生態環境公益訴訟的司法模式與司法組織探討*

顏運秋

一、生態環境公益訴訟司法模式的基本類型

司法模式體現訴訟兩造結構和法院的關系問題，在當下大力提倡以審判為中心的大背景下，加上生態環境公益訴訟具有自身的特殊性，所以，對生態環境公益訴訟的司法模式問題進行專門探討，具有很大的現實意義和理論意義。有學者認為，通過文獻和立法文本的比較發現，公益訴訟主要有兩種模式：一是以大陸法系國家為代表的強調公共執法型的公益訴訟模式，簡稱公共執法；另一個是以英美法系國家為代表的強調私人執法型的公益訴訟模式，簡稱私人執法。其實，大多數國家是混合模式，只是比較突出某一個方面而已。誠然，檢察機關或者政府機關提起公益訴訟，當然屬于公共執法型的公益訴訟；但是，社會團體或者民間組織提起的公益訴訟，其實和無直接利害關系的公民提起的公益訴訟，沒有本質區別，只不過前者是后者多數人意志的代表，而不是公共執法型的公益訴訟模式。

在生態環境公益訴訟構造上，在各國立法中具有更多的職權主義色彩，一是因為生態環境公益訴訟涉及眾多社會成員乃至整個社會利益的維護，當事人的訴訟行為影響的不僅僅是參與訴訟的當事人利益，所以，法院代表國家進行審查，可以確保公益不受侵害。二是因為環境糾紛的主體之間力量的不平衡，如果采行充分辯論的完全當事人主義，可能會導致訴訟程序的過分遲滯，影響訴訟效率。公益訴訟程序采職權主義，已是各國的通例。因此，在環境公益訴訟中，法院擁有更大的職權，行使司法權更為積極，包括：法官承擔一定的釋明義務、廣泛采用訴前禁令制度、對當事人處分權進行一定程度的限制、被告以反訴形式提出訴訟請求的禁止，以及對調解協議或和解協議予以公告并對協議內容依職權進行審查等方面。

當然，生態環境公益訴訟中法官職權主義色彩并不能違背“法官中立原則”。“法官中立原則”是正當程序保障下的一個根本性原則，是指在訴訟過程中，法官以裁判者身份存在，對任何一方當事人都應當保持沒有任何偏袒態度和中立地位。從形式上看，不管當事人之間的矛盾有多大，法官總是應當與原被告雙方當事人之間保持同等的訴訟距離，即通常所說的不偏不倚地居中裁判。不管哪一種訴訟，原告、被告、法官之間共同構成法官和雙方距離相等的“等腰三角形”關系。生態環境公益訴訟的司法模式同樣應當表現為這種“等腰三角形”關系。

以上只是理論上的粗略歸納，但是具體到不同國家的生態環境公益訴訟而言，各國的實踐模式是有差異的，主要是原告的范圍和地位差異，歸納起來有如下幾種具體模式：（1）巴西模式，也稱為檢察機關主導模式。根據《巴西憲法》規定，提起公益訴訟屬于檢察機關的職權范圍。巴西檢察機關提起的公益訴訟占到90%以上。①肖建華、楊恩乾：《巴西檢察機關在公益訴訟中的角色簡評》，載《人民檢察》2010年第11期。從目前發展趨勢看，我國實質上有巴西模式的趨勢。（2）德國模式，也稱為環保組織主導模式。根據《德國聯邦自然保護法》規定，只有具備法定條件的環保團體才是適格的環境（行政）公益訴訟的合法主體，才可以對行政決定提起訴訟。我國對環保組織生態環境公益起訴權的限制，在某種程度上借鑒了德國的做法。（3）美國模式，也稱為開放的社會主導模式，也就是著名的公民訴訟制度。根據《美國法典》第1365條的規定，公民訴訟雖然以“公民”為名，但實際上任何個人、團體，包括企業、州政府，都可以提起環境公益訴訟。在實踐中，真正推動環境公益訴訟的首先是環保組織，其次是公民個人，而且，環境行政公益訴訟占相當大的數量。我國的生態環境公益訴訟離美國的公民訴訟還有很大差距，說明我們的公益訴訟制度開放性不夠，這也許就是中國特色之一。

