不同發展理念指導下的長三角區域發展芻議

郭繼

[摘要]區域經濟是在一定區域內，經濟發展的內部因素和外部因素相互作用而產生的生產綜合體。長江三角洲地區，因為覆蓋江蘇、浙江、上海3個中國經濟實力強的省市而成為我國第一大經濟區域，備受黨和國家的關注。本文旨在梳理不同歷史時期發展理念的指導下，長三角地區的區域發展呈現出的鮮明歷史階段性，為更好地在新發展理念指導下推進長三角一體化提供歷史借鑒。

[關鍵詞]發展理念；長江三角洲；區域發展

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-928X（2018）01-0007-05

2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式作主旨演講時宣布，為更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，支持長江三角洲（以下簡稱“長三角”）區域一體化發展并上升為國家戰略。長三角區域發展進入前所未有的大好時期。梳理長三角區域發展在不同發展理念指導下呈現出的特點，對于更好地理解新發展理念指導下的長三角一體化發展具有一定的啟示意義。

一、長三角區域發展歷程回顧

長三角是長江入海之前的沖積平原。1843年“五口通商”開埠以前，上海是江蘇省松江府下屬的一個縣，地位并不十分突出，江蘇、浙江兩省在該區域內兩足鼎立。開埠以后，上海憑借獨特的地理優勢，背靠長三角腹地的經濟潛力得以較為充分地發揮，迅速發展成為中國最大的對外口岸、工商城市、遠東經濟中心。長三角地區的經濟中心也從原來的蘇州轉移到上海。1927年，國民政府設立上海特別市，原來轄屬江蘇省的上海成為獨立行政單位。江浙地區雄厚的民間資本，隨著江浙人口的涌入進入上海，為上海帶來了大量財富、知識技能，推動了上海民族工商業、金融業、服務業等的快速發展。

新中國成立后，我國在完成國民經濟恢復任務的基礎上，開始了有計劃的經濟建設和社會主義工業化進程。國家對上海的要求是，全國一盤棋，全國支援上海，上海支援全國。1954年10月，中央專門成立中共中央上海局，職責主要是對上海及江浙兩地工農業生產、資本主義工商業改造，以及對中央指示、方針的貫徹執行情況進行檢查、調研。1957年7月，中共中央上海局為促進地區間工農業的協調發展，召開江蘇、浙江、安徽、福建、江西、上海五省一市經濟協作會議，決定成立經濟協作委員會。這一設想很快得到中央的支持同意。12月，國務院計劃委員會傳達毛澤東六條指示的第二條，提出按過去的大區，以一個大城市為經濟中心，結合周圍省市考慮通盤的協作規劃。1958年2月，中共中央作出《關于召開地區性的協作會議的決定》，將全國劃分為東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北七個協作區。華東經濟協作區正式建立后，協作區委員會組織開展了區內以及與其他協作區之間涉及基本建設、工業生產、生產物資、交通運輸、文化教育等眾多領域的大協作，以實現資源、技術等方面互通有無、互相支援。

1961年，中共八屆九中全會通過《關于成立中央局的決議》，決定撤銷經濟協作區這個經濟工作的協商機構，成立六個黨的中央局，其中，中央華東局代表中央領導上海、江蘇、浙江、江西、福建、安徽、山東七省一市，機關駐地為上海，以期加強對建立區域性的比較完整的經濟體系工作的領導。區內的資源源源不斷調配至上海，上海也在技術、人才等方面支持區內省份的工業發展。由于上海還有大量支援全國工業建設的任務，與區內其他地方之間的協作和支援不可能立即到位，各地的基本建設任務的完成主要還是靠自力更生，加之開始實行戶籍管理制度，上海與長三角歷史上形成的長期交融的經濟社會流動受到阻礙。

1978年黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放新時期。上海由于長期重生產、輕消費，重挖潛、輕改造，經濟比例失調問題相當突出，發展十分困難，急需尋求突破。江蘇、浙江的發展也遇到人才、技術、設備等方面的困難，需要上海的支持。在上海掀起的“上海向何處去”大討論中，上海科學學研究所、華東師范大學和文匯報社五位同志開展的關于建立以上海為中心的長三角經濟區的研究，引起中央的極大關注。1982年12月，全國人大五屆五次會議通過的《關于第六個五年計劃的報告》確定，編制以上海為中心的長三角經濟區規劃。不久，國務院下發《關于成立上海經濟區和山西能源基地規劃辦公室的通知》，成立上海經濟區規劃辦公室。

