沖突挑戰與創新融合：粵港澳大灣區法治建設思考

譚博文

從2016年3月國家“十三五”規劃提出推動粵港澳大灣區建設，到2017年7月《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》的簽署，直至2019年2月18日《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出臺，標志著粵港澳大灣區的發展進入實質階段，灣區建設的畫卷正徐徐展開。粵港澳大灣區有著“一個國家、兩種制度、三個法域、三個關稅區、三種貨幣”的特點，世界上獨一無二，既沒有先例可循，更沒有模式可套，如何建設好粵港澳大灣區既是嶄新的課題，更是巨大的挑戰。法治是現代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現代化的內在要求，①張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》2014年第4期。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確指出要將粵港澳大灣區建設成為富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群，制度壁壘是影響其建設進度的核心問題，而法治才是破解制度壁壘的利劍，法治不僅可以保護各類要素在資源配置下的權益，激發創新活力和內生動力，它還能規范政府和市場邊界，充分保障公平競爭，營造穩定可預期的規則秩序。隨著《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》的頒布，明確了作為粵港澳大灣區重要成員的深圳其未來的五大戰略定位之一便是法治城市示范，同時要求進一步深化前海深港現代服務業合作區改革開放，以制度創新為核心，不斷提升對港澳開放水平，助推粵港澳大灣區建設，①《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，北京：人民出版社，2019年。這都顯示出以法治推進粵港澳大灣區發展，是灣區城市群協同發展、創新發展的現實選擇。

一、粵港澳大灣區法治建設的發展概況

粵港澳大灣區包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市（以下稱珠三角九市），總面積5.6萬平方公里，2017年末總人口約7000萬人、經濟總量約10萬億元，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，②《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，北京：人民出版社，2019年。2017年粵港澳大灣區的GDP約為1.6萬億美元，超過舊金山灣區（0.8萬億美元），接近紐約灣區（1.7萬億美元）和東京灣區（1.9萬億美元）。③世邦魏理仕研究部：《粵港澳大灣區：中國先驅城市群 未來世界第一灣》（研究報告），2018年8月30日。已經擁有世界上最大的海港群和空港群，已經上升為國家意志的粵港澳大灣區既是我國經濟未來發展的重要基礎，也是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體，在國家發展大局中具有重要戰略地位。

粵港澳大灣區的概念自提出以來，從最初思考珠三角區域合作新模式，繼而提出大珠三角和泛珠三角戰略，到現在響應國家的“一帶一路”倡議，特別是加入香港和澳門兩個特別行政區，讓原本的廣東省內戰略升級為國家規劃下的三地跨制度合作。④馬化騰等：《粵港澳大灣區——數字化革命開啟中國灣區時代》，北京：中信出版社，2018年，第29頁。推動粵港澳大灣區發展的核心實際上是經貿合作，但是這種合作又有別于一般意義上的自貿區，首先這是在一個國家內實行的不同政治制度和社會制度下的區域經貿合作，其次三個區域隸屬于三種不同法域，其在參與國際經貿活動時，是可以作為國際條約中的主體，具有相對的獨立性，加之廣東省并不具獨立關稅區的地位，⑤騰宏慶、張亮：《粵港澳大灣區的法治環境研究》，廣州：華南理工大學出版社，2019年，第7頁。粵港澳大灣區經濟合作不是純粹意義上的國內行政區域之間的合作，因此，上述前提下開展跨制度合作至少會遇到法律規范、規章制度、政府管理等一系列問題，也正因如此，粵港澳大灣區在過去的三十多年實踐摸索中，始終不忘用法治推進灣區的建設，將灣區法治建設與法治國家、法治政府、法治社會融為一體去建設。從法治實踐來看，內地與港澳的法治合作總體呈現多領域、多模式、多樣化的特征：一是形成了內港澳、粵港澳、自貿區三個層面的法律合作，搭建加強粵港澳合作的立體法治空間；二是擴充粵港澳法律合作的內容，在落實內港澳司法協助安排的前提下，著重補充司法協助、兩地律師業合作、仲裁調解和審判等領域的合作內容；三是豐富法律合作模式，主要以內地——港澳、廣東——港澳、廣東轄域——港澳為主要模式；四是構建官方協商機制，廣東省以打造法治政府為契機，完善政府法制機構，提高政府法律顧問能力水平，在法律問題的各個環節上積極與港澳對接和協調。雖然粵港澳三地取得不少法治成就，形成一些較為成熟的法治經驗，但是仍然存在不少問題：一是區際司法協助仍需要擴展與完善，例如《內地與香港特別行政區法院相互委托送達民商事司法文書的安排》僅規定委托送達司法協助的途徑是無法完全解決區際文書送達難問題；⑥張淑鈿：《粵港澳大灣區城市群建設中的法律沖突和法律合作》，《港澳研究》2017年第3期。二是粵港澳行政監管協作制度尚未建立，主要體現在部分領域的監管合作仍然處于單邊監管，或者是監管合作的內容沒有實現全口徑覆蓋；三是政府協調機制不夠高效暢通，主要體現在不同政府對于宏觀政策、法律執行以及法治文化等領域存在認知差異，同時也存在執行標準不一的情況，增加了各方協調的額外成本。