二、我國生態環境公益訴訟司法模式的選擇

（一）從我國現有的國家政策與立法及地方規范性文件看，我國是大力提倡公權力主導型生態環境公益訴訟司法模式

司法模式的選擇受制于訴訟類型、訴訟案件的性質、司法文化傳統、甚至政治體制與歷史傳統等方面的影響。2005年《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出“研究建立環境民事和行政公訴制度”，提倡由檢察機關提起環境公益訴訟。5年后最高法院出臺《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，明確規定環保部門可以提起環境公益訴訟。基本上還是突出檢察機關和政府的生態環境公益起訴權，沒有確立私人生態環境公益起訴權。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，更是為檢察機關提起公益訴訟指明了方向。2015年《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》實施以來，取得的效果是非常明顯的，當然也存在不少問題，但是，主要由檢察機關提起公益訴訟的大方向沒有改變。為落實國家政策，多地紛紛制定地方規范性文件，盡管很多地方規范性文件的合憲性值得懷疑，但是，賦予檢察機關、行政機關等公權力部門提起環境公益訴訟，一般都是必不可少的規定。2017年6月27日，為了肯定兩年來檢察機關提起公益訴訟的改革試點工作的成績，并將檢察機關提起公益訴訟的工作在全國推廣，全國人大常委會專門作出修改《民事訴訟法》和《行政訴訟》的決定，特意明確了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。2018年3月兩高還專門出臺了檢察機關提起公益訴訟的專門辦法。2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》并強調，設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，要以強化法律監督、提高辦案效果、推進專業化建設為導向，構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構，為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障。②《最高檢將新設公益訴訟檢察廳》，載《檢察日報》2018年7月6日。

同時，動態的司法實踐同樣也表明，多地的生態環境公益訴訟案件“破冰”之舉或者所謂的首例生態環境公益訴訟案件，一般都是由檢察機關或者政府為起訴主體的公權力主導型的。直到2015年上半年，民間環保組織提起環境公益訴訟的情況才有所好轉，但案件被受理均離不開檢察機關和當地政府的支持③梁春艷：《我國環境公益訴訟的模式選擇》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2015年第6期。。這種現象到現在還沒有完全改觀，在未來需要改觀也許需要漫長的時間。

我國現階段環境公益訴訟模式呈現公權力主導的單一模式的另一個顯著特征是：環境污染者或破壞者為常態被告，環境行政部門為異態被告，甚至在有些地方不敢動行政機關一根毫毛，相反，法院在一定程度上扮演行政合謀者的角色。大多數環境公益訴訟案件都是公權力機關或者官方環保組織專挑軟柿子，主要針對處于相對弱勢地位的中小型企業或者個體戶提起，選擇性司法的現象很嚴重。如2009年，為了突破生態環境公益訴訟的零受案率，昆明環保法庭積極與市檢察院、環保局等部門苦尋“好操作、低門檻、有把握”的生態環境公益訴訟案源，經過半年的努力，最終選擇以兩家養豬場為被告。這種奇怪的現象在全國其他地方也時有發生。公權力機關、環境污染破壞者與法院之間失衡的非等腰三角構造模式，不利于形成社會參與、環境行政與法院司法共治的生態法治合力。所以，有學者呼吁，我國環境公益訴訟發展模式應當從公權力主導的環境民事公益訴訟模式向社會主導的環境行政公益訴訟模式轉變。這種轉變，有利于公眾通過司法外部監督途徑督促行政機關積極履行環境保護義務，從根本上解決問題。

（二）立法者為控制社會和政治風險，對待社會力量的融入秉持謹慎態度

立法對社會組織起訴權的開放是在迫于社會輿論壓力基礎上而局部進行的，并不是一種主動的自覺行為，絕對不意味著立法者不理解，而是受各種利益的牽制，無法做出合理的立法判斷。2012年《民事訴訟法》第55條規定“法律規定的機關和有關組織”可以提起環境公益訴訟，但是何謂“法律規定的有關組織”，一直沒有明確的解釋，不能不說是一種敷衍。新出臺的《環境保護法》和后來的司法解釋，對民間組織的起訴條件更是諸多約束，雖然擴大到社區民政部門登記的環保組織也有起訴權。從立法意圖可以看出，我國現階段環境公益訴訟起訴模式實為由公權力部門以及中華環保聯合會等具有官方背景的社會組織主導的模式，私人執法型的公益訴訟模式并不發達。

