城市治理現代化演進中的市場機制作用分析

彭 姝

相對于宏觀層面的國家治理，城市治理屬于中觀層面，對上表現為貫徹落實國家意志、保證國家法律、法規和政策在城市層面的落地與執行，對下表現為自主規劃決策、管轄市域范圍的公共事務，包括城市定位、城市規劃、城市可持續發展等諸多方面的問題。可以說，城市治理現代化是國家治理現代化在基層落地的必然要求；而促進城市治理主體多元化、培育和發展新興城市治理主體則是城市治理現代化的現實需求。

一、城市治理體系的多元主體構成

城市治理是治理概念在城市區域中的延伸和拓展，是當代多層次治理體系中的重要組成部分。從廣義的角度來看，是基于城市地域空間的范圍，對城市中的資本、土地、勞動力、技術、信息、知識等生產要素進行協調整合， 以實現城市經濟、社會、文化、生態等的可持續發展。從狹義的角度來看，城市治理是指城市范圍內政府、社會、市場作為三種主要的組織形態組成相互依賴的多主體治理網絡，在平等的基礎上按照參與、溝通、協商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程。

本文按狹義的城市治理范疇，依據城市治理主體構成、作用領域，將城市治理區分為政府治理、社會治理和市場治理三大板塊。其中，政府是運用公共權力汲取和調配公共資源，履行城市管理和服務職能的一種權力組織和運行機制。社會是以志愿性為前提、通過個體自發性行為、自組織性行為、社會互助行為等社會自生性力量調配生活資源的一個民間自主領域和運行機制。市場則是市場主體根據經濟規律、市場規則進行資源交易和財富創造，以獲取生存和發展資源并客觀上實現城市經濟社會可持續發展的組織形式和運行機制。

城市政府、社會力量、市場主體在城市治理體系的角色、職能、作用范圍，決定了不同主體在城市治理規劃、決策、執行、參與、監督等方面的功能體現與提升空間。對城市治理主體的功能加以深研與挖潛，是優化城市治理要素、提升城市治理體系運轉效能的前提。

（一)政府治理系統

在城市治理體系中，政府治理體系是最重要的主體，其基本元素由權責、事項與人員構成，這些要素的整合程度決定政府治理能力的高低。有效的政府治理是城市治理體系與治理能力現代化的內在要求，要求政府根據經濟社會發展的實際情況，切實轉變政府職能，創新行政管理方式，建設法治政府和服務型政府，增強政府的行政效能和公信力。

習近平總書記指出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”①習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日）。對于城市治理而言，除了履行好以上相關職能外，其他都可以采取適當的方式，交給市場和社會來承擔，以保證政府工作的高效和社會秩序的良性運轉。

（二）社會治理系統

社會治理系統是依托社會組織、群眾自治組織，建立政府、市場主體和公民之間的協作平臺來參與治理，可以承接部分公共管理職能、基層公共服務，構建民情收集和反饋的渠道等。城市治理現代化要求城市治理由權威式管理向參與式治理轉型，其核心要義是讓公眾參與到城市治理中來，成為城市治理的主體。當前，我國城市治理整體上還面臨社會自治能力發育不足的問題，培育社會自治，是實現社會共建共治共享的前提。

社會治理系統中的最為核心的內容是基層社區自治。基層群眾自治組織（城市居民委員會、業主委員會）、市場主體（社區企業、外來企業）和社會組織（社區社會組織和外來社會組織）等，就社區的事務管理和服務供給展開互助合作來推動社區發展，滿足社區居民的多元化需求，實現社區福利的整體提升，是社會治理系統發展的重要內容。除組織化主體外，城市居民個體的角色也更加凸顯，他們既是社區治理服務的受眾，也是社區自我管理、多元治理的重要主體。居民是社區生活與建設的當事人，利益的直接相關者，其擁有參與社區治理的真實需求，參與治理的素質與水平也在迅速提升。

社區治理最大的特色和優勢在于群眾真實意愿的可獲得性和群眾直接參與的可容納性，社區治理參與機制的現代化，是城市治理體系現代化的重要進階。

（三）市場治理系統

市場經濟體制下，市場治理機制是城市治理體系中不可或缺的主體，城市治理能力的現代化水平也與市場機制發育是否完善，運作是否充分密切相關。要優化城市治理，需要推進市場化改革，推動社會資源依據市場規則、市場價格、市場競爭，來實現效益最大化和效率最優化的配置。

