改革開放以來中國區域發展戰略演變的十個特征*

蔡之兵

自1978年改革開放至今，中國已經走過了“富起來”的時代，進入了“強起來”的時代，區域發展戰略作為推動中國經濟發展的重要工具，對“富起來”時代下的中國經濟發展產生了巨大推動作用，為了更好地吸收與借鑒過去40年區域發展戰略的經驗與教訓，從而讓區域發展戰略在“強起來”時代繼續發揮作用，筆者從以下10個方面對中國區域發展戰略演變特征進行梳理與歸納。

一、區域發展戰略的空間屬性增強

改革開放以來，如何實現經濟快速發展成為國家工作的重心。利用沿海地區的開放發展帶動全局發展是這一時期區域發展戰略的雛形，這一戰略源于鄧小平提出的兩個大局思想：沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定階段的時候，又要求沿海地區拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海地區也要服從這個大局。可以發現，這一時期的區域發展戰略主要是作為推動國民經濟快速發展的工具，例如，1980年設立4個經濟特區、1984年開放14個沿海城市、1985年開放長江三角洲、1990年開發浦東、1992年南方談話等政策內容都是這一思路的延續。

由上可知，實現國家經濟的快速發展在很長一段時期內是區域發展戰略的根本屬性，區域發展戰略某種程度上就是經濟發展戰略，并沒有體現太多的區域與空間屬性。隨著中國經濟發展水平的提高，居民對經濟發展的利益訴求開始分化，不同類型的區域問題開始增多，如特大城市面臨的膨脹病問題、東北地區面臨的蕭條病問題、中西部地區面臨的落后問題、中小城鎮面臨的發展乏力問題、地區間面臨的產業結構雷同與產能過剩問題等都對區域發展戰略的空間差異性、空間針對性、空間專業性提出了要求。在這一過程中，中國區域發展戰略的專業性逐漸提高，主要體現在針對不同類型區域發展問題的區域政策增加、區域發展戰略的思路與實施機構更為專業等方面，比如針對西部地區落后問題的西部大開發戰略以及2008年在國家發展和改革委員會設立西部開發司、針對東北地區蕭條問題的東北振興戰略以及2008年在國家發展和改革委員會設立的東北振興司、針對區域發展失衡問題的京津冀協同發展戰略以及2014年成立京津冀協同發展領導小組以及相應辦公室，這都說明區域發展戰略的區域屬性更為突出。這種變化也體現在區域經濟學學科地位的提高以及區域經濟研究能力的增強。

一方面，區域經濟學學科地位的提高是區域發展戰略專業性提高的基礎。雖然區域經濟學學科的形成最早可以追溯到19世紀西方的區位理論①，但是在具體專業設置，尤其是國內區域經濟學學科設置上，區域經濟學這一學科出現的時間較晚。改革開放以前甚至是20世紀90年代前，都只有屬于生產力經濟學下面的生產力布局專業而沒有區域經濟學專業。改革開放以后，隨著區域經濟發展問題的凸顯，區域經濟學作為一門單獨學科獨立出來顯得愈發重要。1997年年底，教育部在《授予博士、碩士學位和培養研究生的學科、專業目錄》中首次提出將區域經濟學作為應用經濟學一級學科所屬的二級學科，1998年正式招收第一批碩士生，最初設立了10個碩士點、2個博士點，2002年評定了中國人民大學、南開大學、蘭州大學的區域經濟學專業為國家級重點學科，隨后區域經濟學得到快速發展，目前，全國已有22所高校和科研機構具有區域經濟學博士點②。區域經濟學學位點的設立培育了大量的區域經濟學人才，為中國區域發展戰略專業性的提高奠定了基礎。

另一方面，區域經濟研究也為區域發展戰略專業性的提高提供了幫助。從學術研究成果分析，在中國知網經濟與管理領域CSSCI期刊數據庫以“區域”作為篇名進行檢索發現，20世紀90年代以來相關成果數量不斷增加，其中1998年相關論文數量只有209篇，隨后逐年增加，而自2008年論文數量超過1000篇后，已經連續10年超過1000篇，其中最多的年份接近1500篇。此外，另一個體現區域經濟研究能力增強的指標是區域經濟學領域的相關專業刊物開始出現。在西方核心期刊評價體系即SSCI和SCI中，區域經濟學領域權威的期刊有數十種③。國內區域經濟學刊物方面，1981年《經濟地理》雜志創刊，區域經濟學領域的專業刊物也在2013年出現，由河南省社會科學院《企業活力》雜志更名而來的《區域經濟評論》作為中國區域經濟學會會刊，是國內第一份區域經濟專業刊物。

因此，改革開放以來，由于區域發展問題日益突出，區域發展戰略的區域和空間屬性逐漸增強，支撐這種變化的基礎在于區域經濟學學科地位的提高以及區域經濟研究能力的增強。

二、區域發展戰略的創新作用增強

改革開放以來，區域發展戰略的最重要功能是“跟上”功能，這種“跟上”主要體現在中國跟上世界發達國家發展水平以及國內欠發達地區跟上發達地區發展水平兩個維度。前者指的是1978年以來通過實施東部沿海地區優先發展戰略使得全國整體發展水平追趕上世界發達國家水平；后者則體現在1999年中央提出的西部大開發戰略，2003年中央決定實施的振興東北地區等老工業基地戰略，2006年中央提出實施促進中部地區崛起戰略④。從戰略的實施效果分析，區域戰略在這兩個維度的“跟上”目標基本都已實現。