（三）關于法院職權主義的適度強化

生態環境公益訴訟中需要發揮法官合理限度的職能作用，具體體現在以下四個方面：（1）法官依職權行使釋明權。如果原告提起環境公益訴訟的訴訟請求中缺少請求被告停止侵害、恢復原狀等必要內容，為了充分保護環境公共利益，法官應當向原告釋明予以變更或者追加。（2）法官可以依職權調查收集證據和委托鑒定以及酌定生態環境修復費用。對于應當由原告承擔舉證責任的訴訟所涉專業性問題，原告無法找到鑒定人或者鑒定費用太高的話，法院可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定；此外，為解決鑒定難、鑒定貴的問題，對于生態環境修復費用難以確定的，法官可以酌情合理確定。（3）法院對當事人的處分權進行適度限制。具體包括：（a）環境公益訴訟的調解以及自行和解必須是在查清事實、保證環境恢復責任履行的前提下進行；（b）法院應對當事人達成的調解協議或者和解協議予以公告，以便及時對于損害社會公共利益的行為行使監督權；（c）對損害社會公共利益的調解協議或者和解協議，不予準許，并依法及時作出判決。等等。（4）主動移送執行。等等。這些內容無不體現法院的職權主義在生態環境公益訴訟中得到了加強。

（四）對生態環境公益訴訟司法能動的理解

法院在審理生態環境公益訴訟案件的時候，如果取決于政府甚至黨委的態度，那么司法獨立難以確保，也很難通過司法實現權力的有效制約。法院為突破環境公益訴訟案件“零受案率”，積極主動尋求案源，協助行政機關加大對環境污染破壞者的打擊力度，有違司法被動、消極、中立的訴訟原理。法院在案件啟動前只應扮演被動、消極的角色，奉行“不告不理”的訴訟發動機制。筆者認為，司法能動只是案件啟動后，法院在審理過程中有界限的能動，而非肆意不受限制的妄動。在我國公權力主導的生態環境公益訴訟模式中，法院逐步向原告一方偏移，導致法院與原被告之間穩定的等腰三角構造異化，有背公正的訴訟格局，所以必須進行適度改變。

（五）促成私人執法型生態環境公益訴訟模式從理想走向現實

理論上，在以“私人”為原告的生態環境公益訴訟中，即使被告為大企業或者行政機關，但是，原被告之間的訴訟地位應當平等、訴權應當均衡，如下圖所示的模式表示“私人”為生態環境公益訴訟原告時，訴訟各方的應然位置。其中，O點代表法院的應然位置，A點代表原告的應然位置，B點代表被告的應然位置，曲線弧表示原被告之間距離的遠近。A、B兩點間的距離表示雙方爭執焦點的難易程度，越遠表明爭執焦點越大，調解的空間就越少；反之就越少，調解的空間就越大。理想的生態環境公益訴訟司法模式應當是代表法官審判權的線段OD與代表原被告整體訴權的線段AB之間保持垂直狀態，并達到能夠確保訴訟三角構造為一個等腰三角形的狀態。

“私人”作為環境公益訴訟原告的訴訟模式理想圖

可是，在現實司法實踐中，鑒于當事人訴訟專業知識的缺乏、經濟實力的差異、訴訟能力的不足、“相關部門”的不作為、訴訟動力機制的缺乏，必然會導致當事人訴訟地位實質上的不平等。基于以上分析，我們應當以下圖所示的模式作為“私人”原告的環境公益訴訟現實司法模式。在當事人的訴權配置上，通過相關有效措施，如舉證責任、私人原告激勵等，促使原告的訴權A'D大于被告的訴權B'D的局面得以改善，以達到現實與理想統一的狀態。

“私人”作為環境公益訴訟原告的訴訟模式現實圖

三、國外環境司法專門化的介評

美國學者喬治·普林和凱瑟琳·普林通過具體而量化的統計認為，從一個特定范圍來看，如果法院對生態環境案件的受理量每年達到100件，按照每年工作時間240天、一起生態環境案件的平均工作時間2.4天的標準，那么就應當設立環保法庭。④轉引自蒼鵑：《生態事件頻發，為何環保法庭遭冷落》，載《羊城晚報》2013年8月17日。關于設置的類型，從來沒有固定的模式。比如泰國在最高法院內設了環境法部門并在中央行政法院內設置了綠色席位，新西蘭則設立了環境法院。⑤張忠民：《國外環保法庭建設的幾點啟示》，載《人民法院報》2015年5月8日。在國外專門設置環保法院的，還有澳大利亞新南威爾士州的土地與環境法院、美國的佛蒙特州環境法院等；俄羅斯的生態法院；泰國、南非、印度的專門環境法庭等。我國環境司法組織專門化的進程也許就是在如此的國際背景下而爆發式開展，其效果如何，拭目以待。

