地方政府競爭壓力對地區生產效率損失的影響

李長青,祿雪煥,逯 建

(1.西南財經大學 國際商學院，四川 成都 611130；2.西南財經大學 中東歐與巴爾干研究中心，四川 成都 611130；3.四川大學 經濟學院，四川 成都 610065)

一、引言

改革開放以來，各級地方政府在“晉升錦標賽”[1]的激勵之下，紛紛采取地區經濟制度創新、大規模基礎設施建設等措施改善投資環境，通過招商引資等實現了經濟資源的價值最大化，推動地方經濟的發展，但是地方政府的過度競爭也造成了重復建設、地方保護過度和地區生產效率損失等問題。黨的十九大報告提出，“推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率”，這為新時代中國的高質量發展指明了方向和路徑。新時代中國發展進入新階段，需要不斷完善市場的資源配置機制、減少生產效率損失，從妨礙全要素生產率提高的體制性障礙入手，既要發揮地方政府的經濟建設熱情，又要減少地方政府競爭造成的生產效率損失。

為了深入貫徹“實施創新驅動戰略、提高全要素生產效率、推動中國經濟高質量發展”，本文嘗試從地方政府競爭的視角來探尋地方政府競爭壓力對地方生產效率損失的影響，以期望能為完善地方政府考核機制、規范地方政府行為、促進地方生產效率提升提供經驗證據。本文可能的創新之處為：(1)研究內容具有一定的新意。本文基于地方政府競爭視角，研究學者很少關注的但又對地方經濟持續發展極為重要的命題——地區生產效率的損失。(2)地方政府主體更為細化。我國地方政府間競爭具有“層層加碼”的現象，地方政府官員的層級越低，競爭越激烈[2]，因此，本文將地方政府競爭的主體從省級拓展到地級市，以期更深入地研究基層地方政府競爭中效率損失問題。(3)運用技術可變的面板隨機前沿生產模型估算區域生產效率，能克服傳統兩階段回歸中的假設沖突和估算偏差，將無效率項和隨機誤差項分離開來，保證了被估效率有效性。

二、文獻回顧與假設提出

(一)經濟考核壓力與地區生產效率損失

我國地方政府競爭的深層次動機是地方政府官員對“經濟利益”和“政治利益”的雙重追求。1.從經濟利益來看，財政分權制度使得我國地方政府獲得了轄區內相對獨立的經濟利益，地方政府官員作為“經濟參與人”期望實現轄區內經濟利益的最大化[2]，因此財政分權刺激了地方政府的經濟競爭。政府傾向于投資那些投入少、回報快、風險低的基礎建設項目，減少短期增長效應不足的技術創新項目投入[3-4]，導致地區生產效率不能有效提升。2.從政治利益來看，中央政府直接對地方政府官員的考核和任命機制也強化了地方政府為獲得政治升遷而展開的競爭。地方政府官員在“官場”上作為“政治參與人”會為了自己的政治晉升而努力去完成經濟考核指標[2,5]。地方政府在很大程度上掌握著土地、資本等重要資源的控制權，使市場競爭和價格機制無法有效地指導企業的資源配置，影響企業投資效率[6]，導致了地區生產效率的損失。地方政府的土地招商和土地融資政策扭曲了土地出讓制度，利用較低工業用地價格吸引投資[7]，促使企業產生投資沖動，造成地區過剩產能[8]、地區生產效率的損失。基于以上分析，本文提出研究假設。