從國際“跟上”維度分析，根據世界銀行數據，1978年中國GDP為1481.79億美元，僅為同年美國2.28萬億美元GDP的6.5%、日本9967.42億美元GDP的14.9%；1997年中國GDP為3095.23億美元，為同年美國5.06萬億美元GDP的6.1%、日本3.02萬億美元GDP的10.2%。可見1978—1997年中國與美日兩國的經濟差距在拉大。2007年中國GDP增加至3.49萬億美元，為同年美國13.96萬億美元GDP的25%、日本4.36萬億美元GDP的80%；而2017年中國GDP增加至13.2萬億美元，達到同年美國19.6萬億美元GDP的67%、日本4.34萬億美元GDP的3.04倍。由上可知，中國經濟從改革開放以來經歷了不斷追趕并且逐步趕上世界發達國家發展水平的歷程。此外，中國在其他一些主要發展指標上也逐漸趕上并超過了世界主要發達國家而成為世界第一，比如2010年中國發電量超過美國、2010年中國工業產值超過美國、2012年中國在貨物進出口貿易總額上超過美國、2017年中國社會消費品零售額超過美國。因此，雖然在人均指標上中國與世界主要發達國家仍然存在較大差距，但是從整體經濟指標分析，中國經濟已經跟上世界主要發達國家的水平，區域發展戰略在國際維度的“跟上”功能基本發揮。

從國內“跟上”維度分析，1978年東部省份GDP之和為1743.6億元，中部省份GDP之和為1006.8億元，西部省份GDP之和為721.6億元；1997年東部省份GDP之和為13909.5億元，中部省份GDP之和為5777億元，西部省份GDP之和為4115.4億元⑤。1978—1997年，東部省份GDP增加6.978倍、中部省份GDP增加4.738倍、西部省份GDP增加4.704倍，東部省份明顯快于中西部省份。針對這一局面，中國在1999—2006年先后實施了三大區域發展戰略，2007年東部省份GDP之和為43835.1億元、中部省份GDP之和為16018.3億元、西部省份GDP之和為11843.8億元；1997—2007年東部省份GDP增加2.151倍、中部省份GDP增加1.773倍、西部省份GDP增加1.878倍。可見在區域發展戰略的作用下，三大區域之間的經濟增速有所收斂，2017年東部省份GDP之和為106721.2億元、中部省份GDP之和為45892.4億元、西部省份GDP之和為36909.2億元；2007—2017年東部省份GDP增加1.435倍、中部省份GDP增加1.865倍、西部省份GDP增加2.116倍，最近10年中西部地區的經濟增速已經超過東部區域，東、中、西三大區域的經濟規模占比也從差距最大的2007年的61.1%∶22.3%∶16.6%下降為2017年的56.3%∶24.2%∶19.5%，可見東、中、西三大區域的經濟規模差距也在逐步縮小。因此，可以認為區域發展戰略第二個維度的“跟上”作用也基本發揮。

過去40年，無論是在國際追趕方面還是在國內追趕方面，中國區域發展戰略在“跟上”維度都發揮了顯著作用。然而，隨著中國經濟發展水平的提高，中國的發展定位正在由“追趕者”向“引領者”轉變，后發優勢也在逐漸喪失。想要實現中華民族的復興，必須探索出新的具備中國特色社會主義優勢的發展路徑，這就要求中國的區域發展戰略具備較強的創新性并在探索新的發展模式上做出貢獻。2014年以來，從黨中央提出的京津冀協同發展、“一帶一路”倡議、雄安新區建設、粵港澳大灣區建設等發展思路分析，未來中國的區域發展戰略將更加注重發展模式的創新并探索世界先進水平的發展模式，比如京津冀和粵港澳大灣區的定位就是打造世界級城市群和國際一流灣區，雄安新區的目標則是建設高水平社會主義現代化城市、現代化經濟體系的新引擎、推動高質量發展的全國樣板，“一帶一路”倡議更是從國際層面謀求新的、和諧的、互利共贏的大區域經濟發展格局。因此，未來中國的區域發展戰略將在“引領”方面發揮越來越重要的作用。

三、區域發展戰略更加注重頂層設計

解釋中國40年來經濟快速增長原因的理論較多，其中一種極具代表性且在學術界認可度較高的理論是地方競爭理論或者地方晉升錦標理論。該理論認為由于中央政府對地方政府官員的政績考核主要集中于經濟指標，所以地方官員會為了晉升而在發展經濟活動上展開激烈競爭，這種政府間的激烈競爭是中國經濟快速發展的根本動力。這種理論比較符合中國區域發展的實際情況，中國區域發展戰略在很長一段時期內都是以這種理論作為指導思想且取得了比較明顯的成績。

然而，隨著地方經濟發展水平的提高以及國內外發展環境的變化，比如保持10年（1997—2007年）的世界經濟持續增長動力已經被2008年全球金融危機破壞；中國加入世界貿易組織的紅利在逐漸降低，中國的進口額已經超過了出口額；保持30余年的低成本制造業優勢也在逐步喪失，部分制造業已經開始流失；國內人口紅利的喪失等因素都在發生變化，地方自由競爭模式能夠發揮作用的國內外環境已經發生較大變化。

在這種背景下，地方自由競爭模式正面效應不斷降低，與此同時，其負面效應如發展效率低下、無序競爭導致的資源浪費等問題則成為全民關注的重點問題。因此，放棄完全的地方競爭發展模式，轉而由中央政府實施區域協調發展戰略可能更為有效。這一思路在20世紀90年代以來的政府工作報告以及“十三五”規劃中有所體現。首先，區域協調發展戰略已經成為區域發展戰略的核心戰略，區域協調發展最早見于1997年政府工作報告，隨后在2004—2018年政府工作報告中成為長期戰略并升級為區域總體發展戰略。“十三五”規劃進一步提出要建立健全城市群發展協調機制，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、生態保護、環境治理等協調聯動，實現城市群一體化高效發展，同時需要建立健全生態保護補償、資源開發補償等區際利益平衡機制。其次，差別分類化考核開始在調控地方發展過程中發揮重要作用。差別化績效考核制度指的是嚴格按照主體功能區規劃，對屬于不同主體功能區的區域采取不同的績效考核制度，比如屬于重點和優先開發的區域仍然可以采取GDP權重較大的指標體系進行考核，對屬于禁止和限制開發的區域則必須采取另外的考核指標體系，鼓勵區域錯位發展以實現區域協調發展的最終目標。再次，“精準”經濟發展思想的形成也在推動地方無序競爭轉向系統和科學的中央頂層設計。自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終強調經濟發展與宏觀政策的精準性，這一要求體現于用最小的資源要素投入獲得最高質量和最大數量的產出。