為了確保土地和環境案件的審理合理化和專業化，并為環境、規劃和土地案件提供“一站式”處理，1980年澳大利亞新南威爾士州依據《土地和環境法院法案》設立土地與環境法院，該法院是世界第一家環境高等法院。有人概括該法院的主要作用有：（1）減少了重復訴訟；（2）節約了訴訟成本；（3）相比散處在各地的法庭節約了行政成本；（4）提高了司法效率、便捷性和執行力。⑥Raghav Sharma, Green Courts in India: Strengthening Environmental Governance? Law, Environment and Development Journal(2008), p.50．總而言之就是提高司法效率。

新西蘭依據《資源管理法》設立環境法院。該法院由法官和具備專業知識的環境委員組成。環境委員由新西蘭司法部提出建議名單后，由新西蘭總理任命。為了確保有足夠的專業人士參與環境案件的審理，環境委員更多凸顯其專業特色，主要來自與環境保護相關的主要領域。

新西蘭環境法院的法律管轄權具體包括：（1）對規劃和政策進行審查；（2）對不服海岸使用許可、水利用許可、排污許可或者合規許可等資源許可和公共工程征地上訴案件的審理；（3）對《資源管理法》規定中的權利、權力和義務作出解釋；（4）發布執法令。執行令是敦促他人遵守《資源管理法》的一種常用手段。

在美國，只有佛蒙特州于1990年依據州議會通過的《統一環境執行法》設立了環境法院。該法院由2名法官和若干司法輔助人員構成，法官由州最高法院任命，每屆任期6年。該法院受理：（1）環境行政機關提起的行政執行案件和其他案件；（2）要求對環境行政機關作出的行政行為進行司法審查的案件；（3）對環境行政行為和決定進行申訴。⑦李摯萍：《美國佛蒙特州環境法院的發展及對中國的啟示》，載《中國政法大學學報》2010年第1期。佛蒙特環境法院審理案件主要依據《佛蒙特州環境法院程序規則》，法官對案件的審理既包括事實審也包括法律審，既審查合法性也審查合理性。在案件正式審理前，法院經常召開一系列審前會議。審前會議的目的在于進一步明確審理事項，確定證據和專家證言的效力，確定是否調解等。如有調解可能，則進入調解程序調解結案。

2010年印度根據《國家綠色法庭法》設立國家綠色法庭，負責管轄北部地區的環境資源案件，并設立4個區域法庭。⑧蔡守秋、文黎照：《印度〈2010年國家綠色法庭法〉評介》，載《法學雜志》2013年第11期。印度國家綠色法庭的法律管轄范圍是與《國家綠色法庭法》附件1規定的7部法律實施相關的所有民事和行政案件。這表明對違反這些法律的行為，或者依據這些法律作出的政府決定都可以由國家綠色法庭受理和審理。

瑞典有5個區域環境法庭，每一個區域環境法庭由1位法官、1位環境技術顧問和2位普通專家組成合議庭，法官由司法部長任命，有1個環境上訴法庭。環境上訴法庭的開庭不像一般的庭審對質，更像是一個圓桌會議。技術顧問、科技專家和法官在案件決策過程中地位平等，以及完整的司法權力，是瑞典的一個創舉。

當然，大多數國家還是比較保守，而不設立環境法院或者環境專門法庭，如，在法國，包括環境資源案件在內的普通民事案件由司法法院管轄；而以行政機關為被告的環境資源行政案件則由行政法院管轄。不論是在行政法院還是在司法法院，法國沒有設立專門的環境資源審判機構，僅在審判庭內部指定一個或幾個處室負責審理相關案件。在處理環境資源案件的過程中，并不刻意劃分刑事、行政和民事責任的界限。刑事附帶民事的環境資源類案件中，作為環境污染的受害者，有權直接提起環境刑事訴訟，訴訟中可以直接提出民事賠償請求。⑨晏景、賈清林：《法國環境司法對我國的借鑒》，載《法律適用》2016年第9期。他們的環境案件還是處理得井然有序。

綜上所述，盡管很多國家已經建立專門環境審判機構，但是這也只占少數，只是局部性的選擇，不帶有全球化趨勢，大部分環境糾紛仍然是在傳統審判機構中進行審判的。即使在美國到目前為止也僅有佛蒙特環境法院一家。所以，有學者說，“環境法庭并不是環境糾紛解決唯一的場所，也未必是最好的場所”。⑩李摯萍：《外國環境司法專門化的經驗及挑戰》，載《法學雜志》2012年第11期。奧地利、芬蘭等國家正在考慮撤銷環境法庭，而且，牙買加和巴哈馬等國有可能不再運作環境法庭。?George (Rock) Pring & Catherine (Kitty) Pring, p.88.其實，對專門環境審判機構的存在產生質疑不無道理：（1）造成對環境法律過分依賴，從而造成法律適用的割裂和對法律理解的斷章取義；（2）環境案件數量有限，浪費了有限的司法資源；（3）環境法院除了行使傳統法院的司法權，還具有實際的行政決策權，這對法院應當恪守司法中立值得懷疑。

