美國路易斯安那州自然資源損害評估制度及其啟示

廖 華，潘佳宇

（中南民族大學，湖北武漢 430074）

2015 年12 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》開啟了我國生態環境損害賠償制度的序幕。生態環境損害賠償制度在美國被稱為“自然資源損害賠償”①美國《綜合環境反應、賠償和責任法》（CE R CLA 法案）及其授權其內政部制定的關于自然資源損害賠償規則，即 DOI 規則，共同構成了美國自然資源損害賠償制度體系”。引自朱凌珂.美國自然資源損害賠償范圍制度及其借鑒，學術界，2018 年第3 期。制度，兩者所指向的對象都是因污染環境、破壞生態造成環境要素和生物要素的不利改變及上述要素構成的生態系統功能的退化。

生態環境損害賠償不同于傳統侵權法意義上的損害賠償，其必須適用完全賠償的原則來賠償受損害物的完整利益，包括物的再生費用和物的非市場價值[1]，這里的物就是組成生態環境的各類自然資源。這些費用的量化必須通過專業的鑒定評估人員，按照特定的技術標準和法定的評估標準及程序，運用科學的方法，對生態環境修復的費用、損害期間生態價值損失的費用進行估算。我國正在開展的生態環境損害賠償工作，將推動立法機關建構生態環境損害評估制度。美國作為較早進行自然資源損害賠償實踐的國家，從聯邦政府到部分地方政府都出臺了相關立法，在環境聯邦主義傳統的影響下，地方立法以聯邦環境法為準，對聯邦法律進行細化和補充。路易斯安那州根據自身的特點出臺了對口法律，構建了一套完整的自然資源損害賠償制度，其中包括較為完善的自然資源損害鑒定評估體系，值得我們學習借鑒。

1 路易斯安那州自然資源損害評估制度的背景

1.1 美國聯邦自然資源損害評估制度

美國從20 世紀70 年代開始構建自然資源損害賠償規則體系，在聯邦層面已有《清潔水法》（Clean Water Act）、《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCLA）、《石油污染條例》（Oil Pollution Act Regulations，簡稱C.F.R.§990②《石油污染條例》是《石油污染法》的配套聯邦行政法規（Code of Federal Regulations），旨在細化程序性規定。英文簡稱C.F.R.§990 的由來是聯邦行政法規的英文簡稱加上《石油污染條例》在聯邦行政法規中所在部分。）?！肚鍧嵥ā芬幎怂廴九欧艠藴屎蛨绦?、許可證管理、行政監督管理體制、公民訴訟、行政程序等[2]，并首次規定了水污染的評估和修復；《綜合環境反應、賠償和責任法》又被稱為《超級基金法》（Superfund），主要針對釋放危險物質的污染物造成的土地資源損害，建立了比較完善的自然資源損害賠償制度，規定了評估主體、賠償范圍、評估方法和程序的指導等；《石油污染條例》有專門一個規則，即自然資源損害評估條款。

聯邦的《石油污染條例》從評估參與主體和評估程序、評估資金幾個方面做出規定。首先，評估的管理機構被稱為受托人，是指代表公眾行事，對職責范圍內管理的環境資源向責任人提出索賠并且追回損害賠償的機構。該法條規定在各個受托人機構聯合評估的情況下，應當指定一名或者多名牽頭行政受托人擔任協調員，受托人可以根據自己職能的不同獨立行事，但要保證不會雙重獲得損害賠償，即不得對同一自然資源進行兩次以上的損害評估。其次，關于評估的參與方，受托人必須以書面形式邀請責任方參與自然資源損害評估，責任方書面答復是否參與自然資源損害評估。責任方如果參與評估過程，則根據參與方是否為評估活動提供資金、應急事件發生時的合作程度等，來決定責任方的參與范圍大小。當然，責任方也可以提出要求，采取受托人選擇的評估程序以外的評估程序來進行損害評估，但是必須滿足基本的評估要求。受托人需要將評估的工作情況做行政記錄，直到進行恢復計劃實施，并且需要面對公眾的公開審查和評論①C.F.R. §990.14（聯邦行政法規《石油污染條例》中第14 條）。。