地方自由無序競爭模式被中央頂層設計與調控模式所取代是中國區域發展戰略指導思想上的重大轉變，也是過去40年區域發展戰略演變的顯著特征，這一變化有其獨特的國內外發展背景和內在的理論機理，它將深刻影響區域發展戰略其他一系列的變化。

四、區域發展戰略實施思路的協調性提高

在中國區域發展戰略指導思想逐漸由地方無序自由競爭轉向國家層面系統的頂層設計這一過程的影響下，中國區域發展戰略的具體實施思路也呈現弱化地方行政屬性與增強區域合作屬性這一特征。在地方自由競爭發展模式的作用下，中國地方經濟呈現諸侯經濟特征，這一特征體現于地方政府為了追求轄區內經濟增長，千方百計地發展和保護轄區內的企業與產業，甚至不顧國家產業與地區分工規劃，盲目生產、重復建設，對其他地區相同的產業、企業與產品報以敵視態度。這種諸侯經濟導致了資源要素的極大浪費，也不利于構建合理的產業體系，對不同行政區域間的和諧關系也會產生負面影響⑥。因此，打破地方經濟的行政屬性約束是過去幾十年中國區域發展戰略的一個重要思路，中國從1980年起針對打破地方行政屬性約束而出臺的文件如表1所示。

除直接針對地方行政壟斷和保護外，中央政府也加快了推動區域合作發展的速度與力度。一方面，國家層面進行交通基礎設施建設，在空間物理連接層面削弱了地方行政屬性的影響，促進了要素與企業的自由流動。2017年中國高鐵與高速公路里程分別達到2.5萬公里和13.65萬公里，通過推動交通基礎設施建設來實現區域之間的協同發展已經成為上級政府打破下級政府行政保護與割裂的有力工具，比如長江經濟帶戰略就是利用交通基礎設施的連接來實現地方經濟的合作；2017年10月，廣東在《廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃（2017—2030年）》中明確提出要在省內建設一條1600公里的沿海大道，加快沿海地區15個縣市的區域經濟合作與發展。另一方面，中央政府出臺各種政策、文件、規劃來鼓勵城市群等多種不同類型的跨行政區域合作，這些區域合作既包括跨省級行政區域的合作，比如京津冀協同發展、長三角協同發展；也包括省內不同城市間的合作，比如武漢與周邊城市的“1+8”都市圈合作，這些旨在打破地方行政割裂的區域合作行動是近些年中國區域發展戰略實施思路的重要內容⑦。

打破地方行政分割，促進要素跨區域自由流動和區域經濟充分發展并最終實現整體經濟的高質量發展是近40年區域發展戰略實施思路越來越重要的特征。

五、區域發展戰略面臨問題的復雜性增加

改革開放以來，雖然在兩個大局思想的指導下，東部沿海地區迅速拉大了與西部地區的差距，但是在中國實施了旨在縮小區域差距的區域總體發展戰略后，這一差距有所縮小。這一過程可以運用1978年、1999年以及2017年三個年份東部與西部主要省份GDP差距變化情況說明。

1978年東部GDP前四位省（市）分別是272.81億元的上海、249.24億元的江蘇、225.45億元的山東以及185.85億元的廣東，而西部地區GDP最高的省份是184.81億元的四川，甘肅、內蒙古、貴州、新疆、青海、寧夏、西藏的GDP分別為64.73億元、58.04億元、46.62億元、39.07億元、15.54億元、13.00億元以及6.65億元，分別相當于上海的67.7%、23.7%、21.3%、17.1%、14.3%、5.7%、4.8%、2.4%。可以發現，1978年沿海地區經濟發展水平高于西部省份。

表1 中央政府試圖打破地方行政屬性約束的文件匯總

到西部大開發戰略提出來之前的1999年，這種差距進一步拉大，1999年東部地區GDP前4位省份分別是9250.68億元的廣東、7697.82億元的江蘇、7493.84億元的山東、5443.92億元的浙江，而西部地區GDP最高的省份是5312.32億元的四川，甘肅、內蒙古、貴州、新疆、青海、寧夏、西藏的GDP分別為956.32億元、1379.31億元、937.5億元、1163.17億元、239.38億元、264.58億元以及105.98億元，分別相當于廣東的57.4%、10.3%、14.9%、10.1%、12.6%、2.6%、2.9%、1.1%，可以發現東部地區與西部地區的差距進一步拉大。

自此以后，中央政府先后實施了西部大開發、中部崛起與東北振興等三大戰略，到2017年，東部地區GDP前4位省份分別是89879億元的廣東、85900億元的江蘇、72678億元的山東、51768億元的浙江，而西部地區GDP最高的省份是56480億元的四川，甘肅、內蒙古、貴州、新疆、青海、寧夏、西藏的GDP分別為7677億元、16103億元、13540億元、10920億元、2643億元、3453億元以及1312億元，分別相當于廣東的62.8%、8.5%、17.9%、15.1%、12.1%、2.9%、3.8%、1.5%，可以發現，除甘肅GDP與廣東的差距拉大外，其他西部省份與廣東的差距開始縮小。