二、粵港澳大灣區法治建設的現實困境

目前，粵港澳大灣區城市群在法治建設中呈現橫縱不均衡現象，橫向維度體現在城市間差異，即城市群內不同城市的綜合法治發展水平不均衡，縱向維度體現在不同法治內容間的差異，即每個城市內體現法治發展狀況的各要素（例如立法、執法、司法、法律文化狀況等）之間的發展水平不均衡。實際上，縱向維度的法治差距直接導致了橫向維度上的法治不均衡，而大灣區的建設涉及經濟、政治、文化、社會、民生、環保等多個領域，任何領域的發展遇到困難最終都會演變成具體的法律問題，因此，城市間的法治不均衡會直接影響法律實踐的效果和預期。

（一）現有基礎：法律依據和法律文件

縱觀粵港澳多年合作建設的實際和經驗，大灣區建設的法治基礎既不是明確的法律條文，也不是單一的國內法或者國際法，而是一個包含四個層面的規范綜合體。

1.根本法基礎：中華人民共和國憲法

港澳基本法在序言的第一條中明確了香港和澳門是中國不可分離的部分，且香港和澳門的設立與其他省、自治區、直轄市的設立程序一樣，依據憲法規定，由全國人民代表大會批準設立，是中國設立的一個地方行政區域。①《中華人民共和國憲法》第三十一條：國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。而擁有統一的憲法是一個國家實現統一的政治和法律表現，作為一個主權國家必須而且只能有一部統一的憲法。無論下位法如何做出制度調整，亦或者推行府際之間的合作安排，憲法作為國家的根本法，不僅是港澳的憲制基礎，同時也應該在包括香港特別行政區在內的中華人民共和國領土范圍內具有最高法律地位和最高法律效力。②國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，2014年6月10日。因此，從這個意義上來看，憲法應該是大灣區建設的根本法基礎。

2.基本法基礎：憲法性法律

所謂“憲法性法律”是指包括憲法和發揮憲法作用的法律，③楊靜輝、李祥琴：《港澳基本法比較研究》，北京：北京大學出版社，2017年，第23頁。即凡是明確規定社會制度、國家制度、公民基本權利和義務的法律、法規，都是屬于發揮憲法作用的法律，或稱為憲法部門的法律，或憲法類的法律。④孫國華：《法學基礎理論》，北京：中國人民大學出版社，1987年，第367頁。對于粵港澳來說，其憲法性法律大致分為三類：一是港澳基本法，在香港、澳門回歸后，基本法取代了原有的港英和葡澳的憲制文件，開始發揮效力，它不僅是在香港、澳門處于高居其他任何法律之上的法律地位，起著“小憲法”的作用，還是協調“一國”與“兩制”關系的重要法律，從適用的角度可以看出，它并非只適用于港澳，效力適用于中國所有領域，包括廣東。同時基本法授予港澳擁有的綜合權力（行政、立法、司法）一定程度上可以更加便捷高效地與廣東展開合作；二是全國性法律，是指除了基本法外，能夠直接適用于港澳的憲制性法律，具體為基本法附件三中的法律，目前適用于香港和澳門的全國性法律分別為12部和11部；⑤王振民：《“一國兩制”與基本法》，香港：三聯書店（香港），2017年，第110頁。三是除了上述法律以外，全國人大為特區制定的法律和授權法。上述這些都是共同適用于粵港澳大灣區的憲制性法律，共同組成大灣區的基本法律基礎。