關于評估的階段，第一階段主要是確定管轄權和收集數據的工作，在完成數據收集之后，受托人需要制作恢復計劃意向通知書，通知書里面需要包括受損自然資源和服務的初步情況，通知書必須公開接受審查；第二階段是進一步確定自然資源和服務的損失，受托人要準備備選的恢復方案，最后制定恢復草案并且公開進行審查。在制定最終恢復計劃之前，必須考慮所有的公眾意見并有回應，同時需要邀請責任方參加。至于評估的資金，法案規定受托人開立循環信托賬戶，用來保存從責任方處索賠到的資金，受托人之前支出的評估費用可以要求循環信托賬戶償還②C.F.R. §990.40-62。。除此之外，受托人負責制定標準和程序來管理該賬戶，并且授權相關人員負責該賬戶的支出。因為這是循環信托資金，若恢復計劃完成之后有剩余，需要最后轉入美國財政部設立的溢油責任信托基金中③C.F.R. § 990.65。。

1.2 美國地方自然資源損害評估制度

雖然聯邦層面有一系列關于自然資源損害評估的法案，但這些法案并沒有提供詳細的評估標準和流程，并且各個州有自己的環境特點和不同的問題。有的州自然資源損害評估完全依靠聯邦法案，就會出現問題，如賓夕法尼亞州，除了聯邦法律以外，沒有很嚴格或充足的法規來處理自然資源損害評估，自然資源損害評估就出現過執行力弱、評估測量錯誤和通知不及時等問題[3]。新墨西哥州的環境損害賠償也存在問題，由于沒有受托人的協調和支持機制的具體規定，沒有損害評估就進入訴訟，導致訴訟中難以明確損害后果[4]。因此，已經有很多州制定了自己的規則來實施損害鑒定評估。例如，得克薩斯州修訂了關于評估沿海水域自然資源漏油損害的規則；加利福尼亞州設立了一個1 億美元的信托基金，用于在發生重大石油泄露事件后立即進行清理、評估的工作。這些州自然資源損害評估制度的構建，表明美國的自然資源損害評估規則逐步規范化，改善了環境損害評估過程，讓自然資源損害評估在全國范圍內的管理變得更加容易[5]。

其中，南臨墨西哥灣[6]的路易斯安那州制定了《溢油預防和應對法案》（Oil Spill Prevention and Response Act，簡稱LOSPRA）和《溢油預防和應對條例》（Oil Spill Prevention and Response，簡稱La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX④《溢油預防和應對條例》是路易斯安那州的行政法，英文簡稱為了和《溢油預防和應對法案》的簡稱LOSPRA 區分，使用路易斯安那州行政法簡稱加上《溢油預防和應對條例》在州行政法典的所在章節即La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX，來表示該行政法。）兩部法律，對聯邦《石油污染條例》進行補充和細化，這三部法案共同構成了路易斯安那州特色鮮明的自然資源損害評估體系。首先，這些法案針對性強，即針對溢油事故制定，因為該州有大量的石油生產場地和數英里的管道，海上港口接受了美國15%的石油量，也擁有全美最高的海洋漁業捕撈量，大量的越冬水禽、石油和自然資源集中在同一地域⑤LOSPRA, §2452.A（路易斯安納州《溢油預防和應對法案》的第2452 條中A 部分）。。且路易斯安那州松軟的沼澤地就位于海平面以上幾英里的地方，十分容易吸收大量石油，如果發生石油泄漏，石油會通過海岸地區平緩的斜坡進入到河口，從而深入到內陸地區⑥LOSPRA, §2452.B。。路易斯安那州立法機關認為，石油泄漏對公眾健康和福利、環境、野生動物和水生生物以及經濟都構成了實質性威脅，為此制定了這兩部州法案⑦LOSPRA, §2453。。其次，《溢油預防和應對法》在1990 年頒布，《溢油預防和應對條例》在1993 年頒布，其后經過數次修改，構筑了一個可操作性強、效率高的自然資源損害評估制度，環境損害事件一經發生，評估就可有條不紊地進行，為后續的損害賠償及恢復計劃的實施做好準備。在歷次自然資源損害評估中包括最為錯綜復雜的墨西哥灣漏油事件發揮了重要作用⑧路易斯安那州的協調員機構官網：http://www.losco.state.la.us/nrda.html。。當然，在法律適用上，如果州法律和聯邦《石油污染法》體系有沖突，則遵循聯邦法律；但州受托人在選擇自然資源損害評估程序時，可以選擇采取州法律的規定，也可以選擇聯邦法律的規定，或者兩者的組合⑨La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 101.C（路易斯安那州行政法《溢油預防和應對條例》中第101 條C 部分）。。