因此，東西部地區的經濟差距在不斷縮小，這也體現在近10年來西部省份始終位于經濟增速第一方陣的位置。實際上，自2004年以來，除天津外，西藏、內蒙古、四川、重慶、貴州等西部省（市區）就分別占據全國經濟增速第一的位置，其中2011年以后，西部省份的經濟增速就已經明顯超過東部地區。例如，2012年經濟增速前10的省份中，有9個西部省份，其中前6位全是西部省份；2014年經濟增速超過10%的5個省份中，有4個西部省份；2017年經濟增速超過9%的4個省份全是西部省份。因此，雖然東西部地區經濟發展差距問題仍然存在，但是我們認為由于中央政府采取了正確的發展戰略，并加大了對西部地區基礎設施的投資力度和鼓勵東部地區產業向中西部地區轉移，東西部地區發展差距正逐漸縮小。

與此同時，南北方發展差距問題正成為制約中國區域經濟協調發展與國民經濟健康發展的重要問題，這些問題主要體現在以下幾個方面。

首先，從西部地區看，西南與西北地區的差距拉大，這種差距主要體現在西北五省（區）（陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）與西南五省（市區）（四川、重慶、貴州、云南、西藏）的發展差距正在逐漸拉大。1978年西北五省（區）GDP分別為81.07億元、64.73億元、15.54億元、13億元、39.07億元，而同年西南五省（市區）（四川與重慶合并統計）GDP分別為184.81億元⑧、46.62億元、69.05億元、6.65億元，西南五省（市區）GDP之和為西北五省（區）GDP之和的1.47倍，而2017年西南五省（市區）GDP之和已經是西北五省（區）GDP之和的1.88倍。與此同時，西南五省（市區）GDP增速幾乎都高于西北五省（區），重慶、貴州、西藏、云南與四川等5省（市區）長期是中國經濟增速較快的幾個省（市區），重慶、貴州與西藏更是多次位居全國經濟增速最快的位置。以2017年為例，西南五省份經濟增速分別為8.1%、10.2%、9.5%、10.0%、9.3%，而西北5省（區）同年經濟增速分別為8.0%、3.6%、7.3%、7.8%、7.6%，西北地區與西南地區平均經濟增速相差3個百分點。因此，從西部地區看，南北差距逐漸拉大。

其次，從東部地區看，東南與東北、華北的差距更是在加速拉大。一方面，東北三省與山西面臨較大的經濟增長壓力問題，1978年東北三省與山西GDP分別位居全國第3名、第8名、第18名以及第15名，而2017年東北三省與山西的GDP分別位居全國第14名、第21名、第23名以及第24名，4省分別下降了6位、3位、5位和9位，更為嚴重的是，這4個省份的經濟增速都低于全國平均水平，尤其是低于南方部分省份的發展速度，2016—2017年，東北三省與山西GDP增速分別為-2.5%與4.2%、6.1%與6.4%、6.9%與5.3%、4.5%與7%，而廣東、福建、浙江、海南GDP增速分別為7.5%與7.5%、8.4%與8.1%、7.6%與7.8%、7.5%與7.0%，兩大區域間經濟平均增速差距同樣在三個百分點左右。另一方面，天津、內蒙古、河北以及山東都面臨較為嚴重的發展轉型問題，2018年天津與內蒙古等地已經承認經濟數據造假⑨。山東與南部發達省份的差距也在拉大，GDP與廣東的差距由2008年的5860億元擴大到2017年1.72萬億元，與江蘇的差距由2008年的50億元擴大到2017年的1.32萬億元；一般公共預算收入與廣東的差距由2008年的1350億元擴大到2017年的5200億元，與江蘇的差距由2008年的770億元擴大到2017年的2100億元⑩。河北作為水泥、鋼鐵等產能嚴重過剩的省份，也面臨巨大的經濟增長壓力。

因此，東西部的區域差距正在逐漸縮小，且西部部分省份的發展勢頭良好，東西部發展差距問題在中國區域發展格局中正處于穩步縮小的狀態，而南北方的區域差距正在逐漸拉大且北部省份面臨越來越大的增長壓力和越來越多的發展問題，南北方發展差距問題正在取代東西部發展差距問題，并逐漸成為中國區域發展戰略面臨的重大經濟地理格局問題。

六、區域發展戰略更加注重質量提升

改革開放以來，中國區域發展戰略的主要思路是通過激發地方發展經濟的動力來實現整體經濟的快速增長。除經濟指標外，其他指標在整個戰略中的地位并不高。隨著經濟快速發展，其他問題比如發展效率低下與環境污染問題日益突出。擯棄單一的經濟指標轉而選取綜合性指標作為發展目標是這40年來區域發展戰略演變的一個顯著特征。

在環境保護指標方面，中國區域發展戰略經歷了由不重視環境保護到重視環境保護再到重視生態文明的轉變。1978年，中央政府就提出消除污染和保護環境是一件關系到廣大人民健康的大事，必須引起高度重視，并制定了環境保護的法令和條例，但是，此時提出的環境問題更多的是個別企業的污染問題而非整體環境問題，更不是發展理念上的問題。此后1990年中央政府提出切實加強環境保護的基本國策，這是中國第一次提出將環境保護作為基本國策。1992年和1994年分別提出環境保護與經濟建設協調發展和把環境保護納入地方經濟和社會發展計劃。2000年首次在環境保護的基礎上提出生態建設，2001年將生態建設列在環境保護之前，2005年第一次提出建立生態補償機制，2007年提出建設生態文明，生態與環境概念首次融為一體，2010年印發《全國主體功能區規劃》，2015年將綠色發展作為五大發展理念之一提出來，2017年提出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計并把生態文明建設寫入黨章。在綠色指標權重逐漸提高的背景下，中國區域經濟發展的綠色屬性也逐漸提高。根據相關綠色GDP研究文獻，1997年中國綠色GDP指數為79.58，2007年上升至81.12，2016年則繼續上升至84.69?，同時根據2017年國家統計局、國家發展和改革委員會、環境保護部和中央組織部聯合發布的《2016年生態文明建設年度評價結果公報》可以發現，中國31個省（市區）的綠色發展指數都已經超過75。綠色發展已經成為中國區域經濟發展的一項重要內容。

