公共場合涉恐涉暴應急管理研究

龔維玲　劉嫻　龐嘉宜　梁瑜靜　陳代弟

摘 要：公共場合涉爆涉恐應急管理是一項立體化的全過程管理，包含對涉爆涉恐活動的有效防范、科學預警、機制保障，以及對涉爆涉恐活動發(fā)生后的應急處理，包括物資、醫(yī)療、安保、交通工具的調度，對人民生命財產和公共財產的救援以及高效的恢復重建措施等。

關鍵詞：公共場合；涉恐涉暴；應急管理

一、爆炸恐怖活動的特性

隨著世界科技進步和信息化浪潮的不斷推進，國內外爆炸恐怖活動的實施方式和技術運用呈現出更加智能化、技術化的趨勢，爆炸襲擊手段詭譎多變，防爆防恐形勢愈發(fā)嚴峻。歸納起來，爆炸恐怖襲擊活動主要特征表現如下：

（一）攻擊性強，破壞性大。為了充分達成恐怖主義集團的政治目的，恐怖分子以最強攻擊性和最大傷害性來策劃實施爆炸恐怖活動，手段及其殘忍。而且爆炸可能波及的破壞面較廣，可以說，爆炸恐怖活動一旦付諸實施，對于恐怖分子設定攻擊的人群目標將會產生毀滅性的打擊。且恐怖分子大多會選擇人群密集的地鐵、車站、商業(yè)廣場、學校等公共產所實施爆炸恐怖活動，由此所造成的生命財產損失更為慘重。

（二）實施簡便，管制困難。當前商貿物流高度便捷，網絡信息聯通發(fā)達，恐怖分子能夠自主通過網絡學習掌握炸彈制作方法，同時，通過網絡購買制作炸彈的材料例如硝銨、碳粉和柴油等物品，政府相關部門對于這些物資的管控無法真正從源頭上切斷其市場銷售渠道。因此，恐怖分子制作爆炸物品和爆炸裝置這一環(huán)節(jié)是極為簡易，也是極難管控的。

（三）突發(fā)性強，難以防控。由于爆炸恐怖活動在實施的手段、方式、時間、空間上都存在極大的靈活性和不確定性，爆炸物品的制作也越來越多樣化，爆炸恐怖活動的潛在危機隱藏在整個社會日常的生產生活過程中，日常公共場所和大型活動場所的安保檢查也無法絕對排除爆恐隱患。基于其難以確定的突發(fā)因素，對于政府部門和社會公眾來說，防范爆炸恐怖活動困難重重，爆恐發(fā)生以后的應急處置更是難上加難。

（四）技術升級，形式多樣。現代科學技術發(fā)展迅猛，科技成果猶如一把雙刃劍，在為人類帶來進步和便利的同時，也可能被恐怖分子利用，成為爆炸恐怖活動的重要實施工具。甚至出現了使用專業(yè)的偽裝和無氣跡爆炸物技術，制作出一般機場安檢都無法檢測出爆炸物。這些高新技術在爆恐犯罪中的運用，對于政府的防范應對提出更高的技術要求。

二、爆炸恐怖活動的危害

爆炸恐怖活動的實施對于人民群眾、公共設施、社會秩序、經濟發(fā)展以及政治大局都會產生不同程度的危害，這些危害所造成的影響不僅難以預計，且一般在短時期內難以消除，對于整個國家的經濟社會發(fā)展都將造成持久影響。

造成個體身心損害是爆炸恐怖活動引發(fā)的最直接危害。爆炸活動對人體可能造成的傷害主要是通過爆炸碎片、沖擊波以及灼燒等作用產生的，包括沖擊傷、破片傷、燒傷、擠壓傷和其他損傷。這些傷害通常會造成人體外皮、內部臟器、骨骼以及人體生命系統(tǒng)受損，遭受爆炸傷害的個體，往往在承受生理疼痛、生命危機的同時，因恐懼而形成心理上的精神恐慌，這種恐慌心理往往在生理恢復健康后較長時期內讓然難以治愈。

造成公共設施損壞是爆炸恐怖活動引發(fā)的公共性危害。對于公共設施的損壞主要是通過爆炸沖擊波而造成的建筑物破壞現象，主要包括爆炸沖擊導致的各類建筑物坍塌、道路、廣場的炸坑以及各類公共設施（水、電、汽管道）的破損等后果。由于爆炸恐怖活動常常會選擇地鐵、車站、機場、橋梁、商業(yè)廣場等公共場所作為襲擊目標，尤其是一些城市地標建筑和著名景點場所等更是爆炸恐怖活動襲擊的重點對象，爆恐活動引發(fā)的公共設施損壞往往能夠引起民眾的廣泛關注，從而實現恐怖分子制造爆炸引發(fā)恐慌的目的。