2 路易斯安那州自然資源損害評估制度的內容和特點

2.1 確立評估主導機構、參與主體明確

路易斯安那州自然資源損害評估制度的參與主體有三方：協調員、自然資源受托人和責任方。其中，州協調員作為牽頭的受托人，是評估活動的組織者，負責評估過程中的行政事宜，如組織自然資源受托人和潛在責任方就評估進行溝通，向評估中所有參與者傳播信息，確保評估完成的時間，主要是會議安排、通報進程、保存評估文件記錄和建立維護行政記錄，當多個受托人之間有分歧的時候，協調員必須確保快速解決受托人之間的分歧①La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 113.E。。由于漏油事件涉及的地域廣闊，自然資源歸屬比較復雜，協調員背后還有一個由協調員擔任主席的跨部門委員會，其成員包括：由參議院自然資源委員會主席、參議院環境質量委員會主席、眾議院自然資源和眾議院撥款委員會、環境委員會主席選的四名人員；野生動物和漁業部門部長或者其他指派人；公共安全部門部長或者其他指派人；自然資源部部長或其指定人；環境質量部門部長或其指定人；總檢察長或其指定人作為無表決權的成員；州長辦公室沿海行動行政助理；州長辦公室環境事務行政助理；由國土安全及應急部門部長指定的助理或者部長②LOSPRA, § 2458. A。，可見，路易斯安那州沒有把自然資源損害看作某個職能部門的事情，而是舉全州之力，體現了地方政府對生態環境保護的高度重視。

自然資源受托人來源于政府部門中的資源、環境主管部門，主要指州環境質量部、自然資源部、野生動物和漁業部③La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 109.C。，具體是哪個部門由受損害自然資源的領域而定，這個受托人是實際進行損害評估的主體。自然資源受托人進行現場調查，提供報告說明環境事件對環境質量及資源損害的不良影響，必要時可以請求適當專家的幫助，直接與潛在責任方進行技術、法律、經濟問題的對話，為潛在責任方提供早期參與實地調查和評估過程的機會④La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 113。。作為某種自然資源的主管行政部門，其清楚當地自然環境本底值，具有專業技術、設備、人才優勢，從而能夠保證評估工作高效進行。

作為評估主導者的協調機構和具體進行評估工作的自然資源受托人之間的合作機制通過事前制定的應急計劃確立，具體到諸如小組成員的電話號碼、相關設備的位置清單、單一熱線的建立及各部門建立合作程序都有規定⑤LOSPRA, § 2460. A。。而潛在責任方并不必然參加全部評估過程，取決于其自身的態度。首先，自然資源受托人必須書面通知責任方參加評估過程，責任方如果在參與過程中積極配合評估活動，如提供有效數據，且不影響評估過程，那么其可以繼續參與評估；如果責任方干擾州自然資源受托人的評估過程或者造成不合理延誤，自然資源受托人可以提出不允許責任方進一步參與的要求⑥La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 115。。這樣規定兼顧了評估公平與效率的關系。

2.2 評估程序清晰、操作性強

第一階段，實地調查和預評估。首先是協調機構要和自然資源受托人協商，制作一份清單，這份清單必須包含自然資源的實際位置、季節性變化和當前的狀況，沿海的廢棄礦坑、設施、油池和漏油等相關的數據；該自然資源附近可能會受到影響的商業地區⑦LOSPRA, § 2480.C（1）。。然后，州自然資源受托機構的一名或者多名代表在得到現場協調員的書面批準之后進入實地，在24 小時之內進行調查，主要的實地調查方法有抽樣和數據收集⑧La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX，§ 117。。預評估是指實地調查之后確認是否需要進行進一步的損害評估和修復。路易斯安那州規定的損害有兩種：一種是自然資源本身的損害，另一種是自然資源服務損失⑨La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 119。。自然資源服務主要是指自然資源為其他自然資源或者公眾提供的功能，如水凈化、防洪、防止侵蝕、糧食供應等功能。也就是說，當發現有自然資源服務減少的時候，也屬于自然資源受到損害的范疇。