假設1：地方政府的經濟績效競爭機制會導致地區生產效率損失。

(二)經濟政績觀破除與地區生產效率損失

中國的環境政策由中央政府統一制定并由地方政府負責實施，地方政府為最大化自身效用，有動機扭曲執行國家的環境政策[9-10]。環境規制的“非完全執行”在地區層面普遍存在，地方政府以放松環境管制為手段來吸引更多投資，以期追求更高的經濟績效[10]。同時，環境規制的扭曲行為在區域間具有“傳染”效應，造成區域間的環境監管行為的同向連鎖變化[11]，引發環境規制競爭的“逐底效應”[12]，這種逐底效應會引發市場的“逆向選擇”，導致高環境標準、高生產效率的企業退出市場，區域生產效率降低。環境標準的“逐底效應”和企業的“逆向選擇”歸根到底在于地方政府的無序競爭，因此應該將地方政府的競爭由“經濟發展速度”的競爭轉變為經濟與環境并重的“發展質量”競爭，有利于提高企業的綠色生產效率，提高區域資源的配置效率，減少地區生產效率損失。基于以上分析，本文提出研究假設。

假設2.1：考慮環境因素的地方政府競爭機制將會減少地區生產率損失。

政治晉升錦標賽制度對官員的逆向激勵主要表現在重視短期經濟利益、輕視民生建設。一方面，地方政府通過產業政策干擾資源的配置。地方政府會偏向于那些大型項目、大型投資以及高新技術產業，導致了許多中小企業和勞動密集型企業在金融上、政策上、市場準入上長期得不到公平待遇，勞動力價格增長緩慢，勞動力的需求相對下降[13]，這導致了地區資源配置效率的降低。另一方面，地方政府更傾向于成為生產型政府，而非民生福利型政府。柳慶剛、姚洋(2012)[14]通過構建世代交疊模型研究發現，我國地方政府基于“政治錦標賽”的激勵更傾向于成為生產型政府，擠壓非生產性和與民生福利相關的支出項目，這也導致了是要素市場存在價格扭曲，產生效率損失。因此政府考核機制需要弱化政府的“生產”屬性，考慮民生的因素、強化政府的“公共”性質，降低地區生產效率損失。基于以上分析，本文提出研究假設。

假設2.2：考慮民生因素的政府競爭機制將會減少地區生產率損失。

三、實證模型與變量描述

(一)實證模型

本文采用異質性面板隨機前沿模型來研究地方政府競爭對地區生產效率損失的影響。Aigner等(1977)[15]把生產無效率歸結為受隨機擾動和技術非效率兩個因素影響,從而開創了隨機前沿方法的先河。這一方法的的優勢在于把無效率項和隨機誤差項分離開來，從而保證被估效率有效且一致，同時可以進一步分析各因素對非效率項的影響。本文的計量模型設定如下：

lnYit=α1lnFAIit+α2lnemployeeit+νit+uit

uit=δ0+δ1JSYLit+δ2lnFIAUit+δ3lnEXit+δ4lnEDit+δ5lnFINit

(二)指標選取與描述性統計

本文以我國284個大中地級城市為研究樣本，其中包括除青海、西藏和港澳臺之外的所有省份的地級城市，樣本期間為以2006-2015年。數據來源于相關年份的《中國城市統計年鑒》和中國各省份歷年的統計年鑒。

投入與產出變量：本文采用各地級市GDP作為衡量經濟產出的基本指標，并且以2005年為基期，換算出不變價格GDP。資本投入(FAI)利用各地市的固定資產投資額通過永續盤存法獲得，勞動投入(employee)采用各地市當年就業人口總數來衡量。

地方政府經濟競爭壓力：鑒于改革開放以來上級政府對地方官員的考核以經濟效益為主，本文參考錢先航等(2011)[16]的做法，從地方政府主要關心的三個方面，城市的GDP增長率、財政盈余及失業率，遵循“可比地區”的原則，根據樣本城市的這“三個指標”在同類城市中的相對位置來構建競爭壓力指數，以衡量地方政府的經濟競爭壓力。樣本城市的GDP 增長率(或財政盈余指標)小于所屬組別變量均值，該樣本城市地方政府考核壓力為1，反之為0。同理可得，樣本城市失業率的考核壓力為0和1。將三個指標的賦值加總，就得到衡量地方政府官員的經濟競爭壓力指數(JSYL)。其中，GDP增長率采用各城市公布的GDP增長率，財政盈余= (地方財政收入-財政支出) / 地方財政收入，失業率為當地城鎮登記失業率，各指標數據均由通過2005-2016年的《中國城市統計年鑒》與中國各省份統計年鑒整理而來。