3.國際法基礎：WTO規則

港澳以發達經濟體身份加入WTO，具有單獨關稅區，而中國內地是以發展中國家身份加入WTO，廣東作為內地的一部分是沒有單獨關稅區的。單獨關稅區指的是在處理其對外貿易關系和本協定規定的其他事務方面享有完全自主權的某國部分領土。⑥劉云甫、陳丹雪：《試論粵港澳大灣區府際合作的法律基礎》，《政法學刊》2017年第5期。這中間就會涉及單獨關稅區的政治屬性和經濟貿易屬性的差異問題，加之WTO是發展中國家與發達國家相互競爭和妥協的產物，是國際法律規則，屬于國際法范疇，涉及的法律主體又是政府及其行為，具有強制性、原則性和靈活性等特點，⑦熊哲文：《法治視野中的經濟特區：中國經濟特區法治建設創新研究》，北京：法律出版社，2006年，第135-136頁。其調整范圍與粵港澳合作初期的考慮一致，主要針對經濟貿易問題，因此，WTO 規則必然會起到一定的規范作用，因為，當粵港澳大灣區建設全面鋪開時，只有經濟關系才需要接受WTO規則的約束和調整。

4.規則基礎：粵港澳府際協議、CEPA及其補充協議

粵港澳目前合作主要的規則基礎是粵港澳府際協議和CEPA及其補充協議兩大規范，學界也有人稱之為軟法，軟法載體形態具有多樣性，經常冠以諸如宣言、綱要、協議、倡議、章程、紀要、促進法等多種稱謂。①羅豪才、宋功德：《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，《中國法學》2006年第2期。因此，上述的規則基礎除了稱謂符合軟法要求外，更重要的是因為兩大規范尚未按照憲法、立法法規定的立法程序轉化為通行全國的法律，其主要特點表現在各方是否履行協議完全依賴于締約主體的自覺性，不具有強制性。從粵港澳府際協議來看，自港澳回歸以來，中央以默認的方式授權粵港澳簽署雙邊或者多邊的府際協議推進各個領域的合作，例如《粵港教育合作協議》、《粵澳旅游合作協議》以及今年剛頒布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等；從CEPA及其補充協議來看，2003年為了推進內地與港澳經貿領域便利化、自由化，為內地與港澳的經濟合作提供更為廣闊的空間，中央分別與香港特區政府、澳門特區政府簽署了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系安排》、《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系安排》，后期十年中，根據各方經貿發展的需要，又先后十次簽署了CEPA補充協議，這其中涉及貨物、服務、投資等領域，雖然它也是以軟法的形式存在，但是它在各方的企業、居民的民商事行為中也會產生相應的法律效果，只是由于暫未建立有效的實施保障機制和糾紛解決機制，故在實踐中各方因各自所需采取選擇性合作，一定程度上影響CEPA及補充協議的實效。

（二）實踐約束：灣區法治在沖突和矛盾下的挑戰

隨著粵港澳大灣區融合發展的不斷實踐，其面臨的主要困境便是法治建設過程中的各種沖突和矛盾。城市間的法治水平參差不齊和法治內容要素差異化導致粵港澳大灣區的法治建設呈現不均衡狀態，這成為粵港澳經濟社會融合發展的屏障，一定程度上阻礙了灣區法治協同的發展，增加了發展的額外成本，影響了大灣區資源共享、要素流動、人才互通、效率提升、互利共贏等目標的實現。