第二階段是綜合評估和制作恢復計劃。如果第一階段中確定要進行評估，那么把該決定發布給公眾，將預評估過程、評估結果和決定恢復計劃的原因都公布，然后進行第二階段的工作⑩La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 123。。這一階段主要是為了確定損害的程度、時間范圍、應該恢復的內容、恢復可用的方法和恢復到什么程度。制作恢復計劃的過程中，第一，自然資源受托人和協調員要考慮受影響自然資源的獨特性質和位置，確保選擇的評估方法和自然資源受損害之前的價值成正比；第二，評估的方法是普遍接受的，是已經被證明有效的科學方法；第三，如果符合專門的評估程序的標準，可以用快速評估和談判評估的方法?La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121（B）、（G）、（H）。。

通過兩部州法案的銜接規定，該州確立了綜合評估階段的三種評估方法：快速評估、談判評估、綜合評估，每一種評估方法的內容、適用條件都有明確規定。最具代表性的是第一種快速評估，其在三種情況下可以適用——石油的泄漏或者非法排放導致了明顯有限的死亡率，響應行動完成后12 個月以內可以查明該損害程度的情況，并且可以在響應行動完成后的12 個月內啟動恢復計劃；或者排油量少于1000 加侖?加侖，一種容積單位，分英制加侖、美制加侖。1 加侖（美）=0.0037854m3。；或者協調員在和州自然資源受托人協商后，認為使用快速評估程序是最具有成本效益、技術上可行的能夠恢復自然資源損害的程序?La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.2。。該方法最大的特點是簡單高效，將該州常見類型的自然資源分為不同的類型，規定各類別生態環境單位面積的折損金額，評估中只要測定面積就可以直接計算出損害數額，快速簡單，以便盡快進入恢復計劃階段。具體是制定了一個表格，將沿海草本植物濕地分為九種類型，將沿海森林沼澤地分為三種，列出了各類別生態環境下每一英畝①英畝：英美制面積單位，1 英畝=0.004047km2。的折損金額，如鹽漬沼澤地或者新鮮的沼澤地，如果是已經被石油浸泡，或者挖掘等其他的情況，那么這類的平均損害是15.08②La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.4。。平均損害是單位面積的損害數額，這個時候只要確定面積就可以直接相乘確定總的損害數額了。

如果快速評估的三個適用條件都不能滿足，則啟用采樣、建模等科學方法的綜合評估程序③La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.1。。而談判評估并不是指一種具體的評估方法，而是評估方法的確定方式，其由自然資源受托人和潛在責任方協商一致后形成的科學評估方法④La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.3。，但其適用取決于潛在責任方是否能夠進一步參與評估過程。當然，如果潛在責任方能參與到評估的第二個階段，經各方協商并經受托人同意，可以隨時進行談判評估。

2.3 確保評估的客觀性和公正性

評估的結果是損害定責的前提，客觀、公正的評估既是有效治理、修復措施啟動的條件，也有助于潛在責任方接受定責結果并積極履責。路易斯安那州通過三個途徑層層保障評估的客觀性和公正性。首先，協調機構應為潛在責任方提供機會參與損害評估的各個階段（當然前提是潛在責任方不實施阻礙、延誤評估過程），包括早期參與實地調查和評估過程及綜合評估階段，并且在評估方案的選擇上，潛在責任方有話語權。

其次，如果潛在責任方對評估結果有爭議，那么必須先進行調解，調解是法院受理糾紛的先決條件。程序上協調員在收到潛在責任方對評估結果提出異議的書面請求后10 日內，將該書面請求發送給調解各方，每一方都有權獲得一名調解員，如果州自然資源受托人和潛在責任方同意一個人擔任調解員，則該人是唯一的調解員⑤La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 133.B.（1）（2）。。調解至少要有三次以上的會議，調解人的職責是協助受托人和責任方之間就評估所有的方面能夠達到共識⑥LOSPRA, § 2480。。為保證調解員的公平公正，《溢油預防和應對條例》對調解員的資質、權利義務做了詳細規定：“調解員必須在爭議解決機構開設的課程中完成至少40 個課時的調解培訓，調解員必須作為公正的第三方，遵守規定的標準和職責”⑦La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 133.B.（3）。。如被任命為調解員之后，在整個調解過程中，調解員不得獲得爭議任何一方以及代理人的任何經濟利益，也不得擔任任何一方的顧問。