四、我國生態環境司法專門化的做法與探討

環境司法專門化問題，是近年來環境法學界探討的重要問題之一，在訴訟法領域并沒有受到太多關注。環境司法專門化是一個司法改革過程，一般是指為妥善處理環境糾紛而在司法領域進行的專門化設計和適應性改革，包括環境司法理念專門化、司法主體專門化、司法對象專門化和司法程序專門化等。環境司法理念專門化就是結合環境科學理論和環境司法實際，總結出符合環境保護特殊要求和環境司法審判規律的基本原則，以指導環境司法活動。環境司法主體專門化就是通過立法或者授權將環境司法的職權賦予專門的國家機關或者機構統一行使。環境司法對象專門化就是將環境糾紛類型化。環境司法程序專門化就是為環境糾紛案件的偵查、起訴、受理、審理、判決、執行等司法活動制定專門程序。?崢嶸：《環境司法專門化的困境與出路》，載《甘肅政法學院學報》2014年第4期。

根據有關媒體和學者的統計，2007年11月，貴州省成立第一家生態保護法庭。2010年6月29日，最高人民法院印發的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》通知中特別指出：“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭，實行環境保護案件專業化審判，提高環境保護司法水平。”截至2014年4月30日，全國有18個省份設立了309家專門環境審判組織。?張寶：《我國環境保護審判組織概覽》，http:∥ahlawyers．fyfz．cn/b/172083，2018年11月17日訪問。2014年7月3日，最高人民法院正式宣布在最高人民法院立案二庭的基礎上設立環境資源審判庭。由此標志著我國自下而上的環境司法專門化，具體將環保法庭的設置最終成為體系，這在世界范圍內都是少見的，體現了最高人民法院強化環境司法，為生態文明建設提供法制保障的決心。截至2017年4月，各級法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個。其中，專門審判庭296個，合議庭617個，巡回法庭43個。環境資源審判機構數量較2016年同期增加398個，增幅達71.3%。貴州、福建、海南、江蘇等18個高級人民法院、149個中級人民法院和128個基層人民法院設立了專門環境資源審判庭。福建、河南、貴州、江蘇、海南、重慶設立三級環境資源審判組織體系。?最高人民法院：《中國環境資源審判（2016-2017）》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5MTY2MjgyMQ%3D%3D&chks m=bd42858e8a350c981aff7db4e363414dbf7a8a9dd0b815a02eb1c691987eba9bdfd98e63b8da&idx=1&mid=2651075076&scene=21&sn=e1337cccbbc92768723d2a2d4634708b，2018年7月16日訪問。2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。上行下效，可以預計，全國各級檢察機關的履行公益訴訟職責的專門機構將隨著檢察機關內設機構改革同步有序推進。

全國專門環境審判組織設立進度與數量對比表

從環保法庭的機構設置來看，目前主要有4種模式：環保審判庭、環保巡回法庭、有獨立建制的環保法庭和環保合議庭。環保審判庭一般設置在中級法院，而環保法庭和環保合議庭多設置在基層法院，環保法庭一般有獨立建制，環保合議庭一般無獨立建制。地方法院自我主導的“自下而上”改革范式及對環境司法專門化內涵的淺層理解，導致專門環境審判組織無序發展。生態環境糾紛的解決實效卻并不如理想預期，具體改革措施呈現出強烈的地方經驗色彩甚至合法性危機。環保法庭數量急劇增長，環境公益案件受案量嚴重不足，有的環保法庭因成立多年無案可審而撤銷。?2010年10月，遼寧省沈陽市沈河區法院環保法庭十余年零訴訟而被撤銷。相關報道見遼寧法制網，http:∥www．lnfzb．com /news_view．aspx? id= 20101021220751140。環境糾紛高居不下，而環保法庭卻無米下鍋，所以，有學者認為，“環保法庭的出現充滿了更多的象征意義，更多地在于宣示有了專門的環境糾紛的審理機構，為以后審判體制改革和機制的轉變埋下了伏筆”?丁巖林：《超前抑或滯后：環保法庭的現實困境及應對》，載《南京大學法律評論》2012年第3期。。會不會走20世紀80年代經濟審判庭全國上下跟風式暴漲發展，結果在不到20年的時間里被最高法院叫停和撤銷的老路子，我們拭目以待。所以，有人斷言“能夠成立專門的環境法庭固然不錯，但該方案成本過高，在我國并不太具可行性。”?最高人民法院環境資源審判庭編著：《最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋理解與運用》，人民法院出版社2015年版，第98～100頁。不無道理。而且，在基層人民法院設立環保法庭尚無法律根據，具有嚴重的違憲之嫌。事實上，最高法院早在1989年就已在對武漢市橋口區人民法院是否應當設立環保法庭的相關批復中闡明：“在基層人民法院設立環保法庭尚無法律根據”?最高人民法院對“關于武漢市橋口區人民法院設立環保法庭的情況報告”的答復（1989年2月10日法（經）函〔1989〕19號）。。