在發展質量指標方面，發展速度長期以來都是中國區域發展戰略追求的目標，1978年與1980年政府工作報告分別指出我們具備了一切必要條件來加快經濟發展的速度和千方百計發展生產，此后，加快經濟發展一直是中國區域發展戰略的第一目標，直到1996年中央政府提出要轉變經濟增長方式，其中明確提出經濟增長方式從粗放型向集約型轉變……經濟增長方式轉變要處理好速度和效益的關系，提高經濟整體素質和生產要素的配置效率，注重結構優化效益、規模經濟效益和科技進步效益……轉變經濟增長方式歸根到底要靠加快科技進步和提高勞動者素質。隨后10年，轉變經濟增長方式與調整經濟產業結構成為區域發展戰略的重點之一，在這個過程中，黨中央順勢提出了科學發展觀，2007年黨的十七大報告中將轉變經濟增長方式調整為轉變經濟發展方式，轉變經濟發展模式已經成為共識，但是如何實現這一轉變目標并沒有形成具體的發展路徑。這一路徑在2012年后的經濟發展實踐探索中逐漸形成，黨的十八大以來，以供給側結構性改革和五大發展理念為核心的具體經濟發展思路逐漸形成，經濟發展的目標也明確為實現高質量發展。在追求經濟發展質量的導向下，中國區域經濟的增長動力也在不斷發生變化，改革開放以來，東部、中部、西部地區的TFP年均增長率雖然存在差距，分別為3.1%、0.9%與2.3%，但是三大區域的技術進步對經濟增長的貢獻都呈增加態勢，說明中國區域經濟的發展質量正處于提高階段。

單一追求經濟發展速度已經不能滿足新時代建設現代化經濟強國的需求，區域發展戰略綠色屬性與質量屬性的增強也意味著中國不同省份、不同城市未來的經濟發展將更加注重經濟發展的內涵和質量。

七、區域發展戰略發展動力的內生性增強

對外開放戰略在中國區域發展戰略中發揮了重要作用，大量的文獻證明FDI與對外貿易是東部沿海省份快速發展的直接動力。在2001年之前，雖然東部沿海地區實施了對外開放戰略，但是由于這一時期中國沒有加入世界貿易組織，各省的貿易規模并不大。1978年全國的進出口貿易總額為344億元，2000年也僅為39273億元，22年間只增加了38929億元，而自加入世界貿易組織后，中國進出口貿易總額就呈現飛速增長態勢，2001年全國進出口貿易總額為42183億元，2017年達到277900億元，16年間增加了235717億元，是前22年增加幅度的6倍。在這其中，東部沿海省份占據了進出口貿易的絕大部分，2017年僅廣東、上海、江蘇、浙江的進出口貿易額就已經達到19.53萬億元，占全國進出口貿易額的70%以上。然而，過高的外貿依存度會給國家經濟健康運行帶來較大的不穩定性，這已經被大量的文獻與現實經濟活動所證明，1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機就分別對東南亞以及中國的外向型經濟產生了巨大沖擊，這對降低國內經濟發展風險和維持社會穩定都是不利因素。在這種背景下，中央政府采取了旨在降低外在因素對中國經濟影響的擴大內需戰略，從這10年的變化來看，中國區域發展的內在動力逐步增強，外在動力的影響逐漸降低，主要體現在以下兩個方面。

一方面，全國對外貿易額與FDI變異系數降低，貿易活動的空間分布均衡程度提高?。2007年全國進出口貿易總額變異系數為1.94，2017年下降至1.71；2007年全國出口貿易總額變異系數為1.98，2017年下降至1.85；2007年全國進口貿易總額變異系數為1.96，2017年下降至1.69；2007年全國FDI變異系數為1.46，2017年下降至1.42。這十余年貿易活動的空間均衡化程度有所提高，一定程度上降低了貿易因素對整體經濟的極端影響。另一方面，根據國家統計局數據，在推動經濟增長的三大需求因素中，貨物與服務凈出口因素對經濟增長的貢獻率逐漸下滑，1990年貨物與服務凈出口因素對經濟增長的貢獻率達到82.9%，而2006年下降至15.1%，到2014年繼續下降至4.3%，此后兩年更是轉為負值，表明外向型因素對經濟增長的貢獻在逐步下降。與此同時，消費需求的經濟增長貢獻率卻在逐步上升，1978年消費需求對經濟增長的貢獻率為38.3%，2007年上升至45.3%，2016年達到64.6%，是2013年以來三大需求因素中唯一持續保持增長的因素?。