上海經濟區是改革開放后我國第一個跨省區的經濟區，目的主要是通過這一探索，在全國逐步形成以大中城市為依托，不同規模的發散式網絡型的經濟區，破解傳統經濟管理體制長期按條塊管理產生的條塊矛盾，解放生產力，探索一條依靠中心城市發展經濟的新路子。但是到了20世紀80年代后期，上海開始遭遇財政收入連續“滑坡”，作為經濟區的中心城市的地位和作用日漸式微；江浙兩省由于鄉鎮企業、民營經濟的快速發展，經濟實力大大增強。經濟區成立之初兩省一市之間就經濟聯合問題存在的分歧再次顯現。只有調研協調職責的“規劃辦”牽頭調研完成《上海經濟區發展戰略綱要》和能源、交通、外貿、技術改造、長江口和黃浦江及太湖治理等二十二個規劃方案，在部分產業，如自行車、縫紉機行業以上海企業為龍頭，組成了企業聯合體，取得了一定的效果。但因涉及到方方面面的利益，方案真正批準實施的很少，也沒能在打破“經濟區”與“行政區”之間的隔閡方面摸索出新的路子。1988年6月，國家計委發出通知，撤銷上海經濟區規劃辦公室。上海經濟區試驗退出歷史舞臺。

1990年全國兩會期間，著名社會學家費孝通結合對長三角地區的調研，以民盟名義向中央提交了《關于建立長三角經濟開發區的提案》。時任中共中央總書記江澤民看到后，專門通知費孝通和民盟負責同志討論有關長三角開發問題。隨后，費孝通便到江浙滬就該問題聽取意見和建議。其問，中共中央、國務院宣布開發開放浦東。費孝通結合實地調研情況，分析浦東開發和長三角關系，認為上海不能走深圳的路子，應該更上一層樓，在經濟上成為江浙及沿江城市工農業商品的總調度室或總服務站。1991年1月至2月，鄧小平在上海視察時也明確指出：“開發浦東，這個影響就大了，不只是浦東的問題，是關系上海發展的問題，是利用上海這個基地發展長三角和長江流域的問題。”

1992年6月，國務院專門召開長三角及沿江經濟規劃座談會。會議界定長三角地區包括上海市，江蘇省的南京、鎮江、揚州、蘇州、無錫、常州、南通市，浙江省的杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興、舟山等14個市及其所轄的74個縣（市）。江澤民在會上發表重要講話，指出以開發開放浦東為龍頭，帶動長三角和沿江地區開發開放和經濟發展，是我國經濟發展區域布局和擴大對外開放格局的一個重要戰略決策。10月，黨的十四大召開，正式把“以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長三角和整個長江流域地區經濟的新飛躍”作為重要的戰略部署寫入黨代會報告，新一輪長三角地區經濟協作發展的大幕拉開。上海按照中央提出的要真正起龍頭作用的要求，牽頭南京、杭州等十五個城市建立長三角城市協作部門主任聯席會議制度，著手從商貿、旅游領域推進地區間合作。盡管江浙滬都認識到，發展社會主義市場經濟，必須加強經濟協作，但由于各地發展自身經濟的任務都很重，加上80年代以來形成的產業結構趨同問題沒有根本解決，相互之間競爭大于合作，區域內的協調發展始終處于不溫不火狀態。

21世紀，我國進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新的發展階段。為了建立完善的社會主義市場經濟體制，中央更加關注區域協調發展問題。2003年3月，時任浙江省委書記的習近平率浙江黨政代表團到上海、江蘇學習考察，表達浙江方面的積極態度；并倡議兩省一市建立黨政主要領導定期會晤機制，再次拉開兩省一市負責同志互訪的大幕。2004年7月，時任中共中央總書記胡錦濤到上海視察工作時指出，上海要服務長三角，服務長江流域。2005年12月，首次長三角兩省一市主要領導座談會在杭州召開。2007年，調任上海市委書記的習近平在上海市第九次黨代會報告中指出，必須把上海未來發展放在國家對長三角區域發展的總體部署中思考和謀劃。積極實施國家區域發展總體戰略，充分發揮中心城市綜合服務功能，更好地服務長三角地區，服務長江流域，服務全國。

