政管理職權(quán)作用的形式，屬有權(quán)登記，對(duì)于登記所載的事實(shí)無(wú)論正確與否，在未經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以合法理由并經(jīng)正當(dāng)程序變更與撤銷之前，行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人和利益關(guān)系人等社會(huì)主體都要維持其存續(xù)的效力。

（二）行政登記行為的既決力。登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記所認(rèn)定的事實(shí)和所載的意思表示當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織、社會(huì)成員都有對(duì)此登記的既定事實(shí)予以尊重和承認(rèn)的義務(wù)，都應(yīng)受到行政登記行為的約束。既決力中的約束，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是約束行政相對(duì)人、行政相關(guān)人，其必須依法履行行政登記所要求的內(nèi)容，不得拒絕或違反，否則應(yīng)承擔(dān)對(duì)應(yīng)的法律后果。二是約束登記管理機(jī)關(guān)，登記行為雖由其作出，但不可肆意妄為，原登記機(jī)關(guān)不得隨意作出與先前的登記內(nèi)容所沖突之舉，要切實(shí)履行監(jiān)督管理、審慎負(fù)責(zé)的義務(wù)，在登記機(jī)關(guān)存有重大過錯(cuò)或故意，未盡職履行登記義務(wù)，給行政相對(duì)人造成重大損失情形的，對(duì)這違法狀態(tài)造成的危害后果，其要承擔(dān)響應(yīng)的行政賠償責(zé)任。

（三）行政登記行為的實(shí)現(xiàn)力。登記管理機(jī)關(guān)做出登記行為后，當(dāng)事人和利益相關(guān)人都負(fù)有履行行政登記行為內(nèi)容的義務(wù)，保證與維護(hù)行政登記內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的效力。若行政相對(duì)人不履行登記行為所要求的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制其履行，其他有關(guān)登記的利益相關(guān)人，不依照登記所保護(hù)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行生產(chǎn)、生活、交易等活動(dòng)，將會(huì)導(dǎo)致其行為的法律效果違法或無(wú)效。行政登記行為的法律效果是直接的法律效果，無(wú)論登記的對(duì)象、內(nèi)容如何，其都直接作用于特定或不特定的社會(huì)主體，這些法律效果都由登記行為而衍生，不必再憑借其他行為與關(guān)系來(lái)建立，直接在法律上確定其效力，用以效力內(nèi)容的最終實(shí)現(xiàn)上。

四、結(jié)語(yǔ)

行政登記行為記錄了當(dāng)事人所要求登記的特定事項(xiàng)和行政機(jī)關(guān)依職權(quán)登記的法定事項(xiàng)，登記內(nèi)容由登記行為產(chǎn)生，隨后登記薄所載內(nèi)容亦是法律所保護(hù)的內(nèi)容。行政登記擁有國(guó)家登記管理機(jī)關(guān)予以認(rèn)可與保障，擁有行政行為的法律效果，其效力遍及相對(duì)人、利益相關(guān)人、行政機(jī)關(guān)等全體社會(huì)成員與組織，使行政登記發(fā)揮了應(yīng)有的效力。