抑制經濟社會平穩(wěn)發(fā)展是爆炸恐怖活動引發(fā)的長期性危害。由于爆炸恐怖活動對人身和公共設施進行了直接傷害，形成需要緊急應對的突發(fā)事件。在這一過程中，嚴重的話可能會連帶引發(fā)爆炸路段、場所的交通癱瘓、水電汽供應中斷、通信中斷等問題，從而極大影響當地民眾生產生活秩序。同時，由于爆炸恐怖活動產生的恐怖氛圍，及其可能引發(fā)社會治安問題，都直接影響了地區(qū)服務業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，對地區(qū)經濟發(fā)展也會產生抑制的長期負面效應。

威脅國家政治安全是爆炸恐怖活動引發(fā)的目的性危害。通過爆炸恐怖活動引發(fā)的人員傷亡、設施損壞以及社會治安等問題，最終影響廣大民眾對于國家政治的態(tài)度和想法，嚴重挑戰(zhàn)國家政治安全和意識形態(tài)主導權。企圖通過爆恐活動的成功實施威脅國家政治安全，是恐怖分子期望實現的終極目標。因此，與其他危害相比，對政治安全的危害是最具目的性和最為深遠持久的。

三、建立涉爆涉恐應急機制的重要性和必要性

（一）建立涉爆涉恐應急機制是保障總體國家安全的必要手段

隨著經濟全球化和我國對外開放的不斷深入發(fā)展，爆炸恐怖活動一旦成功實施，將會對于國內民眾的生產生活以及經濟社會發(fā)展造成極大的危害，對于國家的政治安全也會產生著極大的威脅。例如：11·13巴黎恐怖爆炸襲擊事件。法國當地時間2015年11月13日晚9點左右，法國巴黎市區(qū)郊區(qū)公共場所共計發(fā)生7處槍擊、6次爆炸恐怖事件。當時郊區(qū)法蘭西大體育場正舉行法國對德國的一場足球比賽，總統(tǒng)奧朗德在現場。總統(tǒng)本人已安全撤離，并宣布法國全國進入緊急狀態(tài)。可以看出，這次恐怖爆炸襲擊事件是一起周密計劃、意在危害國家安全的恐怖主義犯罪，在其成功實施后，導致法國政府不得不宣布全國進入緊急狀態(tài)，對于法國的國家安全產生了極大威脅。因此，加快建立以“一案三制”（“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。）為基礎的涉爆涉恐應急機制，提升政府應對爆炸恐怖事件的管理能力，是保障我國總體國家安全的必要手段。

（二）是提升國家治理能力的必然要求

黨的十九大報告明確應急管理作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也對公共安全與應急管理工作做出了具體部署和安排。應急管理水平與經濟社會發(fā)展息息相關，當前中國經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，對于應急管理的思維方式、專業(yè)投入、處置時效等都提出了新的更高的要求。回顧我國國家應急管理體制的重要改革歷程。第一次改革，是在2003年“非典”事件后，從常規(guī)化轉向綜合協調型應急管理體制建設階段，經過十幾年的實踐探索，應急管理的政策體制、工作機制、部門聯動的大格局基本形成。但是，總體來說，應急管理機構和職能仍然十分分散，“九龍治水，效率不高”的問題相當突出。2018年3月，我國應急管理體制進行了第二次全效改革，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，設立中華人民共和國應急管理部，通過健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制。這是國家政府職能層面對于應急管理工作的一次全方位優(yōu)化重構。尤其是進入大數據時代后，進一步創(chuàng)新應急管理思維方式，加快建立涉爆涉恐應急機制是優(yōu)化應急管理職能的必然要求。

（三）滿足人民美好生活需要的前提保障

當前，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。堅持以人民為中心一直是中國共產黨的根本宗旨。習近平總書記強調，人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系。要充分滿足人民群眾對于經濟、政治、文化、社會、生態(tài)的全方位要求，提升大家的獲得感和幸福感，首要的前提就是保障好公共安全，為群眾的生產生活提供和諧、穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。如果安全無法得到保障，美好生活便成了無根之夢。因此，建立涉爆涉恐應急機制，健全公共安全體系，盡可能控制、減輕和消除爆炸恐怖事件的嚴重危害，滿足人民美好生活需要的前提保障。