在城市治理體系中，更廣泛地運用市場機制來解決城市運行中的現實問題，已成為目前城市發展的一個趨勢。例如吸收城市經營的理念，通過政府購買的市場化、公共企業的民營化、公共物品的部分私人提供，充分發掘城市公共服務項目中蘊藏的商機，吸引企業投入公共事業的建設和管理活動，既能有效降低成本、又可提升項目發展的可持續性，實現城市治理中的多方主體共建、共治、共贏、共享的效果。

企業作為市場的經濟主體，會通過不斷創新，優化社會經濟生活中部分公共產品和公共服務的供給水平，發現和填補現有公共服務的短板或空缺，并持續降低成本。同業間形成的利益競爭關系，也能夠給市民在公共產品和公共服務享用方面提供更多選擇。只要政府建立全方位多層次的治理格局，激發市場活力，并不斷完善市場監管體系，就能讓市場機制成為城市治理體系中的有力一環。

基于市場治理系統往往是城市治理體系中最易被忽視的要素，因此，本文主要聚焦于對城市治理體系中市場機制作用的分析與研究。

二、市場主體參與城市治理的運行機制

城市，從詞源結構來看，是“城”和“市”的結合。這表明，城市既有以“城”（權力）為基礎的治理，①毛壽龍：《權力、市場與城市治理》，《理論視野》2011年第6期。呈現出等級化、權威性的權力運作特征；也有以“市”（市場）為基礎的治理，表現為自由、平等、開放式的運行方式。從當前的城市治理實踐來看，市場主體參與城市治理的方式主要有以下三種：

（一）委托式參與

政府將公共產品、公共服務打包，用招拍掛或政府采購等形式，將其委托給具有相應資質的專業性市場主體，由市場主體實行代理，向全社會提供這些公共產品與服務。比如，極有代表性的房地產開發行業，房產商通過土地的競拍等獲得地塊后，必須按照政府的城市土地規劃落地相關的工程，在開發相應自身物業之外，往往要承擔落地相應公共基礎設施、建設一定比例的政府保障性住房等相應職責。此外，更多的市場主體則是直接經由政府購買，進入公共產品供給領域。雖然市場主體是基于政府付費而有償提供這些產品和服務，但因為其服務對象和服務性質是公共性的，且一般不直接向市民收費，所以，其在事實上參與并推進了城市治理的實踐。

（二）補位式參與

城市治理涉及的面廣、事多，政府管理在事實上難于周顧。市場主體憑借自身的敏感度，發掘公共事務管理或公共服務供給的空白點或可提升空間，通過市場供給的方式提供相關專業化服務，雖然此類市場行為是以盈利為目的的，但因其確實能夠更便捷地滿足公眾需求且降低市民的綜合成本，如信息獲取成本、時間輪候成本等，所以在客觀上起到了提供補充性公共服務的效果。比如教育、醫療領域私營部門的加盟與補充；市民對公交涉的各類業務中，相關中介公司、信息咨詢公司、專業服務機構、第三方檢測公證機構等提供的服務等。這些私營機構和市場主體通過收費式的專業化服務，不僅參與到城市治理當中，而且為豐富和完善城市治理體系、從總體上提升城市治理能力貢獻了力量。

（三）競爭式參與

在某些領域，由政府主導的傳統管理模式會遭遇來自市場的沖擊。政府主導的城市治理不可避免地在一些領域形成了公營機構、國有企業等權力與資源的壟斷現象，壟斷經營又會造成效率低下、運營成本較高、產品質量低下等一系列問題。如果市場主體通過渠道拓展、產品競爭等方式在某些領域給予公眾替代性的公共產品和服務，就會對政府的傳統管理模式形成挑戰，構成競爭。進一步來說，如果市場主體提供的產品和服務消費成本更低或是消費體驗更好，就會贏得公眾的認可和信賴，從而逐步獲得供給這些公共產品的合法資質。實踐表明，在電信、航空、交通乃至傳媒等公共領域，市場主體憑借優質高效的服務有效地打破了一家或幾家獨大的局面，形成了充滿競爭和活力的共治共贏格局。