粵港澳大灣區在法治實踐過程中主要面臨的沖突和矛盾可以從宏觀維度和微觀維度來理解。

宏觀維度主要體現在制度層面。一是“一國”與“兩制”的關系。“一個國家，兩種制度”的構想當時是為了解決香港問題，從實際出發，充分照顧到香港的歷史和現實情況提出來的。②《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，2009年，第 60頁。“一國”就是指中華人民共和國，粵港澳大灣區是在一個主權國家之下三個地方行政區域之間建立的灣區城市圈，但是在“一國”之下還存在著兩種制度，即在中華人民共和國內，大陸（即廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門及肇慶）實行社會主義制度，香港、澳門實行資本主義制度。二是三種法域、三種貨幣、三個海關的并存現象。大陸是以憲法為龍頭的統一的社會主義法系，香港是以普通法系為基礎，依據英國的海外屬地法律制度的模式建構起來的法系，澳門是以大陸法系為基礎，依據葡萄牙的海外屬地法律制度的模式建構起來的法系。香港發行的貨幣是港元，澳門是澳門元，廣東的九個城市流通人民幣。除此之外，香港和澳門都有自己獨立的海關系統。三是行政層級高低不同。香港和澳門直轄于中央人民政府的特別行政區，屬于省級單位，而其余九個城市屬于廣東省的地市級單位。四是權限范圍存在差異，香港和澳門在中央的授權下實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，而隸屬于廣東省的九個城市僅享有一定權限的地方立法權，并且這九個城市也區分經濟特區市和一般設區的市，地方立法權也存在不同，③王禹：《全面管治權理論：粵港澳大灣區法治基石》，《人民論壇》2018年第21期。例如，深圳作為經濟特區具有雙重立法權。④雙重立法權：根據《立法法》的規定，一是全國人大常委會授予經濟特區的立法權；二是經濟特區所在地的市作為設區的市的立法權。總體來說，香港和澳門享有的權力遠大于廣東省其他九個城市。

微觀維度主要體現在實踐層面。一是現存的合作基礎效力薄弱。由于我國憲法缺乏區域合作的法律框架，并且基本法也沒有做具體規定，因此，不管是之前的《粵港合作框架協議》、《粵澳合作框架協議》，還是之后頒布的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》都不屬于立法法規定的法律淵源，其實施的效果理論上都是基于各方合作預期和行動自覺，所以從各方行為的效力性質、范圍以及責任等問題上難以有強制性的約束激勵作用。以《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》為例，協議中的第三部分對于各方合作推動落實的表述過于簡單，關于具體問題的處理，各方應在什么層面、多大程度、如何定責等問題都存在模糊不清的情況。二是立法資源缺乏。大灣區是國內法上的區域合作，理應受到國內法的規制，在現有立法資源中，大灣區并沒有直接的法律依據，而府際合作協議在我國法律性質以及效力并沒有被直接規定，涉及大灣區的官方文件更多則是傾向于行政指導或者政策性規定，亦不是法律淵源，過去我們更多的是通過法解釋學進路的做法，從文本中挖掘合乎實踐活動的法律條文要義，才能發現其相應的憲法和法律依據。①葉必豐：《區域經濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》2012年第8期。長遠來看，這種方法與大灣區合作建設將產生的大量問題是不匹配的。三是行政管理權限差異。根據憲法和基本法的規定，港澳與廣東的法律地位是不一樣的，這使得粵港澳法律合作的行政管治權力呈現不對稱現象。港澳實行高度自治，②《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二條和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第二條。除了與主權密切相關的重大權力由中央直接行使外，屬于港澳自治范圍內的事項授權港澳特區自行行使。③黃進、黃風：《區際司法協助研究》，北京：中國政法大學出版社，1993年，第5頁。另外，港澳還可以行使一定的對外事務權，包括締結權與參加國際組織權，這都遠遠超過廣東省作為地方行政區域享有的管治權力。四是司法協助存在空白。盡管民商事司法協助制度已初步建立，但是刑事司法協助仍然是老大難問題，由于港澳的法系不同，廣東在處理三方涉及貪污賄賂等職務犯罪、詐騙走私等經濟犯罪的司法協助的步驟和方式時就存在差異。另外，隨著大灣區的建設全面鋪開，各方將在跨境環境治理、食品藥品行政監管等許多行政管理領域展開合作，勢必會出現行政訴訟問題，行政司法協助將是大灣區司法協助的新問題。五是法律服務機制不完善。經貿合作框架涉及爭議解決條款缺乏可操作性，具體來說，CEPA及其系列協議作為一個總則性文件對于大灣區建設中的大量爭議來說仍存在不夠系統全面，缺乏可操作性等問題，需要不斷完善和細化。例如CEPA協議未設立解決爭端問題的程序流程，在一定程度上影響了司法機構妥善、快速地處理大灣區建設中的民商事糾紛。④謝雯、丘概欣：《粵港澳大灣區建設中司法合作與司法保障的路徑——以涉港澳民商事審判為視角》，《法律適用》2019年第9期。粵港澳律師行業是大灣區建設中法律服務的主體，其執業問題也亟待改善。例如CEPA對香港律師事務所在內地設立代表機構的設立條件、活動范圍、聘用人員等缺乏規定；香港大律師參與內地訴訟業務過于謹慎和保守；獲得內地執業資格的香港居民的業務范圍依然有限；兩地的律師事務所合作門檻相對過高，降低了中小型的香港律師事務所與內地律師事務所聯營的積極性；雙方律師資格認證也存在不接軌現象。⑤慕亞平、張鳳媚：《進一步推進粵港兩地法律服務合作的思考》，《政法學刊》2012年第6期。粵港澳大灣區律師業合作平臺還有所欠缺，中國企業“走出去”業務推介和對接的法律服務平臺不多，涉外法務供需信息不對稱，律師無法深入獲取企業需求，企業也無法迅速精準找到自己所需的律師。另外，粵港澳律師人才發展也有待提升，例如，廣東省還沒有把律師人才納入高端人才發展規劃，沒有制定出系統的人才培養方案，并且省內律師大多是以辦理傳統業務為主，缺少高素質、能辦理涉外高端業務的律師等。