由上可知，40年來，中國區域經濟發展的外生動力對經濟增長的影響逐漸降低，而內在動力的影響逐漸增強，區域發展戰略的內生性穩步提高。

八、區域發展戰略發展機制的可持續性增強

眾所周知，改革開放以來的絕大部分時間，區域發展戰略的目標都是追求宏觀層面的經濟增長，對中觀層面的產業生產和微觀層面的居民生活情況關注較少。

從中國的實際情況分析，以房地產為主導的城鎮化是過去幾十年實現經濟增長的主要動力之一。中國城鎮化進程推進速度極快，1949年中國城鎮化率為10.64%，1978年為17.92%，30年間城鎮化率僅增加7個百分點。改革開放以來，城鎮化進程高速推進，2017年城鎮化率為58.52%，40年間城鎮化率提高41個百分點，快速的城鎮化進程衍生了規模巨大的建筑與房地產產業，2017年中國建筑業和房地產業的增加值分別是55689億元和52851億元，分別占GDP的6.73%和6.5%。但是，中國的城鎮化進程呈現明顯的空間城鎮化快于人口城鎮化特征，2017年戶籍人口城鎮化率僅為42%，低于常住人口城鎮化率16個百分點，各級政府對城鎮化進程所產生的空間效益即土地和房產收益更有興趣。城鄉要素二元結構下存在的土地價格差異賦予了城市土地巨額價值，而這部分價值的絕大部分都被各級政府、房地產企業、房地產投機者攫取，大量的普通居民不僅不能參與這一增值分配過程，相反還要為了獲得居住空間而付出一代人甚至幾代人辛勤勞動的積蓄?。這種發展機制不符合中國特色社會主義共同富裕的目標，同時土地和房產作為重要的生產與生活資料，其過高的價格對整個國民經濟體系的可持續發展會帶來巨大的負面影響。

導致這一現象出現的原因在于房地產產業的畸形發展，而房地產產業的畸形發展與政府的土地制度具有緊密聯系。一方面，政府人為地控制住房用地供給規模，2010年全國房地產用地供應15.42萬公頃、2011年為16.91萬公頃、2013年則上升至20.32萬公頃，隨后房地產用地供應面積開始大幅下滑，2017年銳減至11.5萬公頃，僅為2013年的56.6%，房地產用地占國有建設用地供應面積的比例已經由2013年的27.40%下降至2016年的20.75%。另一方面，政府土地供給制度存在空間扭曲現象，即控制發展水平高和急需土地城市的土地供給規模而加大對中西部很多發展水平不高且吸引人口能力不強城市的土地供給規模，2003年中西部土地供給規模僅占全國土地供給規模的29.5%，東部地區土地供給規模占全國土地供給規模的70.5%；2013年中西部土地供給規模占全國土地供給規模的62%，東部地區土地供給規模占全國土地供給規模的38%。因此，在人口不斷向東部地區集聚的前提下，繼續壓縮東部地區的土地供給規模而加大中西部地區土地供給規模這一機制導致東部地區的生產與生活成本越來越高而西部地區的債務危機也越來越嚴重，這極大地影響了經濟發展的可持續性。

為了降低房地產價格高速上漲所形成的高昂發展成本，在“房子是用來住的、不是用來炒的”理念下，中央政府一方面采取了提高大城市土地供應規模和允許建設用地指標跨省交易等措施來增加大城市的土地供給規模，從而降低大城市的生活和生產成本；另一方面，開始探索房產制度改革，降低土地要素價格和房產商品價格，從而最終降低經濟發展的成本。

經濟發展的可持續性很大程度上取決于發展成本的高低與增速，尤其是核心區域的發展成本，區域發展戰略應該最大限度地提高發達區域的發展上限和欠發達區域的發展潛力，這就需要區域發展戰略繼續完善發展機制、權衡發展產出與發展成本的空間分布效益，降低區域經濟發展的成本，從而保障區域經濟發展的可持續性。

九、區域發展戰略作用對象的全面性增強

改革開放以來，中國區域經濟發展戰略的重心始終在城市。1982年的政府工作報告提出要制定以大中城市為中心的區域發展規劃，1987年中央政府強調大城市是全國或區域性的經濟、政治、文化中心，擔負著從各方面支援全國或地區經濟建設的重要任務，1997年提出要按照市場經濟規律，以中心城市和交通要道為依托，進一步形成和發展若干突破行政區劃界限的經濟區域。可見，城市地區尤其是大城市地區在很長一段時期內是中國區域發展戰略的重點地區，大城市的經濟發展也取得了較大成就。2017年，中國已經有14個GDP超過1萬億元的城市。然而，區域發展戰略的最終目標是實現整體空間的共同富裕與均衡發展，僅將大城市作為區域發展戰略作用對象的實施思路無法實現這一目標。因此，進入21世紀以后，區域發展戰略的作用對象已經逐漸由單一對象轉變到多重對象，主要增加了以下三個方面的內容。

第一，增加了農村地區對象。農村地區長期在中國區域發展戰略中的缺席是制約整體區域經濟健康發展的主要因素。政府或者學術界將解決農村發展問題的希望寄托于城鎮化或者農業自身的產業升級。實際上，農村地區不僅是中國區域經濟格局的重要組成部分，且其空間范圍比城市地區更為廣闊，2016年全國所有城市的城區面積僅為19.8萬平方公里，建成區面積更是只有5.4萬平方公里，僅占全國國土面積的0.57%?。可以明顯發現中國絕大部分空間范圍都是農村地區且這一現象基本上不會出現根本性變化?，因此，必須在區域發展戰略中考慮農村地區，并將其納入空間規劃，與城市空間互補互助，形成良性的空間互動與健康的空間結構。這一思路已在2017年的鄉村振興戰略中有所體現。實際上，農業部在2018年黨和國家機構改革中被改為農業農村部也意味著農業問題的解決不能只依靠農業、只依靠產業經濟學，還必須凸顯農村這一空間屬性，運用區域經濟學思路解決農村問題。