參考唐德祥等(2008)[17]和杜江、楊文溥(2016)[18]的研究，采用各地市實際利用外資(FIAU)、出口(EX)、教育經費(ED)、各地金融發展水平(FIN)作為控制變量，其中金融發展水平采用各城市人民幣存款余額與GDP的比值來衡量。

表1 變量的描述性統計

四、實證檢驗與結果分析

(一)地方政府經濟競爭壓力對生產效率損失的影響

由表2隨機前沿模型(1)回歸結果可以看到，γ 值為0.854，隨機前沿生產函數的誤差中85.4% 來源于技術非效率，其余14.6%的誤差來自于不可控的隨機因素，因此對我國地市面板數據采用隨機前沿分析技術非常必要。從模型(1)生產函子數模型可以看到，勞動和資本兩大要素的產出彈性分別是 β1 =0.0745，β2 = 0.591，說明從業人數和固定資產投資每增長1%，可分別促進地區GDP增長0.0745和0.591個百分點；從表2隨機前沿模型(1)的無效率模型中，因變量為無效率項，這里代表生產效率的損失。參數δ1 =0.545，反映了地方政府的考核壓力每增加1%，可以對地區生效率造成0.545%的損失。這一結果與蔣德權等(2015)[19]的研究結果類似，顯示地方政府間的過度競爭確實可能導致地區生產效率損失。從而假設1得到證實。

表2 地方政府競爭壓力對生產效率損失的影響

注：t statistics in parentheses；*p<0.1；**p<0.05，***p<0.01。

(二)改變地方政府考核壓力機制的效應分析

為了促進各級領導干部樹立正確的政績觀，推動經濟社會的科學發展，2013年12月中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規定今后對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核考察要覆蓋全面工作，需要綜合考核經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設的實際成效。本文這里將環境因素和民生因素引入地方政府競爭指標，以測算改變地方政府考核機制對生產效率損失的影響。

1.考慮環境因素的政府考核壓力機制

本文在在經濟考核壓力基礎上納入“綠色壓力”指標，以測算地方政府經濟、環境考核壓力(JSYL_JH)對生產效率損失的影響。本文綠色考核壓力指標參考錢先航等(2011)[16]的指標構建方法，采用“每萬人擁有綠地面積”和“工業SO2排放量占GDP比重”來反映城市地面環境和空中環境。環境因素的考核壓力計算方法與地方政府經濟考核壓力的計算方法一致。表2中的模型(2)的回歸結果顯示了可以看到，地方政府經濟與環境考核壓力(JSYL_JH)的影響顯著為正，系數為0.396，這反映了地方政府經濟與環境考核壓力對地方生產效率損失的影響為正，競爭仍然會帶來生產效率的損失；但是該系數要小于政府經濟考核壓力(JSYL)(表2模型1)的系數。這一結果與傅利平、李永輝(2014)[20]和李勝蘭等(2014)[21]的研究結論一致，這說明了綜合考慮經濟與環境因素的地方政府競爭指標對生產效率損失的影響要小一些，也從側面反映了中央政府提倡綠色環保、生態文明建設，以及將環保績效納入政府官員晉升考核體系的正確性。從而假設2.1得到證實。

2.考慮民生因素的政府競爭壓力機制

參考錢先航等(2011)[16]的指標，選取“職工工資增長率”和“每萬人擁有醫院床位數”作為民生指標，按照經濟考核壓力的賦值方法，構建地方政府經濟民生壓力指標(JSYL_JM)。表2中的模型(3)的回歸結果顯示了可以看到，JSYL_JM的系數顯著，為0.160，遠小于政府經濟考核壓力(JSYL)(表4模型1)的系數，這一結果與傅利平、李永輝(2014)[20]的研究結果一致，說明了綜合考慮經濟與民生因素的地方政府競爭壓力，帶來的生產效率損失要遠小于單獨考慮經濟因素帶來的損失，反映了民生因素納入政府考核壓力機制，可以減少地方生產效率的損失。從而假設2.2得到證實。