最后，聯邦《石油污染條例》要求自然資源受托人必須記錄評估的工作情況，評估行政記錄的工作一直到恢復計劃實施前，都需要面對公眾的公開審查和評論。《溢油預防和應對條例》細化了聯邦法律的規定，專門有一條對于公眾參與做出了相關規定，協調員記錄的需要公開的文件，應當在官方州期刊或者其他有影響力的流通報紙上發布公告，并且必要時應當召開聽證會。同時在發布評估和恢復計劃時，接受公眾意見期限到期之前，協調員都不能夠執行任何文件⑧La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 135。。

2.4 評估資金來源有保障

自然資源損害評估是一個科學技術性很強的工作，對評估人員、設備都有專業性的要求，工作過程歷時長，費用開支不菲。雖然在確定損害責任之后，評估支出的費用可以包含在自然資源損失范圍內，向責任方追回，但評估是追責之前就要完成的工作，評估資金能夠及時支出決定了評估能否迅速開展。路易斯安那州明確規定了評估費用的具體范圍，包括評估人員的開銷如住宿、交流等費用、取樣分析石油和自然資源的費用、評估中使用的實驗室開銷費用和專家的費用以及調解過程中的費用。并且這些費用在責任人支付之前可以先由州溢油應急基金支出，該基金主要來源于根據州法案規定收取的所有費用、稅收、處罰金、判決、報銷費用和聯邦資金⑨LOSPRA, § 2483.D。?；鸬氖褂弥荒苡芍萘⒎C關決定撥款，可以用于：①協調機構的行政和人事費用；②石油泄漏的清除費用；③評估、修復、恢復或者更換自然資源的費用，以及在這個過程中自然資源持續價值減少的部分；④研究、測試和開發溢油和井噴的防止工作；⑤協調員制作溢油技術援助計劃的費用；⑥其他費用⑩LOSPRA, § 2484.A。。

基金主要由州協調機構管理，協調員需要對基金的使用情況進行記錄，基金的使用需向協調員進行申請，然后協調員向立法機構提交撥款請求?；鸹厥召Y金的工作主要也是由協調員負責，資金的回收一方面是向聯邦溢油義務信托基金尋求，協調員代表路易斯安那州和自然資源受托人向聯邦基金尋求超過路易斯安納州石油泄漏防治法規定賠償限額的自然資源損害賠償；另一方面是向責任方索賠款項，協調員應當向法院提交書面報告，說明責任方應當支付或者欠款的數額。協調員要確保不會有雙重賠償?LOSPRA, § 2489。。

2.5 評估包含在應急計劃和響應行動之中

《溢油預防和應對法案》是一部系統規定溢油應急計劃和響應行動的法案，明確了在自然資源受到石油污染時相關各方主體應采取的系列防止污染和減少損害的行動。按照州法案的規定，協調機構應該和環境質量部、野生動物和漁業部門、海岸保護與恢復管理部、自然資源部等其他部門進行合作，制定并且向公眾發布州溢油應急計劃。在發生溢油事件的時候，及時按照計劃開展應急、清理和評估的活動。這一份計劃里面應當包括：詳細緊急操作程序；響應小組和組成結構；公共和私人的設備位置清單；組織機構名單、地址、負責實施每個階段計劃的所有人員和機構的電話號碼；響應小組的實踐計劃；建立單一的州熱線通報漏油事件；根據州石油泄漏應急計劃通知環境質量部門的規定；志愿者的培訓計劃；成熟和創新的預防和應對漏油事件的方法和技術；宣布為緊急狀態的非法石油泄漏的情況；被宣布緊急狀況解除的石油排放緩解的情況；指定其他區域響應和清理的順序和方法；清理污染物的程序；和環境質量部、野生動物和漁業部、海岸保護和恢復管理部及自然資源部建立合作程序；應當讓適當的地方政府機構參與計劃制定和實施；計劃應該符合聯邦法律，但是可以根據聯邦和州的規則施加要求①LOSPRA, § 2460。。這些計劃和以下的響應行動都一一相關。

響應行動是指協調員在發現有石油泄漏或者非法排放的時候應當立即采取評估行為和防止、減少污染的行為。協調員負責管理溢油預防和響應的工作，環境質量部負責技術處理，負責查明實際或受到威脅的非法石油排放以及清理未經授權的石油排放造成的污染。具體的流程是當發現石油泄漏或者違法排放污染物的時候，石油泄漏的相關負責人應當立即通報協調機構和采取一切合理減輕污染的行動。協調機構收到通知之后，應當指定一名州的協調員到現場，根據州應急計劃采取相關行動②LOSPRA, § 2463-2464。。根據州溢油應急計劃的規定，協調員可以和任何私人和實體簽訂合同，便于保證響應和防止污染的工作有必要的設備和 人員③LOSPRA, § 2456.D。。