其實，將環保法庭設在中院及以上法院是一個較好的選擇：（1）環境糾紛案件具有多樣性、復雜性、專業性的特點，需要法官具有較高的素質。（2）中院具有審級高、影響面大的特點，對環境案件進行審判，可以產生較大的公眾影響力。（3）相對于其他類型案件來說，環境案件數量并不是很多，如果在基層設立環保法庭，可能會加重無案可審的尷尬現狀。

有權威數據顯示，2002至2006年，有關環境問題的舉報數量，年平均增長率約為87%，但是，環境訴訟案件數量始終在低位徘徊，且有下降的趨勢，“一方面是中國當前因環境問題引發的社會矛盾與沖突的高發，另一方面是法院受理的環境案件極少；一方面是案件的類型單一，另一方面是一些基本的環境司法規則沒有得到良好運用；一方面是經過司法裁判的案件少，另一方面卻是進入申訴程序的案件多”?呂忠梅、張忠民、熊曉青：《中國環境司法現狀調查：以千份環境裁判文書為樣本》，載《法學》2011年第4期。。有學者認為，我國設立專門環保法庭，不僅不是推動生態環境保護公益訴訟的有效途徑，而且還是本末倒置之舉，是不符合訴訟發展規律的“創舉”。?周訓芳：《〈環境保護法〉第五十八條實施的制度障礙及克服途徑》，載《綠葉》2014年第7期。其實，早就有學者指出，是否設立專門受理環境資源糾紛案件的審判庭與司法機關較少受理環境污染糾紛案件之間并沒有太大關系。[21]汪勁主編：《環保法治三十年：我們成功了嗎》，北京大學出版社2011年版，第358～359頁。環境法律法規標準等依據的不充分與法官對環保法律理論和知識的理解和掌握才是影響環境糾紛案件公正審理的最大障礙。

我國經濟審判庭設立與廢止的歷史，對環保法庭的發展很有借鑒意義。經濟審判庭是在新型經濟糾紛迅猛出現的背景下設立的，由于沒有建立起獨特的經濟訴訟機制，仍然適用民事訴訟程序，最終在“大民事審判格局”的背景下被撤銷。環保法庭的現狀就與其相似，當前嚴峻的環境形勢催生了環保法庭的成立，而專門的訴訟機制的缺乏，也難免讓人懷疑環保法庭能否具有持久的生命力，是否會重蹈經濟審判庭的覆轍。如果不在訴訟程序的特殊性方面大做文章，而僅僅為了增加編制、設立機構、爭取地位，則無論我們做得多好，都可能前功盡棄。

環境司法專門化不只是法院內部的事情，還包括環境警察制度和環境監察制度，如果缺乏強有力的制裁處置機構，許多污染者和環境行政違法者勢必肆無忌憚。在美國，聯邦環保局擁有準司法的職能，設有專司偵查、起訴職能的執行處，賓夕法尼亞州設有環境犯罪局。這些部門擁有偵查、起訴、逮捕等強硬權力，確保了環保執法具有相當權威。由于我國生態環境矛盾日益尖銳，而環境法律責任處罰不力，環保執法力度不夠，全民環保法律意識普遍較差。因此，有學者建議，借鑒國外成功經驗，應在適時建立剛性的環境警察制度，提高環保執法的權威性和嚴肅性。[22]王曦、楊興：《試論環保執法的現實障礙及其法律對策》，載呂忠梅、徐祥民主編：《環境資源法論叢》（第4卷），法律出版社2004年版，第186頁。