三、粵港澳大灣區法治建設的路徑優化

粵港澳大灣區建設是“一國兩制”下的區際合作，11個城市在社會制度、法律體系、經濟發展、社會結構、歷史進程、文化傳統和地理環境等方面存在著各自特征和差異，尊重“兩制”差異的同時，更好發揮“一國”原則本具有和衍生的政治法律權力，營造良好的粵港澳大灣區法律、經濟、社會秩序將有利于破除灣區法治不均衡現象。

（一）政策先行：規則融合

粵港澳大灣區是“一國兩制”溢出的制度紅利，也是特別行政區、經濟特區、自由貿易試驗區、單獨關稅區等制度的疊加，其必然產生許多新的法律問題和制度的創新。①杜承銘：《粵港澳大灣區跨法域治理的法治基礎問題的若干思考》，《香港基本法澳門基本法研究會2018年年會論文》，2018年8月12日。體制的創新，往往會伴隨著法律的沖突和缺失，法律的“時滯”將使法律可能成為進步和改革的羈絆。法律控制如果過分嚴厲，將扼殺一些頗有助益的拓展和嘗試。②博登海默：《法理學、法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1999年，第403頁。而且，“一個規則越是精確，它就越難順應變化的環境”。③理查德·A·波斯納：《正義/司法的經濟學》，蘇力譯，北京：中國政法大學出版社，2002年，第183頁。對于粵港澳大灣區建設來說，在既有法律無法解決因為改革而帶來的新問題時，政策的比較優勢就凸顯出來，它既是立法指導方針，又是解釋、運用法律的指南，而且還具有在沒有法律的情況下( 包括現行法被判斷為不符合現實的情況下) 填補其空白的功能。④高見澤磨：《現代中國的糾紛與法》，何勤華、李秀清、曲陽譯，北京：法律出版社，2003年，第107頁。因此，灣區法治建設應該采取政策突破實現規則融合的路徑實施。一是以現有中央層面設立的粵港澳大灣區建設領導小組為基礎，在地方設立集顧問咨詢、聯席合作、協調處置的粵港澳大灣區規劃發展合作小組，統一收集協調各方發展訴求和實際利益，合理布局和規劃城市群功能定位和職責義務。小組下設各專業委員會，專業委員會負責集中資源，精準定位，高效處理和服務灣區建設中某一類或某一領域的具體事務。二是突破CEPA框架實施立法活動，由簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》的四方專門簽署一份《法律框架合作協議》作為其附屬協議，形成灣區合作的法律框架，出臺更為具體的推進粵港澳大灣區建設政策、措施及實施規范，讓貨物、服務、資金和人員四項要素能夠率先在大灣區內自由流動起來。三是要健全工作機制，科學合理地制定政策，充分考量灣區建設過程中各項政策的實施力度、政策管治與經濟秩序的協調性以及政策頒布的合理性和正當性等問題，特別是注重改革決策與立法決策的銜接工作，將政策法治化，避免出現改革政策失靈現象。