從州法案的規定可以看出，評估的組織者與應急計劃的制定者及響應行動的實施者是同一主體，溢油事件一旦發生，該主體立即啟動應急計劃，各項工作包括評估、防止、減少污染的行動迅速按照計劃有條不紊地開展。這種組織保障有助于迅速減輕污染造成的不良影響，極大地提升了治理環境污染事故的效率；也能夠節約資源和評估成本，只要評估活動不干擾這些響應活動，就將評估活動與正在進行的響應活動相結合和協調。

3 路易斯安那州自然資源損害評估制度對我國的借鑒意義

3.1 我國生態環境損害賠償中評估制度的現狀

我國目前正在建立的生態環境損害賠償制度，明確了政府代行自然資源所有權的主體地位及生態環境損害賠償權利人的主體資格，這突破了傳統侵權責任對于人身、財產權益的保護，凸顯了環境自身所具有的生態價值。該制度自2015 年在7 省市試點開始，到2018 年已進入全國試點階段，多省市已經出臺實施方案并有實踐案例產生。目前，關于損害鑒定評估制度，主要形成了三方面的規范性文件：一是生態環境保護部頒布的《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》（以下簡稱為《總綱》）和《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》（以下簡稱為《損害調查》）。二是各省發布的《生態環境損害賠償制度改革工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》）中的相關規定，如《江蘇省生態環境損害賠償制度改革工作實施方案》工作內容（三）規定“加強鑒定評估規范管理”，《江西省生態環境損害賠償制度改革工作實施方案》工作內容（十）規定規范生態環境損害鑒定評估，《廣西壯族自治區生態環境損害賠償制度改革工作實施方案》工作內容（八）規范生態環境損害鑒定評估，等等。三是各地方在試點方案的基礎上專門制定的損害評估文件，如《湖南省生態環境損害調查辦法（試行）》、《紹興市生態環境損害鑒定評估管理辦法（試行）》。

由已有規范來看，生態環境部頒布的《總綱》和《損害調查》是我國生態環境損害評估技術體系的綱領性文件。《總綱》規定了調查中確定基線的方法、因果關系分析方法、損害量化方法、恢復方案篩選和價值量化方法等內容；《損害調查》則具體界定了生態損害調查的范圍：包括“基線調查、污染源調查、環境質量調查、生物調查、生態系統服務調查”等④原環保部：《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》（環辦政法[2016]67 號）第5 部分的“5.1 工作內容”。，調查程序分為初步調查和系統調查兩步。這兩個規范性文件從技術上對鑒定評估的方法和步驟進行規制，是評估機構在具體開展評估活動時所應遵守的技術準則。各地方《實施方案》中的相關規定基本照搬《生態環境損害賠償制度改革方案》中工作內容（七）的規定，強調對評估機構的資質認定和常規管理，以及如何推進評估機構建設。即便專門制定的地方損害評估規范性文件也是從這個角度細化規定。如《紹興市生態環境損害鑒定評估管理辦法（試行）》的主要內容是對于鑒定評估機構和委托機關做出了規定，規定了紹興市生態環境局如何管理鑒定評估機構、規定鑒定評估機構的資格、委托的程序和鑒定評估機構的義務和責任⑤紹興市環保局：《紹興市生態環境損害鑒定評估管理辦法（試行）》（紹市環發〔2016〕65 號）。。相形之下，《湖南省生態環境損害調查辦法（試行）》的規定有所突破，對評估工作如何開展做出了全面規范。首先規定分類分級的屬地管轄，分類是規定生態環境、自然資源、住房城鄉建設、水利、農業農村、林業等行政主管部門按照法定職能負責不同領域的生態環境損害事件的調查工作；分級管轄是按照省、市州、縣市區級三個級別來管轄生態環境損害事件。其次，規定了評估的主管機關應成立調查組，以及調查組的組成、權利及追責①湖南省環保廳：《湖南省生態環境損害調查辦法（試行）》（湘政辦發〔2017〕82 號）。。但湖南分類管轄的做法在實踐中容易出現各部門推諉導致調查評估程序啟動不及時的弊端，畢竟各個環境要素都附著在土壤、水域等載體上，生態環境損害針對的環境要素很難做單一認定。