(三)變換指標的穩健性分析

本文參考朱英姿、許丹(2013)[22]的研究，采用構造官員的“相對績效”壓力，以考察結果的穩定性。將地方政府經濟考核壓力、經濟環境考核壓力和經濟民生考核壓力三個指標按照分位數等分成4組，分別賦予壓力值1、2、3、4，然后加總構建考核壓力指數。表2中模型(4)(5)(6)分別對應的是地方政府經濟壓力分位數指數、經濟與環境壓力分位數指數、經濟與民生壓力分位數指數。由回歸結果可以看出，采用分位數的方式變換了指標的衡量，模型(4)(5)(6)的結果與模型(1)(2)(3)的結果趨勢是一致的，反映了加入環境或民生因素后的考核壓力指標減小了生產效率的損失程度，從而進一步證實了本文三個假設。

(四)滯后效應的穩健性分析

雖然地方政府每個季度會公布經濟社會運行數據，各地市每個季度都會與其他各市進行比較，但是政府對于考核指標的反應總體具有一定的時滯性，同時為了減弱內生性的影響，本文參考朱英姿、許丹(2013)[22]的方法，將考核壓力指數滯后一期，對表2的模型進行重新估計。表3中的模型(1)(2)(3)反映了以均值為基準構建的考核壓力指標、表3中的模型(4)(5)(6)反映了以分位數為基準構建的考核壓力指標。總體來看，表3模型(1)(2)(3)結果顯示政府經濟考核壓力的滯后指標對地區生產效率損失影響為正，環境因素或民生因素納入政府考核壓力指標后，考核壓力對地區生產效率損失依然為正，但是系數變小。表3模型(4)(5)(6)反映了將政府考核壓力指標替換為分位數賦值后，回歸結果依然穩健。這與吳振球、王建軍(2013)[23]的研究結論一致，反映了政府考核時納入環境和民生因素，地區生產效率損失隨之變小，提升了地區生產要素的配置效率。

表3 地方政府競爭壓力的滯后效應

五、拓展分析

(一)地區差異的效應分析

考慮到東中西部各地市經濟社會差異巨大，本文按照第一財經發布的《2017年中國城市分級名單》，將樣本城市劃分為一線到五線城市。考慮到樣本數量和經濟相似度的問題，我們將一線、新一線和二線城市分成一組，將三、四、五線城市分成一組，進行模型估計。考慮到篇幅限制，本文這里僅匯報以均值為基準的政府考核壓力的回歸結果。

表4 地方政府競爭壓力的地區效應分析

表4中模型(1)和(2)的結果顯示，政府經濟考核壓力對生產效率損失影響為正，而且相對發達的一線、新一線和二線城市的考核壓力系數為0.569，相對不發達的三四五線城市考核壓力的系數為0.201，這反映了經濟相對發達城市的考核壓力造成的損失更大，當然這并不是說經濟發達城市生產效率低(統計結果顯示經濟發達城市的生產效率明顯高于經濟欠發達城市，限于篇幅該統計結果略去)，而是說原本這些城市可以取得更高的生產率，但是由于城市間的考核壓力導致其不能充分有效地配置資源，造成生產效率損失較大。表4中模型(3)(4)和(5)(6)分別顯示了加入環境因素和民生因素后的考核壓力指數的回歸結果，兩個子樣本城市的結果都顯示，加入環境或民生因素后，競爭壓力指標導致的生產效率損失變小，而且三四五線城市的效率損失要小于一線、新一線和二線城市。