（二）科學立法：制度保障

倡導政策突破并不意味著拋棄傳統的“硬法之治”，完全依靠政策來推進灣區的法治建設。相反，剛性的硬法規范仍然是維護法治秩序和社會穩定的必要手段，尤其是在我國社會主義法治國家建設進入新階段之際，努力建構的仍應是硬法的制度體系、程序設計和責任機制，以規范國家權力、保障公民權利。⑤王紫零：《粵港澳緊密合作中的軟法研究》，《探求》2017年第4期。在未來大灣區的建設中，要充分發揮立法權力，將各項行之有效的改革政策法治化，將其上升為一套嚴密的法律法規體系。具體來說，一是由于灣區內各市行政級別、立法權限都有差異，為了協調解決各方的法律沖突和新法制定的額外成本，粵港澳大灣區應探索設立大灣區立法協調機構，構建長效化的立法協調聯席會議，使其成為法制協調、制度對接和機制銜接的有效平臺，從協同立法的方式來看，建議采取政府推進為主、社會演進為輔的路徑；從協同立法的范圍來看，可循序漸進地從具體性的大灣區共同事務進展到一般性的大灣區共同事務。⑥葉一舟：《粵港澳大灣區協同立法機制建設芻議》，《地方立法研究》2018年第4期。二是在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》基礎上，通過合作實踐逐步構建系統完備的大灣區合作發展的法律支撐體系。從步驟看，要承接已有基礎，根據《法律框架合作協議》，制定區際沖突法解決區域的程序規則，最后制定適用灣區的統一法，即各主體通過各自的法律程序和規范形式使大灣區內部合作相關法律達到實質的一致與協調。從形式看，主要通過國家法律、行政法規、部門規章、省條例、經濟特區條例等相應立法、特別行政區立法會相應立法、特別行政區政府附屬立法，以及中央政府、相關部委、廣東省及其有關市與特別行政區簽署相應行政安排或行政協議來構建。從程序看，為了適應并保障灣區各項改革措施順利開展，要及時向上級提請需要調整有關法律、行政法規的目錄清單以及相關專項立法需求，凡是涉及需要調整現行法律的，應按照法定程序向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或者決定后實施，涉及調整現行行政法規的，應當按照法定程序經國務院授權或者決定后實施。上述立法行為都應當在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下開展，特別要注重避免出現抽象違憲行為（涉及立法行為的違憲現象）和具體違憲行為（包括國家機關的具體行為違憲，例如行政命令）；①林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，北京：商務印書館，2017年，第336-345頁。從內容看，上述有關立法和行政安排、行政協議要致力于解決人員、資金、貨物、基礎設施及信息機制的融通交流和公共服務共享，涉及出入境、海關、金融監管、交通建設、信息管理、社會保障等社會經濟各領域相關法律法規。②王萬里：《從域外經驗看粵港澳大灣區的法治統合問題》，《港澳研究》2018年第3期。三是由于大灣區地處三個不同法域，法律實踐的主體和程序都有所不同，因此，在立法過程中除了要考慮資源配置追求效率最大化，更應該注重立法后司法、執法的費用和收益，③蘇 力：《法治及其本土資源》，北京：北京大學出版社，2015年，第105頁。即立法之后執法和司法是否可行、是否便利等等問題。在立法實踐過程中，可以按照急事先辦的原則，根據灣區建設過程中迫切需要，先制定具有全局性、根本性意義上的法律，也可以按照由易到難的原則，最先制定的法律可以稍微簡單點，以后再細致完善，還可以按照由淺入深的原則，從局部立法到整體立法。四是公眾參與立法工作是擴大公眾參與法律合作的重要環節，立法協調機構應當鼓勵灣區內公眾參與立法工作，提高立法的科學化、民主化。