3.2 路易斯安那州自然資源損害評估制度的可借鑒性

從近年來環境保護領域新問題進入國家立法的過程來看，先“自上而下”再“自下而上”的模式是比較可行的?！白陨隙隆笔侵笇Ⅻh中央、國務院的政策精神逐級貫徹執行下去，地方創設制度進行試點；“自下而上”是指地方試點的經驗為中央立法吸納，最終完成國家立法的過程[7]。《中華人民共和國行政訴訟法》修訂中增加的第25 條即行政公益訴訟條款就是這種立法模式的典型代表。這種模式既有助于改變“地方政府對本地區的環境事務缺乏積極主動的立法動機，導致地方政府缺乏環境立法的傳統”[8]，也能夠推動地方創設、實踐制度，為國家立法完成可行性論證和積累經驗。生態環境損害賠償制度的建立正處于“自下而上”的時期，根據地方試行的制度經驗為國家立法積累經驗、提供建議，如果各地的《實施方案》僅僅是照搬中央的《實施方案》，全國試行的目的就無法實現。因此，各地方應勇于探索，積極創設，通過學習國外地方立法的相關內容，摸索新制度的設計和運行。

美國路易斯安那州的自然資源損害評估制度雖然針對石油污染事件制定，但站在受損生態環境的角度看，石油污染的自然資源涵蓋了所有的環境要素及其整體，可以為其他地區和國家的生態環境損害評估制度提供借鑒。如2010 年發生的墨西哥灣漏油事件中，漏油地點僅距離路易斯安那州海岸約80km，石油的“登陸”導致了路易斯安那州大規模的土壤侵蝕，損害評估范圍包括濕地、沿海和近岸棲息地、水質和動物棲息地，以及野生動物和海洋資源，如海龜、海豚、牡蠣等，除此之外，還將人類居住地和休閑娛樂活動作為了恢復項目之一。

3.3 我國生態環境損害賠償中評估制度的完善

從路易斯安那州的經驗中，我國生態環境損害評估制度可以在評估活動主體體系、評估程序、評估資金使用機制、多方參與、應急恢復活動五個方面予以完善。

3.3.1 構建主次分明的評估活動主體體系

評估活動涉及多個主體，只有主體明確才能快速啟動評估。路易斯安那州的地方立法規定在公共安全部門設立了石油泄漏協調員辦公室作為牽頭受托人，其他環境行政部門被稱為州自然資源受托人，牽頭受托人即協調員負責行政性質的工作，如向評估中所有的參與者提供信息以及布置行政任務，還有控制評估的時間，保存評估的所有文件和記錄，負責與各個部門和聯邦的聯系、協調等行政性工作。州自然資源受托人即三個部門負責自己領域內的自然資源損害評估工作，如整合所有的科學、技術、經濟和法律問題，必要時邀請專家參與等。評估主體主次分明、權利劃分清楚，一旦發生環境損害事件，評估活動可以立即啟動。如果不同的環境損害事件由不同的部門負責組織評估活動，一旦生態環境損害類型模糊，就會導致主導機構的不明確。因此我國可以借鑒路易斯安那州的做法，設立專門的損害評估協調辦公室來負責主導生態環境損害評估，如在地方環保局中設立辦公室，明確由該辦公室負責生態環境損害評估主導工作，包括啟動評估、發布信息、組織會議、行政記錄等工作。同時，由于環境損害事件影響的范圍往往涉及水域、土壤、動植物等自然資源，還需要其他環境行政部門來配合評估工作，如水利、林業、農業等部門對評估工作中涉及科學技術、數據等專業問題進行調查確定。