四、加強公共場合涉恐涉暴應急管理的對策建議

（一）必須強化應急管理政府主導作用

涉爆涉恐應急管理事關人民群眾的切身利益，事關國家的內外安全，需要政府發(fā)揮主導作用，充分動員一切必要的社會資源應急處置各類公共突發(fā)事件。美國、日本兩國政府高度重視應急管理體系的構建，把應急管理擺在保護國家政治安全、經濟安全、生態(tài)安全、能源安全等高度上來進行長遠部署和安排。強化政府的涉恐涉爆應急管理主導作用要貫穿于應急管理的機構設置、工作機制、宣傳教育、財物投入、人員培養(yǎng)等各個層面，同時，要著重于建立縱向聯結、橫向輔助的應急機構聯動協調機制，保障應對爆炸恐怖活動等突發(fā)公共事件時，能夠做到整個城市、省區(qū)乃至國家的資源充分共享和有效調度。

（二）必須完善應急管理法律法規(guī)體系

法律法規(guī)體系是指導應急管理工作開展的標準和保障。事實證明，完善的涉爆涉恐應急管理法律法規(guī)體系為應對爆恐事件的事前、事中、事后的全過程管理提供了必要的制度支撐。尤其是地方政府出臺的一系列政策性法規(guī)能夠在部門職責清單、應急體系標準、經費保障來源以及專業(yè)培訓指導等方面明確要求，為應急管理的常態(tài)化和應急救援的專業(yè)化提供可操作性的法律依據。

（三）必須加強應急管理經費設備投入

穩(wěn)定的經費保障機制和設備投入機制是提升涉爆涉恐應急管理工作水平的基礎保障。加強應急管理經費保障機制建設，需要進一步明確把涉爆涉恐應急管理年度預算經費列為財政專項經費支出，細化經費使用機制的操作流程，確保應急資金能夠迅速響應到位。由于爆恐犯罪的隱藏手段和技術手段不斷升級，要保障防爆反恐的實效性和科學性，必須加強應急救援裝備投入，包括防爆設施、救援設施、特警裝備以及相關物資等，美國、日本等發(fā)達國家均已研發(fā)應用大批智能化的應急救援設備，盡可能通過應急救援減少因爆恐犯罪而引發(fā)的生命財產損失。

（四 ）必須構建應急管理協同合作機制

建立順暢的涉爆涉恐應急管理協同合作機制是解決應急管理“九龍治水、效率不高”問題的關鍵途徑。首先進一步明確國家、省區(qū)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等縱向應急管理機構的職責分工及工作流程等，建立一個上下互通、相互聯結的縱向應急指揮體系。其次，要進一步明確同一層級應急管理橫向部門，包括以公安消防為重點的專業(yè)應急部門和醫(yī)療、交通等多個應急配合部門，在涉爆涉恐應急預案中人員調配、醫(yī)療救助、裝備投入、物資供給、后勤保障等具體職能分配。通過進一步打通縱向橫向的雙向協同作戰(zhàn)樞紐，有效提高應急速度，提升處置效率。

（五）必須建設應急管理信息系統(tǒng)平臺

進入大數據時代，高效的統(tǒng)一指揮必須依托于智能化的應急管理信息平臺而實現。目前世界各國都在創(chuàng)新研發(fā)應急管理信息系統(tǒng)的拓展應用功能，如：美國已經建成應急信息系統(tǒng)結構層次模型，有效整合應急管理各部門業(yè)務系統(tǒng)和數據資源。同時，加快建設涵蓋人口、法人、自然資源和空間地理、宏觀經濟在內的應急管理基礎數據庫，并推進建設建筑物、城市基礎設施、環(huán)保信息、地址資源、城市管理等專題數據庫，為涉爆涉恐應急管理提供大數據基礎分析，提升應急管理的針對性和實效性。

（六）必須引導民眾常態(tài)參與應急管理

堅持專群結合開展涉爆涉恐應急管理工作，在充分保障以專業(yè)力量為重點的應急隊伍建設的同時，可以探索建立各個場所、各個行業(yè)民眾參與防爆反恐的情報信息收集機制、應急管理志愿者工作機制以及防爆反恐宣傳教育機制等，通過定期的專業(yè)培訓、應急演練，讓民眾掌握獲取和及時上報爆恐信息的具體方式。同時，還要積極培育專業(yè)化的應急救援社會組織，通過政策引導、培訓支持以及經費補貼等形式，幫助更多的應急救援社會組織提升應急服務能力。

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