（三）高效司法：協同合作

廣義的法律合作是指法域在立法、行政執法、刑事司法、民商事司法、法律制度和信息資源方面進行的交流、銜接與相互提供幫助。狹義的法律合作僅指具有實踐內容的行政執法和刑事、民商事司法協助，其功能在于妥善解決互涉的具體法律問題。④饒戈平、王振民：《香港基本法澳門基本法論叢（第一輯）》，北京：中國民主法制出版社， 2011 年，第 305 頁。總體來看，粵港澳大灣區內的司法合作應當是廣義上的司法合作，而不僅僅是司法協助。具體來看，一是充分發揮地方立法的主觀能動性，立法不僅僅是對實踐的被動回應，更要對社會現實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規劃和全面推進。⑤王樂泉：《論法治和改革的關系》，《中國法學》2014年第6期。應當積極主動發揮香港、澳門的立法權和廣東的地方立法權，特別是深圳的經濟特區立法權，要實現立法和司法實踐的有機銜接。二是要保障大灣區投資貿易自由化和便利化，目前，知識產權因素已然成為評價法治營商環境好壞的重要內容，國際上已通過一定的指標設置和指標推算對一國或一區域的法治發展水平進行評估，這些指標成為分析、評價該國或該區域投資水平和制度狀況的重要依據，⑥錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應用》，《中國社會科學》2012 年第 4 期。而知識產權保護就是其中指數之一。因此，應該從知識產權互認機制、創新產業集聚機制、知識產權運營服務機制、知識產權保護聯動機制⑦盧純昕：《粵港澳大灣區法治化營商環境建設中的知識產權協調機制》，《學術研究》2018年第7期。入手建立嚴格的粵港澳大灣區知識產權司法保護體系，特別是注重對自貿區企業發展的司法保障，營造開放包容的灣區營商環境。三是深化司法實踐，完善粵港澳訴訟案件管轄協調機制，推動粵港澳形成統一協調的調解機制，可試點建立區際刑事司法互助機制，嘗試建立快速審理涉港涉澳案件制度。四是創新仲裁機制，建立與國際慣例接軌的仲裁制度，除此之外，積極引入更多國際級的解決爭議組織，全力支持香港建設成亞太區國際法律及爭議解決服務中心。五是建立司法信息共享網絡平臺，隨時可查閱三方裁判、執行、交換犯罪情報及前科等司法信息，范圍不局限于各地各級司法機關，可擴展為監察機關（港澳為廉政公署）、檢察機關、公安機關所掌握的司法資源信息。①鄒平學、馮澤華：《改革開放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實踐創新與歷史使命》，《法治社會》2018年第5期。

（四）法治文化：互動交流

粵港澳大灣區的法治建設離不開優質的法律服務和良好的法治文化。一是要進一步拓寬法律服務業的合作。灣區的深度合作，不僅需要促進三地的企業以多種形式開展更為密切的合作，更需要加強專業人員在區域內的自由流動，增加專業人員在灣區內各城市的執業機會，②鐘韻、胡曉華：《粵港澳大灣區的構建與制度創新：理論基礎與實施機制》，《經濟學家》2017年第12期。特別是以律師為主體的法律服務業。要逐步降低粵港澳的律師準入門檻，建構跨境法律職業對接機制，建立粵港澳法律服務業協會，集聚三地法律界人士的智慧合力；建立法律法規文本交流制度，加強三地執業的律師和律所的監督和管理；除了政府的努力外，充分挖掘社會力量，加強三方的科研機構、高校之間法律人才的交流和培養，鼓勵建立粵港澳地區的法學學生雙向培養機制，在尊重司法制度、法治文化等差異的基礎上，增進粵港澳法學學生對彼此司法制度的了解、國家歸屬感和民族認同感，為法治中國建設儲備人才力量。二是要提高粵港澳大灣區法治氛圍基礎，提升法治文明程度。不僅要完善國家信用管理體系相關的法律法規，還要培養尊重契約、善用契約的精神，以建立誠信信息收集制度為契機，通過綜合應用大數據、云計算、人工智能等技術搭建灣區社會信用平臺，因為過去的信息包含著未來，是未來行動選擇的一個良好預期，③張維迎：《信息、信任與法律》，北京：生活·讀書·新知三聯書店出版社，2006年，第193頁。在灣區內為所有交易行為主體構建一個聲譽機制（即誠信檔案），這種非暴力強制手段不僅同樣具有效力，在某些條件下甚至會具有更大的效力。④馬克思·韋伯：《經濟與社會》（第一卷），閻克文譯，上海：上海人民出版社，2011年，434頁。三是要加大全面普法力度，強化灣區法治氛圍。內地要積極向香港、澳門宣傳《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的優勢、十八大以來司法體制改革各項法治成果以及優質的法律服務環境，讓港澳老百姓有機會、有途徑、有能力了解內地的法律服務水平和法治營商環境，在大灣區形成法治共識、凝聚法治認知、營造尊法學法守法用法的社會風尚。