五、生態環境公益訴訟司法組織的建設

（一）轉變環境司法理念，強化生態文明理念和生態保護理念，合理平衡生態利益與物質利益的關系[23]顏誠毅、顏運秋：《生態環境司法中的利益平衡機理》，載《常州大學學報（社會科學版）》2018年第1期。

在我國的司法實踐中，法官在對環境損害的認定和對環境損害賠償責任的確定方面都以是否造成經濟損失為標準。這都體現法官存在以犧牲環境為代價謀求經濟一時發展的短視，在對不同利益的先后位序進行評價時，一邊倒，置生態利益、生態安全等公共利益于不顧，利益衡量名存實亡。[24]陳學敏、黃俞海：《構建環境法官機制的思考》，載《中國環境法治》2013年第2期。

（二）強化環保法官獨立性，改良環保法官考核制度

生態環境案件的產生，與地方保護主義密不可分，為了克服法官地方化傾向，增強法官裁判的獨立性，可以適當提高法官的任命等級，如“最高人民法院的法官由全國人大常委會提名，國家主席任命；高級人民法院法官由最高人民法院提名，國家主席任命；中級人民法院和基層人民法院的法官由高級人民法院提名，由最高人民法院院長任命”。[25]徐宏：《論法官的審判獨立》，載胡錫慶主編：《司法制度熱點問題探索》（第1卷），中國法制出版社2002年版，第380頁。改革法官薪酬供給體制機制，建議法官待遇由中央財政統一撥付。

（三）提高審判人員和相關人員的專業化水平

從我國法院實際情況來看，目前環境法官多為從傳統審判庭抽調出來的，很多并未經過系統的環境法律和環境技術訓練，很難深入把握環境案件的特殊性，所以，無法確保環境案件的審判質量。由于環境訴訟需要較強的法律與技術背景，所以，除了加強對法官的培訓外，還應當減少環境法官的流動性，使其專注于提升辦案水平，減小對環境法官的審案數量考核壓力。同時，應當建立環境案件專家陪審員信息庫，被任命為環境專家陪審員后，初任環境專家陪審員上崗前應當接受審判業務知識和技能培訓。專家證人和鑒定評估機制是環境訴訟的核心支柱，必須建立專家證言和鑒定意見的甄別和取舍規則。我國鑒定機構較少、鑒定費用過高以及鑒定能力薄弱等，尤其是法官對于鑒定意見既不對鑒定結果本身的科學性進行審查，也不對鑒定程序的科學性進行檢視，導致鑒定對于環境訴訟的支撐不足[26]張寶：《環境訴訟中鑒定制度的困境與突圍》，載劉鑒強主編，《中國環境發展報告（2014）》，社會科學文獻出版社2014年版，第146頁。。所以，要建立法官對于鑒定意見的甄選機制，確立法官接受科學證據和專家證言的標準，防止“垃圾科學”進入法庭。[27]張寶：《環境司法專門化的建構路徑》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2014年第6期。

（四）建立法官與專家陪審員相結合的組織模式

當前的陪審員制度并不適用于選拔涉及審判環境類案件的專家陪審員，專家陪審員所擁有的專業知識必須與案件涉及的專門性問題相符合。因此，建議對專家陪審員從事專業領域的不同進行分類，編制一個陪審員專家庫，根據案件性質的需要在陪審員專家庫里隨機抽取確定專家陪審員。對于參與案件審理的陪審員，應該根據其業績給予相應的辦案補貼。同時，其為辦案所花費的實際支出，應該按一定的標準予以報銷。專家陪審員須與其他合議庭成員一道參加庭審，直接聽審，與其他合議庭成員享有同等權利。專家陪審員在合議中一般不就法律問題發表意見，僅就案件事實獨立發表意見。專家陪審員發表意見既可以書面方式發表，也可以口頭方式發表，但須記錄在案并經其本人確認。對于專家陪審員的意見，無相反理由時，合議庭應當采納。當合議庭成員對于案件存在不同意見時，專家陪審員的意見記入成員意見并按多數決原則確定最終處理意見。[28]呂忠梅等：《環境司法專門化現狀——調查與制度重構》，法律出版社2017年版，第191～192頁。

