工傷保險改革：中國特色與創新
——訪中國醫療保險研究會副會長陳剛

■文／本刊記者 向春華

記者：從1978年改革開放伊始，我國工傷保障制度至今已經走過了40個年頭。您曾經擔任國家勞動保障部工傷保險司第一任司長，請您談談這40年來我國工傷保險制度經歷了怎樣的發展歷程？

陳剛：回顧我國工傷保險40年的發展歷程，我認為大致可以分為4個階段。

第一個階段是從1978年改革開放初期到1995年《勞動法》實施前，是從企業保障向社會統籌的過渡期，也是工傷保險的探索試點階段。勞動保險在“文革”中保障責任主體改為企業，從而演變為企業保障。隨著改革開放的推進，企業保障的弊端日益顯現，一是國有企業的工傷待遇較低，難以保障工傷職工的生活；二是國有企業關閉破產現象越來越常見，導致工傷待遇難以落實；三是非公有制企業工傷職工無法獲得有效保障，企業風險難以有效分散，由此國家開始醞釀工傷保險制度改革。1988年勞動部在全國勞動廳局長會議上對工傷保險等改革方案進行了討論，其后，一些地方開始對工傷保險改革進行實踐探索并取得了初步成果，其核心是建立社會統籌的制度模式。

1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“普遍建立企業工傷保險制度”。截至1993年底，全國有500多個市縣開展了工傷保險試點，參加工傷保險人數達1104萬人。1994年，工傷保險與養老保險等被寫入《勞動法》，工傷保險制度的實施有了明確的法律依據。到1995年，全國有1103個市縣開展了工傷保險試點，參保人數達2615萬人。

蕭軍∕ 攝

第二個階段是從1996年勞動部《企業職工工傷保險試行辦法》實施到2003年底，是工傷保險制度初步確立的階段。在總結試點的基礎上，勞動部頒布了試行辦法，在全國范圍組織實施，對沿用多年的企業自我工傷保障制度進行全面改革，我國工傷保險制度體系初步確立。1996年全國1326個市縣3103萬職工參加了工傷保險，到1998年，全國有1713個市縣3781萬人參加了工傷保險。

第三個階段是從2004年初《工傷保險條例》的實施至2010年，是我國新型現代工傷保險制度初步形成的階段。在改革探索的實踐基礎上，2003年4月27日國務院頒布了《工傷保險條例》并于2004年1月1日起實施。條例的頒布實施使我國工傷保險進入快速發展的階段。2003年底工傷保險參保人數為4575萬人，到2010年底已增加到1.6億人。在高風險行業啟動農民工參保的“平安計劃”，2010年底農民工參保達到5300萬人；推動中小型企業特別是商貿住宿服務業和有雇工的個體工商戶的參保；統籌資金解決了國有企業等“老工傷”等歷史遺留問題。推動了工傷預防和康復的試點，預防、康復、補償“三位一體”的現代工傷保險制度體系初步形成。

第四個階段是從2011年修訂后的《工傷保險條例》和《社會保險法》的實施至今，是我國工傷保險制度鞏固完善階段。《社會保險法》設置了“工傷保險”專章，極大地提高了工傷保險的立法層次。《工傷保險條例》的修訂則擴大了工傷保險的覆蓋范圍，將事業單位和社會團體納入進來；增加了工傷預防費的支出，調整了工傷認定的范圍，大幅度提高了一次性工亡補助金標準等待遇，將工傷保險費率由3檔改為8檔，修訂了勞動能力鑒定標準。出臺了工傷預防費使用辦法，推進了省級統籌，工傷保險制度進一步完善。

記者：總結這4個發展階段，您認為我國工傷保險制度改革發展有哪些成就，其中最突出的是什么？

陳剛：工傷保險制度是社會保障體系的重要組成部分。經過長期的探索、改革和完善，工傷保險事業取得了長足的發展，最顯著的成就是建立了適應社會主義市場經濟發展需要，護航中國工業化、現代化進程，具有中國特色的、新型的工傷保險制度體系。從覆蓋人數來說，這是世界上最大的職業傷害保障制度。在全球，幾乎沒有一個國家能夠在如此短的時間內使工傷保險覆蓋如此多的參保人員。它是工傷職工的保護傘，是中國工業化、現代化、城鎮化進程的安全網，是經濟發展的助推器，社會和諧的穩定樁。