(二)競爭考核權重的不同效應

在中央政府持續強調“改進地方黨政領導班子政績考核”的基調下，各級地方政府逐步調整其財政支出結構和社會資源配置，使之更加偏向于民生領域[24]。為了考察不同比重下考核壓力指標對生產率的影響，本文這里參考錢先航等(2011)[16]的做法，將經濟考核壓力指數與環境壓力指數(HJ)相加即得到一個新的指數JSYL-HJ。分別賦予JSYL和HJ不同的權重，如JSYL_HJ91= JSYL*0.9+ HJ *0.1，以此類推。同理，將經濟考核壓力指數與民生壓力指數(MS)相加即得到一個新的指數JSYL-MS。回歸結果見表5。

表5 考核壓力指標權重變化的效應分析

由表5的結果來看，不同權重下的晉升壓力機制下的官員晉升壓力與各地市的生產效率損失仍然是顯著的正相關關系，并且可以看到，當逐漸增大環境指數(或民生指數)的權重，壓力指標的系數值呈現出先逐漸增加，后逐漸減小的倒“U”型關系。這在一定程度上說明了，地方政府競爭壓力對生產效率損失的影響不是線性關系，當經濟與環境因素的權重相似時(JSYL_ HJ55，JSYL_ MS64)，地區生產效率損失最大。這顯示了“多指標、同等權重”的考核體系可能造成政府施政目標左右搖擺，會降低地區生產效率，因此在設計地方政府考核指標時最好以某幾種可量化的考核指標為主、其他指標為輔。

五、結論與啟示

本文利用地級市級的數據，通過隨機前沿生產模型，研究地方政府競爭壓力對地區生產效率的影響，發現地方政府的經濟競爭壓力導致了地區生產效率損失；將環境因素和民生因素引入地方政府考核體系后，發現地方政府競爭壓力對地區生產效率損失影響依舊存在，但是影響程度減輕，反映了破除經濟政績觀有利于降低地區生產效率損失；一二線城市競爭壓力帶來的區域生產效率損失明顯高于三四五線城市，這也反映了經濟發達城市的政府考核競爭導致的效率損失更為嚴重；隨著環境與民生考核指標權重的持續增加，地方政府官員的考核競爭對地方生產效率損失的影響呈現先增后減倒U型關系。基于本文的研究，提出以下相關政策建議。

第一，建立多元化的政績考核體系。進一步破除唯“GDP”的政績觀，完善地方政府官員的考核體系，綜合考核地方經濟、環境、民生等各方面的建設成效，引導地方政府進行合理、有序競爭，逐步將政府考核的重心從經濟績效考核轉變為綜合績效考核。同時考慮到多指標、同等權重的考核體系可能造成政府施政目標左右搖擺，會降低地區生產效率，因此在設計地方政府考核指標時最好以某些可量化的考核指標為主、其他指標為輔。

第二，設計考核指標應充分考慮地區差異。設計地方政府的考核指標體系時，在綜合考慮經濟、環境、民生等因素的基礎上，應該根據城市發展差異，給予考核指標不同的權重。比如某地區經濟較為落后、民眾生活水平不高，環保壓力不大時，可以給予經濟和民生較大權重；某地區經濟較為發達、民眾生活水平較高，但環保壓力較大時，可以給予環保較大權重，從而使考核指標的設計更符合當地情況，更符合科學發展觀以及和諧社會的要求。

第三，將生產型政府變成服務型政府。良好的市場經濟需要的是一個服務型政府，一個秩序的制定者和守護者。政府既當“裁判員”又當“運動員”的做法，會導致市場秩序難于真正建立，生產要素難以得到有效配置。因此降低地方政府過度競爭帶來的效率損失的根本方法是轉變政府職能，逐步剝離政府的生產型職能。政府應該持續推進“放管服”改革，把大量不該管的事項交給市場或社會，把生產經營和投資自主權還給企業，工作重點和更多行政資源從以審批發證為主轉向創新宏觀調控、加強事中事后監管和提供公共服務(李克強，2018)[25]。