三、市場機制參與城市治理的功能與優勢

追求效率和盈利是市場機制的核心特征，“市場制度以自利性交易、公平競爭和經濟利益激勵為核心特征，各種經濟主體在市場中進行交易活動以取得相應的經濟利益”。與政府的縱向治理系統相比，市場治理系統更多體現為一種橫向的多元競爭和制度協調機制。它不但為政府提供了必要的財政收入，而且客觀上為城市治理提供了巨大的資金支持、服務配套以及公共活動的空間，其功能與優勢隨著城市治理現代化的發展，越來越得以彰顯。

（一）彌補“政府失靈”，豐富城市治理的主體

在傳統體制下，政府幾乎掌握所有的城市公共資源和資產，對城市實行直接的全方位管理。隨著市場經濟體制的建立和市場化改革的深入，城市公共資源和資產的市場價值開始凸顯，各市場主體對城市資源的競爭不斷加劇，越來越多的城市公共管理和服務依賴于市場提供支持，這一方面使得城市公共資源日益增值，另一方面也打破了政府作為全能型城市治理主體的基本格局。

從世界范圍來看，1920年代美國就開始引進企業化、市場化的方法來管理城市，形成了以市長議會制、城市委員會制和城市經理制為主的三種城市管理體制。其中，城市經理制即以市場化委托和經營的方式治理城市的形式。①傅崇蘭、陳光庭、董黎明等：《中國城市發展問題報告》，北京：中國社會科學出版社 ，2003年，第344頁。不過，在一個相當長的時期內，囿于嚴格的公私領域劃分，這種城市市場化經營的理念在美國這種市場體制高度發達的國家也并未獲得多大的發展。直到當代受“政府失靈”的困擾和市場化的進一步發展，才使人們認識到城市治理應改變政府全職全能的觀念，重構公私邊界，在城市治理中引進市場運作的機制與精神。

當代城市治理理論認同城市政府在城市治理中的主體地位，同時也注重政府與市場主體的合作，強調政府行為和市場行為的有機結合。企業作為城市最重要的經濟體，是城市稅收、商品和服務供應、勞動力就業的來源與支撐，關涉城市經營的經濟基礎和發展質量。隨著市場的不斷拓展和行業運營的精細化、科技化程度提升，市場主體直接參與城市治理的渠道與必要性也在持續擴大。在城市治理中引入市場機制的運作模式在諸多方面體現出相較于政府獨立管理而言的顯著優勢。

（二）注入城市經營理念，突出治理效益

發展中國家城市治理的一個核心訴求是城市發展。也就是說，城市的治理不僅僅立足于維持現狀、保持現有社會關系的和諧有序，而且有著非常突出的基礎設施投建、城市經濟發展、公共服務改善、城市競爭力提升等多維度目標，是一個持續不斷做加法的過程。

雖然傳統的政府主導的城市管理也存在對于城市發展的內生動力，但城市政府的組織人員主要是職業的公職人員，政府行為的價值理念是為人民服務的公仆精神，這很大程度上決定了政府的管理行為注重效果，但忽視效益。同時，政府部門公共預算長期以來缺乏足夠的剛性約束，使得政府行為對成本不敏感，浪費現象較為普遍。

在城市治理中引入市場機制，將部分城市管理事務轉化為市場主體運營業務，配合以有效的監管，就能使市場主體所追求的利潤最大化的目標，轉化為提升城市治理效益的有效動能。

（三）引入市場精神，提升城市競爭力和治理彈性

在市場精神的濡化下，城市治理在兩個維度的競爭理念得以彰顯，一是城市與城市之間的競爭，二是城市治理多元主體間的競爭。前者表現為城市經營理念的興起，使得城市治理愈加注重營商環境的提升、城市品牌的打造、各類人才和企業優惠政策的競爭等，以吸引更多的外來投資、企業落戶，為城市發展帶來資本、就業、產值與可持續性。后者表現為對城市建設、資源利用、公共產品和服務供給等諸多領域的開放度增加，越來越多符合資質的主體可以通過市場競爭的方式介入城市的治理與經營。