（五）建立環境案件專家咨詢制度

無論是環境污染案件還是資源、生態破壞案件，證據的采納、事實的認定以及救濟方案的選擇，均不同程度地涉及環境科學方面的專業問題，這些問題的厘清需要較高程度的環境專業知識。寄望于環境法官深入掌握這些專業知識無疑是不現實的，即使經過諸多培訓，環境法官仍然不大可能掌握專業門類極廣的環境科學知識。這些問題的存在可能導致環境法官在作出裁判時無所適從或全憑感覺裁判，既有可能損害當事人利益，更可能造成環境公共利益的巨大損失。要解決這種“專業智力需求”與鑒定缺位、鑒定不經濟以及鑒定力所不及等現實矛盾的現實選擇，專家咨詢制度應該成為環境司法專家參與機制的主要形式。對于專家咨詢意見的采納，是否以質證為要件，爭議頗多。實踐中的爭論意見主要有兩種：一種是必須質證說，認為對于定案有重大影響的意見，應當進行質證，法官在充分聽取雙方的質證意見后，才能作出取舍，否則容易發生審判權轉移或司法專斷。另一種是無須質證說，認為專家咨詢意見并非嚴格意義上的訴訟法規定的證據，故無須質證。有學者認為專家咨詢意見一般不予質證，理由是：（1）專家咨詢意見并非專家證言，專家證人雖然也是基于專門知識對案情發表專業意見，但一般由各方當事人自行聘請，具有一定的立場傾向性，故需質證后方能決定采納與否。（2）專家咨詢意見可以產生于宣判之前的任何時間，而不像專家證言須于舉證期限前提交。（3）專家咨詢意見具有很強的獨立性與中立性，甚至可以隱匿案件當事人主體名稱后由專家發表意見，也即專家只是對同類事實進行大概率的評判。（4）專家咨詢意見中即使關于因果關系、損害結果的評判，由于其并非嚴格意義上的技術鑒定，往往沒有法律上認可的司法鑒定資質，也缺乏相應的鑒定規范和依據，一般都難以滿足證據“三性”，若定性為無效證據易致案件事實陷于難以查明的境地。對于專家咨詢意見，合議庭應予以認真聽取，并決定是否采信或部分采信。合議庭決定是否采信專家答復意見的，應在合議筆錄中記錄形成決定的理由。[29]同注[28]，第192～195頁。

（六）因地制宜設置和調整環保司法組織

各地環境污染和生態破壞狀況不一，因而環保法庭的設立要因地制宜按需設立，除了最高法院設立環境資源審判庭以及各省高級法院設立環保法庭外，中級法院及基層法院在設立環保法庭之前，應當進行可行性論證。

（七）適時建立生態環保法院

有學者早就提出了建立環保法院（庭）的建議，包括設立專門的環境法院和發揮現有專門法院在審理環境糾紛案件方面的作用。對于森林法院、農墾法院，應該珍惜和保留這些法院在保護林業生態、濕地生態方面的傳統特點、經驗、知識和資源，根據環境、資源、生態保護的需要，將它們改造為更具有專業特色、行業特色和地域特色的生態法院或環保法院，充分發揮它們在環境、資源和生態保護方面的作用。對于海事法院，擴大海事法院受理環境案件的范圍和內容，增加有關海事法院審理環境糾紛案件的內容。[30]蔡守秋：《關于建立環境法院（庭）的構想》，載《東方法學》2009年第5期。專門環境法院的設立可以最大程度地緩解由于環境法的特殊性對于整個訴訟法理論和體制的沖擊，從實踐的角度來看也更具可行性。[31]董燕：《從澳大利亞土地與環境法院制度看我國環境司法機制的創新》，載《華東政法學院學報》2007年第1期。

（八）有序推進公益訴訟檢察機構建設

2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。上行下效，可以預計，全國各級檢察機關的履行公益訴訟職責的專門機構將隨著檢察機關內設機構改革同步有序推進。公益訴訟檢察機構與現有的公訴機構在職能上有本質區別。“公益訴訟”不是“公訴”的簡稱。檢察院公益訴訟檢察部門是專施檢察民事行政公益訴訟的機構，而公訴機構主要是刑事訴訟領域專施刑事公益訴訟的機構。

考慮到生態環境系統的整體性與行政區劃割裂存在的矛盾，可以考慮建立跨區域的環保法院，根據區域屬性，在華北、華南、華東、東北、西北、西南、華中地區設立大區的環保法院，最終形成中院環保審判庭或合議庭——大區環保法院——最高院環保審判庭的環保法院審判層級。[32]張彬彬、張斗勝：《我國環保法庭建設的困境及其化解的制度性思考》，載《天津法學》2014年第4期。這種審判層級的設計，可以在一定程度上滿足環境司法的特殊需求，是一種開拓性的、突破困境的有益嘗試。