3.3.2 設計明確高效的評估程序

我國現有的地方《實施方案》中，都規定了委托鑒定評估機構進行生態環境損害鑒定評估，但多重視的是評估機構的資質管理，沒有具體規范評估程序及評估方法的選擇標準。生態環境部頒布的《總綱》和《損害調查》作為技術性規范文件，僅規定了具體的評估方法及技術指南，沒有和評估管理制度聯系起來，評估活動缺乏規范化的進程指導，隨意性較強。路易斯安那州明確規定了評估分為調查、預評估、綜合評估的不同階段，并細化了每一階段的任務指標及進入下一階段的條件；綜合評估階段可以適用三種評估方法：快速評估、談判評估、綜合評估，每一種評估方法的內容、適用條件都有明確規定，其中快速評估程序和談判評估程序是簡易程序。這些程序性的規定降低了評估成本，但提升了評估的合理性，讓評估的成本保持在和受損自然資源以及提供生態服務的價值相當，實現用最經濟有效的方法來完成自然資源損害評估的目的，我國完全可以借鑒，不僅要重視評估活動的技術規范，也要重視評估的行政管理。

3.3.3 建立有效的評估資金使用機制

現有的《實施方案》及各地方相繼出臺的《實施方案》在評估資金的來源方面都規定了“賠償權利人前期開展生態環境損害調查、鑒定和評估等費用由賠償義務人承擔”及“生態環境損害賠償制度改革工作所需經費由同級財政予以安排”。前者雖然明確了評估費用由賠償義務人承擔，但賠償義務人只是最終的費用負擔方，要經過評估確定損害后的磋商甚至訴訟環節，賠償義務人才支付評估費用，而事實上評估活動所需的費用在此之前就要支出。這就導致評估活動的組織者必然要先行墊付評估費用，但這筆費用的來源僅有“同級財政予以安排”這樣一個籠統的規定。路易斯安那州的地方立法不僅明確了評估費用的具體范圍，還規定這些費用在責任人支付之前可以先由州溢油應急基金支出，基金的收入來源、基金的管理及評估資金支出的程序及事后向責任方的追償方式都有清楚的規定，從而保證了評估資金得以及時支出。目前我國將生態環境損害賠償款作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預算管理，是不是有必要像路易斯安那州一樣設立基金，還有待商榷，但至少可以借鑒路易斯安那州的做法，明確規定需要先行支出的評估資金的具體構成、支付主體、支出程序等問題，以確保評估活動及時開展。

3.3.4 提供多方參與的平臺

提供公眾參與的平臺旨在通過多方參與、多方監督確保評估結果的客觀、公正。借鑒路易斯安那州的規定，首先要讓賠償義務人有權利參加損害評估，其作為環境損害事件的制造者最清楚污染物的組分、受損環境要素的組成、區域等具體情況，可以輔助評估主體快速完成現場調查，提升評估活動的效率。賠償義務人參加評估也有利于后續磋商結果的達成，避免進入訴訟程序，節約司法資源。當然，賠償義務人參與評估的前提條件是其不得干擾評估活動的進行。其次要賦予賠償義務人對評估結果的異議權，畢竟評估結果事關責任方賠償責任的大小。雖然不一定要像路易斯安那州一樣設立專門的調解程序，由經過培訓的調解員進行調解，但各地要結合實際情況，設計合理可行的賠償義務人行使異議權的救濟途徑。此外，公眾參與也是必不可少的一個環節，我國已有方案雖然都提到了鼓勵公眾參與，但太過原則，評估相關信息公開的平臺、方式、期限，公眾參與的途徑都缺乏具體規定，建議參照路易斯安那州的做法和我國《環境影響評價公眾參與辦法》中的具體內容細化生態環境損害評估中的公眾參與制度 設計。

3.3.5 融合評估和應急、恢復行動

我國已經建立了較為完善的環境事件應急機制，各地《實施方案》也具體規定了受損環境修復工作如何進行，但這兩者之間及其與評估之間的有機聯系尚未建立，三個階段獨立進行。從路易斯安那州的地方立法來看，作為評估活動主導者的協調機構實際上還承擔評估前的應急措施實施和評估后的恢復計劃實施的組織工作：評估活動包含在應急計劃中，一旦發生溢油事件，及時按照計劃開展應急、清理和評估的活動，這可以迅速開展止損的應急工作，從而減少后續的環境損害；評估完成后，協調員向責任方提出書面請求，請求其在60 天內全額付款或者開始施行恢復、修復行為。如果責任方自己實行修復，則由受托人進行監督，或者向受托人提供資金，讓受托人執行計劃，這有助于保障修復的及時性和高效性。我國可以參考路易斯安那州的做法，規定由同一主體負責評估、應急、恢復行動的組織工作，從而建立統一、高效的融合評估、應急、恢復行動于一體的有機機制，實現快速止損、科學評估、有效修復的目的。