對于我國工傷保險改革發展的成就，我認為主要有如下方面：

第一，建成了世界上覆蓋人數最多的工傷保障制度體系，保障范圍不斷擴大。2004年以來，工傷保險參保人數快速增長，截至2017年底，我國工傷保險參保人數已達22726萬人，是2003年底的近5倍。制度的覆蓋范圍不斷擴大，從國有企業覆蓋到所有企業、各類事業單位、社會團體、民辦非企業單位、個體工商戶，部分地區擴展到公務員和參公事業單位。

第二，保障體系比較健全，保障功能不斷完善。保障模式實現了由企業保障向社會保險的轉變，建立了社會統籌的制度模式；保障內容實現了從較低的補償水平到比較充分的補償水平，從單純重補償到預防、康復、補償“三位一體”的轉變；在制度載體上實現了從較低的立法層次向高度法制化的轉變，建立了法律法規規章標準政策相互配合的較為完善的法制化體制。

第三，將農民工納入工傷保險，充分體現了保障制度的中國特色。將農民工納入對工傷保險的意義特別重大，如果農民工工傷保障問題解決不好，工傷保險制度的功能也就沒有實現。農民工是我國工業化、城鎮化進程中的新興力量，主要分布在苦、臟、累、險的高風險行業和服務業，勞動條件普遍較差，工傷風險較高，抵御風險能力較弱。將他們納入統籌范圍是中國工傷保險的重要特色。到2017年底，農民工參保人數達到7800萬人。

第四，基金規模的持續擴大，享受待遇人員成倍增長，保障能力不斷提高。《工傷保險條例》實施后，隨著參保人數的增加和工資水平的提高，工傷保險基金的收支規模呈現穩步增長態勢，2017年收入854億元，支出662億元，累計結余1607億元，基金的支撐、保障能力不斷增強。享受待遇人數從2005年的65萬人，增加到2017年的193萬人，建立了工傷保險待遇調整機制，切實保障了工傷職工的合法權益。

第五，“老工傷”納入統籌管理，歷史遺留問題得到破解。隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，企業參與競爭越來越面臨淘汰的風險，同時由于工傷保險制度的實施，國有企業不但要繳納在職職工的工傷保險費以保障未來可能遭遇的工傷事故，而且要繼續自行承擔“老工傷”的待遇，越來越難以為繼。國務院決定將國有企業等有傷殘等級的“老工傷”人員納入工傷保險統籌管理，中央財政安排56億元專項資金支持做好這一工作，將312萬名“老工傷”人員納入統籌管理，基本解決了這一歷史遺留問題。

第六，工傷預防和康復穩步發展，初步構建了“三位一體”的制度體系。《工傷保險條例》實施以后，工傷保險從初期的以補償為主、優先解決工傷職工最緊迫的經濟補償問題開始，推進了工傷預防和工傷康復的試點，并在全國穩定推進，取得了積極的進展。

記者：在中國這樣一個“二元”結構明顯、工業化程度并不充分的發展中大國，在較短時間內即建立起比較完善的工傷保險制度體系，有哪些基本經驗？

陳剛：這個問題挺重要。改革開放以來工傷保險制度的改革實踐和事業發展為新時代工傷保險事業的發展奠定了良好的基礎，積累了非常寶貴的經驗，這在以后的工傷保險事業發展中宜繼續堅持和發揚。

首先，固本培元，始終堅持立足中國國情，體現中國特色的制度體系。作為一項現代社會保障制度，工傷保險有其共性，這也是我國積極學習借鑒發達國家工傷保險制度經驗的根源所在。但是，我國國情與其他國家也存在很大不同，照抄照搬別國經驗是難以成功的。早期探索者從中國國情、發展特點、發展階段出發，在多種模式中選擇了政府主導、社會統籌的社會保險模式，既保證了制度的強制性、推進的高效率，又保障了工傷職工的權益，還分散了用人單位的工傷風險。實踐證明是高效、低成本的保障方案。以高風險行業農民工作為擴面重點、采取多種便利方式方便農民工參保，解決國有企業等“老工傷”問題，都是針對我國獨特而有重大社會影響問題的針對性方案。正是這些立足中國國情、體現中國特色的經驗和方式使得我國工傷保險制度被社會普遍接納并得以平穩而快速地發展。

其次，不忘初心，始終堅持為工傷職工服務的價值理念。工傷保險制度創設的根本目的就是要通過社會統籌的方式及時為工傷職工提供醫療救治、康復和經濟補償，所有政策的出發點和落腳點都應當是為工傷職工的合法權益服務，這就是制度的初心，也是制度的宗旨。對農民工參保政策的“松綁”、對農民工工傷的異地認定、簡易工傷事故的快速認定程序、工傷保險待遇的提高，都是基于為工傷職工提供更好的服務、最大限度地增進工傷職工的收益而設計和改革的。不斷提高工傷職工工傷保險獲得感，是工傷保險制度永葆生機、活力的根本保證。