城市公共資源的競價開發、城市公共產品供給許可權的拍賣、城市公共服務的多元主體供給等，都是將城市資源以市場化機制進行定價和運營，以競爭機制促進城市治理效率提升的做法。總的來說，對市場競爭機制加以合法善用，通過市場主體的競爭實現城市資源的溢價，為城市建設的發展提供可持續性的資金支持，既能為城市治理本身帶來更多資質優良的主體，同時也能使城市在現代化治理中保持活力和長遠競爭力。

（四）賦予創新動力，推動城市治理的科技化、智慧化

由政府作為單一主體擔綱城市治理，容易造成的弊病是因循守舊、路徑依賴，久而久之治理模式就陷入僵化，無力應對社會事務日益復雜化、社會需求不斷升級的實際情況。在現代社會，政府管理體制和能力滯后于社會發展的情形越來越多見，成為一個較為普遍的問題。因此，將城市治理權能逐步放開、下放，既是市場機制發展成熟的自然結果，也是政府突破自身封閉式管理局限性的必然要求。

如前文所述，市場主體參與城市治理可以有效激活競爭的因子在城市治理中的作用，因為如何取得競爭優勢、獲取超額利潤，永遠是市場主體一切行為的出發點。在當代社會的市場競爭中，要取得顯著的競爭優勢、獲得豐厚的超額利潤，最優的選擇莫過于持續不斷的創新。因此，創新是市場主體相較于政府部門的一大優勢。創新的本質就是“升維打擊”，即在同一個領域里面，利用不在同一競爭層面、高于同行業競爭者的技術或模式創新對其進行不對稱打擊，從而更快地占領市場。

在城市治理中，市場主體利用技術創新，形成同業競爭優勢，獲取政府訂單，從而參與到城市治理中的案例極為多見。例如，深圳大疆無人機利用成熟的飛行攝影系統解決政府部門特殊地理位置執法取證難的問題，云天勵飛利用高精度實時人像識別技術支持公安、交管等部門目標人物追蹤難的問題等。同時，在城市治理中，市場主體利用技術創新，對政府現有城市管理模式與格局發起挑戰的情況也成為常態。例如滴滴打車的普及對傳統的交管系統格局形成沖擊；共享單車的興起為“最后一公里”公共交通的長期缺位提供解決方案等。市場主體的技術創新或經營模式創新，無時無刻不在改變城市治理的格局，使得城市治理能更好地享受到科技的便利，變得越來越智慧。

（五）敏感把握社會需求，回歸城市治理的服務本質

一般來說，政府管理更多關注大眾化需求，而非差異化需求，政府行為也強調規范性、程序性，被要求按現有制度框架按部就班行事，因此，政府部門既無動力也無人力和精力去前瞻性地調研、分析社會需求的細微變化和發展趨勢。這就決定了政府的城市管理行為“一刀切”的弊病比較突出，缺乏應對變化的彈性和針對性，難以差別化地覆蓋不同群體的多元需求。相反，以需求為導向是市場機制運行的靈魂。市場主體要在大浪淘沙的復雜社會中生存下來，就一刻都不能喪失識別市場信號和消費者需求的敏感度，并且任何一項民用技術上的創新都可能被市場主體應用于產品或商業模式的創新迭代，以改進產品和服務的質量。所以，市場主體參與城市治理，不僅在一些領域帶來了底層的根本性變革，更是在諸多細節方面更新和優化了傳統的城市管理方式，提升城市治理的敏感度和溫度，讓城市治理回歸服務民眾的本質。

四、結語

1978年以來，中國改革開放的核心就是在建立有限政府的框架下，在經濟發展和社會治理等領域引入市場機制作用的過程。通過權力下放，激活經濟領域的市場主體，構筑了改革開放四十年來的經濟快速增長、人民生活極大改善、社會治理水平大幅提升的制度基礎。

當提供公共服務、參與社會治理能夠產生相應的經濟效益時，市場主體的治理能力就可能被充分激活并得以善用。同時，市場治理系統作用的有序發揮，也有賴于相應的制度、法規的規范與約束、有賴于政府的政策引導與監管執法，有賴于社會需求信號的有效釋放、社會資本的多維度支撐與對市場主體失德行為的約束等。

總的來看，市場治理系統與政府、社會治理系統之間的良性互動，關乎公共治理資源的優化配置、關乎城市治理體系與治理能力的優化與更新，對城市發展秩序的穩定和發展質量的提升有著至關重要的影響。