第二，增加了中小城鎮對象。在中國的城鎮體系中，中小城市的數量遠遠多于大城市。截至2017年，市轄區100萬人口以下的城市有140個。過于重視大城市而忽視中小城市的發展思路只會導致區域與城市經濟格局的馬太效應。針對這種局面，21世紀以來，中央政府不斷提高中小城鎮在區域發展戰略中的地位，2000年中央政府提出加快小城鎮建設是經濟社會發展的一個大戰略，2002年中央政府進一步強調要發展小城鎮，繁榮小城鎮經濟，2010年又提出加快小城鎮建設，壯大縣域經濟。21世紀的前10年，中國區域發展戰略不斷加大對小城鎮建設的重視程度，但是在這個過程中，由于缺乏合理的規劃，中小城鎮遍地開花，很多沒有支柱產業的中小城鎮很快成了空城，造成極大的資源浪費并帶來了嚴重的債務危機。為了解決這一問題，中央政府開始強調中小城市與大城市的協調發展，將大中小城市作為一個完整的空間系統予以考慮，2010年中央政府提出堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，2012年進一步指出要優化全國生產力布局，形成合理的城鎮體系和與國土規模、資源分布、發展潛力相適應的人口布局，2015年提出要制定實施城市群規劃，有序推進基礎設施和基本公共服務同城化……控制超大城市人口規模，提升地級市、縣城和中心鎮產業與人口承載能力。可以發現，中小城鎮在中國區域發展戰略中的地位逐漸提升，從被忽視到作為重要組成部分再到和大城市一道作為整個區域發展戰略中相輔相成、密不可分的組成部分，中小城鎮將會在未來的區域經濟發展中發揮更大的作用。

第三，增加了特殊地區對象。除農村地區和中小城鎮外，中國區域發展戰略也加大了對一些特殊地區的重視程度。2003年中央政府提出支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業與支持革命老區和少數民族地區加快發展，2005年則將邊疆地區和貧困地區納入整體區域發展戰略，2011年提出堅持陸海統籌，推進海洋經濟發展。

由上可知，40年來，中國區域發展戰略的作用對象由單一的大城市指向轉為包含多重不同作用對象的發展戰略，這極大地保障了區域發展戰略作用的科學性、系統性和全面性。

十、區域發展戰略地位的穩定性增強

實現發達區域的引領發展、后發區域的快速發展以及整體區域的均衡發展是區域發展戰略的三個具體目標。然而，在現實經濟活動中，實現區域發展難度相當大，它不僅需要合適的外部機遇，比如穩定和平的世界局勢、開放自由的國際經濟環境、穩定積極的產業轉移浪潮等，更需要長期和穩定的內部發展規劃來實現區域發展。在很長一段時間內，中國的區域發展戰略并不穩定，表現在以下三個方面。

第一，發展規劃制定不科學。發展規劃是區域發展的基礎，規劃制定水平的高低直接影響區域發展質量的好壞。制定科學的發展規劃并非易事，這要求規劃制定部門對國際、國內和城市自身的發展情況以及未來的發展趨勢具有清晰的認識。北京城市發展規劃對北京人口的屢次預測失誤能夠證明保障規劃科學性的難度，《北京城市建設總體規劃方案》（1983年）將北京2000年常住人口目標設定為1000萬人，結果1986年北京常住人口就已經突破1000萬人；隨后《北京城市總體規劃》（1993年）將2000年北京常住人口目標設定為1160萬人，結果2000年北京常住人口達到1382萬人；緊接著《北京城市總體規劃》（2004年）將2020年北京常住人口目標設定為1800萬人，結果2010年北京常住人口就已經達到1961萬人。因此，保障發展規劃的科學性難度較大，這就要求決策部門高度重視發展規劃的制定環節，追求發展規劃的科學性而不是模仿或者簡單借鑒其他國家或地區的發展規劃。

第二，地方發展規劃不穩定。個體區域的發展是整體區域發展的基礎，中國地方發展存在極為明顯的多變特征，查閱各地《政府工作報告》等文件可知，很多地方的發展規劃一年一個新提法，有的地方即使有成百上千億規模的產業規劃，只要領導一句話，馬上改弦易轍。實際上，如果是因為中央宏觀層面的頂層設計有變，地方規劃服從國家戰略調整無可厚非，但細究一些地方更改發展規劃藍圖的時間點，很多都與上級重要領導視察、當地主要官員交替等高度吻合。這就表明中國地方發展戰略存在較大的隨意性，極不穩定，這種情況極易造成運動式的發展和重復性的建設，最終導致資源的大量浪費，中國過去的發展情況已經證明了這一點?。

第三，區域發展戰略缺乏制度約束。區域發展戰略之所以缺乏長期性和穩定性，一個關鍵因素在于約束性制度和戰略績效評估機制的缺失。一方面，近20年來，中央政府制定或批準了許多區域發展規劃，但這些規劃沒有統一的法律基礎；另一方面，中國的區域發展規劃也沒有事前、事中與事后的評價機制，中央政府制定了許多區域政策，同樣沒有評價機制，西部大開發與東北地區老工業基地振興實施十余年的成本與收益到底是多少？由中央部委執行的政策產生了多少效果？戰略績效評估機制的缺失是區域發展戰略缺乏長期約束力，從而喪失穩定性的重要原因。