再次，持之以恒，始終堅持把擴大覆蓋面作為工傷保險事業發展的優先任務。參保是實現職工工傷權益的前提條件，是減少工傷爭議的切實保證。《工傷保險條例》實施之初，就確立了這一優先任務，年年有計劃，在不同的時段有不同的重點擴面領域或行業，解決不同人群參保的堵點、難點。從有穩定勞動關系的企業職工到農民工再到事業單位職工，從建筑業到其他施工行業再到中小型服務業，堅持將所有職業人群覆蓋的目標，使工傷保險的保障功能得以最大限度地發揮。

最后，攻堅克難，始終堅持改革創新、不斷完善的時代精神。堅持制度的改革創新、不斷完善，是改革開放后工傷保險制度一路發展的基本經驗之一。回顧40年，工傷保險制度從無到有、從弱到強，無一不是改革創新、不斷完善的結果。沒有20世紀80年代的探索、試點，沒有后來每一個階段的制度創新，不會有今天的良好局面。注重創新、不斷完善是工傷保險事業快速發展的驅動源泉。

記者：經歷40年的發展，我國工傷保險事業取得了顯著成就，您認為今后還需要重點解決什么問題？

陳剛：黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。反映在工傷保險上，就是工傷預防、工傷康復與工傷補償相比存在不平衡、不充分的問題。我國工傷預防和工傷康復仍處于初級階段，仍不能滿足防范事故發生、促進工傷職工盡快回歸社會、重返崗位的需求。下一階段，需要進一步探索工傷預防的工作機制、管理模式，重點發展職業康復、社會康復。工傷保險的地區發展不平衡、不充分問題也比較突出。需要進一步提高統籌層次，促進中西部地區工傷保險待遇的平衡，更好地布局中西部的工傷預防和工傷康復。

積極應對新經濟、新業態的發展對工傷保險的挑戰。“互聯網+”的發展，使得越來越多的勞動者脫離了傳統的就業模式，進入了新的就業形態，勞動關系的弱化、靈活就業的普遍化，工作的時間、場所、報酬的標準和支付形式、監管等具有高度不確定性，同時還帶來了傷害的不確定性，不僅在參保方面存在難點，在工傷認定、工傷保險待遇支付、反欺詐等方面均存在難點。工傷保險如何因應這種就業形態的變化，適時、充分提供職業傷害保障，構筑更為多樣化的工傷保障體系，將更多的職業人員納入工傷保障范圍，需要深入研究，豐富實踐探索，不斷進行制度創新。

工傷保險是一個高度法制化的制度，行政主體和司法機關在法律適用上存在張力，也會面臨社會壓力，并且在基本概念、基本原則、具體規則的解釋和適用上存在著一些分歧。這種分歧，可能對工傷保險制度的可持續性發展產生不利影響。應當進一步加強立法機關的立法解釋工作，加強各相關部門之間的溝通和交流，促進就基本的分歧問題達成共識，推進全社會對工傷保險制度的理念、制度結構、法規條文含義的準確理解。

記者：黨的十九大報告提出全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。您對新時代工傷保險制度深化改革和完善體系有哪些建議和期待？

陳剛：多層次社會保障體系的要求非常具有前瞻性，這也是未來工傷保險制度深化改革和完善的基本遵循。

工傷保險是社會保障、社會保險體系的一部分，工傷保險還涉及第三人侵權、雇主侵權等其他法律責任以及與市場化的保險保障的交集，需要嚴守工傷保險的宗旨、性質及定位，合理配置工傷保險與其他保障制度、法律制度的保障范圍，在保障職業人群基本工傷權益的基礎上，進一步提升保障水平。

要進一步加強工傷保險基本理論、基本政策、法律制度、技術標準的研究，為工傷保險制度完善提供智慧支持。要進一步完善立法，及時修訂《社會保險法》《工傷保險條例》，及時通過立法解決實踐中的重大爭議或難點問題，如對第三人侵權與工傷保險責任競合的處置模式、工傷保險的追償、工傷預防的實施范圍、職業康復和社會康復的付費標準、未依法繳納工傷保險費的法律責任特別是刑事責任等問題予以明確。

工傷保險關系每一位勞動者的切身利益，要以人為本，不忘初心，堅守中國特色，堅持制度的不斷創新，進一步擴大工傷保險的覆蓋面，加快完善“三位一體”的制度體系建設，在新時代更好地發揮保障功能，保障更多的勞動者權益，為最廣大的勞動者筑就安全健康的幸福底線。■