保障區域發展戰略的約束性對于實現區域發展戰略的效果具有重要作用，黨的十八大以來，提高區域發展戰略的穩定性已經成為共識。首先，中央政府開始重視發展規劃的科學性，習近平總書記指出規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱，強調規劃的科學性已經成為各種區域發展戰略的首要條件。實際上，黨的十八大以來的各項區域發展戰略，比如京津冀協同發展規劃、北京城市總體規劃、雄安新區發展規劃、粵港澳大灣區發展規劃都經過了多輪反復修改并提升至中央層面進行審議，保障規劃的科學性已經是區域發展戰略的基礎環節。其次，中央政府開始重視發展規劃的約束性。由于區域戰略的對象是區域，其空間載體屬性涉及國土、土地、城市、經濟、產業等多個不同領域的內容，而這些領域都各有規劃，這些規劃之間的沖突是導致中國區域發展戰略難以持續和穩定的重要原因。針對這種情況，習近平總書記在2013年12月中央城鎮化工作會議上強調要建立一個統一的空間規劃體系、要有釘釘子精神、要一張藍圖干到底，區域發展戰略的統一性與約束性由此體現。再次，對發展戰略的發展目標設定更為清晰。以2003年和2016年兩次東北振興戰略的目標進行比較，2003年《中共中央 國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》提出東北振興的目標是經過一段時間堅持不懈的努力，要將老工業基地調整改造、發展成為技術先進、結構合理、功能完善、特色明顯、機制靈活、競爭力強的新型產業基地，使之逐步成為中國經濟新的重要增長區域，而2016年《中共中央 國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》則將東北振興目標具體為到2020年，東北地區在重要領域和關鍵環節改革上取得重大成果，轉變經濟發展方式和結構性改革取得重大進展，經濟保持中高速增長，與全國同步實現全面建成小康社會目標。產業邁向中高端水平，自主創新和科研成果轉化能力大幅提升，重點行業和企業具備較強國際競爭力，經濟發展質量和效益明顯提高；新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化協調發展新格局基本形成；人民生活水平和質量普遍提高，城鄉居民收入增長和經濟發展同步，基本公共服務水平大幅提升；資源枯竭、產業衰退地區轉型發展取得顯著成效。在此基礎上，爭取再用10年左右時間，東北地區實現全面振興，走進全國現代化建設前列，成為全國重要的經濟支撐帶，具有國際競爭力的先進裝備制造業基地和重大技術裝備戰略基地，國家新型原材料基地、現代農業生產基地和重要技術創新與研發基地，可以發現2016年的東北振興戰略所設定的戰略目標更為具體，量化難度更低且具有明確的戰略計劃時間安排。

注釋

①關于區域經濟及其相關學科關系的討論詳見張可云《區域科學的興衰、新經濟地理學爭論與區域經濟學的未來方向》一文。②這22所高校和科研機構分別是中國人民大學、北京大學、東北財經大學、東北大學、復旦大學、華東師范大學、蘭州大學、遼寧大學、南開大學、山東大學、上海財經大學、首都經濟貿易大學、西南財經大學、廈門大學、新疆財經大學、云南財經大學、浙江大學、浙江工商大學、中國農業大學、中國社會科學院研究生院、中南財經政法大學、重慶工商大學。③主要刊物如下：Regional Studies、Journal of Economic Geography、Urban Policy and Research、European Spatial Research and Policy、Urban Studies、Geo Journal、Journal of Urban Design、International Journal of Urban and Regional Research、The Annals of Regional Science、Entrepreneurship&Regional Development、 European Urban and Regional Studies、International Regional Science Review、Journal of Regional Science、Papers in Regional Science、Review of Urban and Regional Development Studies、Journal of Urban Economics、Journal of Urban Planning and Development、Planning Theory&Practice、Regional Science and urban economics。④1981年實施的“六五”規劃，沿海地區優先發展得到國家大力支持，1988年鄧小平同志關于兩個大局的戰略思想進一步明確了沿海地區優先發展戰略，而中部崛起戰略實際上在2004年政府工作報告中即被提出，本文以具體實施意見出臺日期為準。⑤為了剔除不同省份價格因素對GDP的影響，本文將所有省份的GDP數據換算為1978年不變價格數據，限于文章篇幅無法提供，若有需要可來信索取。⑥諸侯經濟會導致大量的地方保護自身產業、企業、產品的現象，即使這些產業、企業、產品的市場競爭力極差，這些現象直到2018年仍然存在，比如“鴻茅藥酒”事件。⑦2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出了19個城市群：長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、哈長城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、北部灣城市群、呼包鄂榆城市群、山西中部城市群、關中平原城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群、天山北坡城市群、滇中城市群、黔中城市群。⑧為了前后比較的統一，仍然把重慶納入四川進行比較，其中1978年四川和重慶的GDP分別為138.07億元和46.74億元。⑨天津濱海新區公開承認GDP存在水分，主動將2016年全區萬億GDP調整為6654億元。內蒙古自治區黨委在2018年1月3日內蒙古經濟工作會議上承認：經審計部門核算后，內蒙古調減2016年一般公共預算收入530億元，占總量的26.3%；核減2016年規模以上工業增加值2900億元，占全部工業增加值的40%。⑩更為嚴重的是，作為全國經濟總量前三的山東省自2016年后已經無法保證自身財政收支平衡，需要依靠中央財政轉移支付維持運行。?綠色GDP指的是GDP減去自然資源損失價值、環境污染損失價值再加上資源環境正效益，詳見參考文獻，其中1997年與2007年結果來源于文獻，2016年結果為作者根據該方法測算而得。?標準差與平均數的比值稱為變異系數，能夠衡量變量的分布差異程度。?詳見國家統計局網站 http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm.?著名經濟學家樊綱的“六個錢包”說形象地說明過高的房產價格給普通居民家庭帶來的沉重壓力。六個錢包說指的是一對夫妻可以用六個錢包來付首付，六個錢包指的是父母算一個錢包，爺爺奶奶一個錢包，姥姥姥爺一個錢包，愛人的姥姥姥爺，爺爺奶奶和父母。?見 2017 年中國統計年鑒：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm。?根據習近平總書記對中國基本國情和城鎮化進程的判斷，70%的城鎮化率就已經是中國城市吸納農村人口的極限了。按照這一比例測算，到城鎮化進程結束之時，城市的空間范圍仍然遠遠小于農村地區，因為城市地區的人口密度是農村地區人口密度的十倍甚至百倍以上，兩倍的城鎮人口所集聚的城市空間范圍仍然遠遠小于農村。?根據國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心（中國城市和小城鎮改革發展中心）發布的《2016年中國新城新區發展報告》顯示，中國已經有縣及縣以上的新城新區超過3500個，縣以下的各類產業園上萬計，規劃人口之和達到34億人，其中大量的新城處于空城狀態，人口和產業都遠遠達不到當初設定的發展目標。