2007年10月，黨的十七大召開，在科學發展觀的指導下，中央提出要推動區域協調發展，優化國土開發格局，遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。長三角地區無疑就是這種帶動力強、聯系緊密的經濟圈之一。12月，上海牽頭召開以“提升長三角地區整體國際競爭力”為主題的長三角地區發展國際研討會，滬蘇浙一致同意在繼續加強交通、能源、科技、環保四個平臺建設的基礎上，重點在統籌基礎設施、打破市場壁壘、聯手環保治理、加強行業組織合作，以及共建長三角創新區域、共同推進現代服務業等方面加強合作，全力推動長三角地區在更寬領域、更高層次、更高水平上實現統籌協調發展。

2008年9月，國務院印發《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，首提推進長三角地區一體化發展，把長三角地區建設成為亞太地區重要的國際門戶、全球重要的先進制造業基地、具有較強國際競爭力的世界級城市群的戰略目標。長三角區域發展進入新階段。

二、對長三角區域發展不同發展理念的剖析

發展理念是發展行動的先導。新中國成立以來，長三角地區發展之所以呈現出不同的特點，與當時的發展理念密切相關。

新中國成立后，我國發展面臨的最大任務是盡快醫治戰爭創傷，克服經濟困難，完成國家工業化和對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造。以美國為首的西方國家對我國的軍事威脅、經濟封鎖，凸顯了改變我國東強西弱的經濟發展狀況的重要性和緊迫性。因為新中國成立初期，占國土面積不到12%的東部沿海地區集中了全國工業的70%，即使是江浙滬這三個同屬東部沿海地區的省市之間，工業發展的差距也很大。據統計，1949年，上海工業總產值35.06億元，江蘇工業總產值15.89億元，浙江工業總產值4.1億元。對此，黨和國家在“一五”計劃中明確要優先發展重工業，改變工業生產過分集中于沿海地區的不合理狀況等問題，形成以高速度、優先發展重工業和平衡發展為主要內容的發展理念。在這一理念的指導下，我國開始的大規模經濟建設，主要配置在東北、中部和西部地區，上海江蘇浙江等長三角地區主要是挖潛支援內地發展。上海提出“維持、利用、積極改造”的經濟工作方針，一方面抓緊時間利用上海工業的一切有利條件，生產更多更好的生產生活資料，積累資金，輸出設備、技術人員，滿足全國人民生產生活的需要；一方面充分利用上海工業潛力，生產和研制高級、緊密、尖端的產品。江蘇提出充分發揮工業潛力，適當發展江蘇工業的方針，但“大躍進”運動開始后，盲目擴大工業發展規模，工業比例失調嚴重，產品質量下降，直到60年代通過調整后恢復正常。浙江由于軍事上特殊的戰略地位，發展的重點是農業和為省內服務的地方工業，基本不安排重點建設項目。1961年，華東局成立后，進一步加強了上海在長三角地區中的核心地位。周邊地區的原材料得以源源不斷地向上海集中，保障了上海生產任務的順利完成，基本奠定了上海在長三角和全國重要的綜合性工業基地地位。

黨的十一屆三中全會確立把全黨的工作重心轉移到社會主義現代建設上來后，黨和國家的發展理念逐漸發生轉變，形成了以改革開放推動、非均衡式的發展理念，即允許一部分地區、企業、人先富起來。以此為指導，統籌區域經濟發展，形成合理的經濟區域和經濟網絡，把形成不同規模、不同形式、各具特色的經濟區列為體制改革的一項重要內容。1982年1 2月，上海經濟區成立，按照中央提出的“統一規劃，擇優發展，經濟聯合，建制不變”“利益均沾，榮譽共享”的方針，開展區內工業、能源、資金等方面的經濟聯合試點工作。上海因為在區域內工業實力最強，自然而然成為上海經濟區的核心。江浙兩省在上海經濟區的“擴散效應”下，利用上海的工業優勢、技術人才優勢、資金優勢，逐漸探索出適合自身發展需要的改革開放之路。江蘇省在堅持首先發展全民所有制工業的同時，重視發展集體所有制工業，特別是將鄉鎮企業擺到經濟發展的戰略位置，走出了一條具有江蘇發展特點的“蘇南模式”。浙江省提出“發揮優勢，以長補短，發展經濟”的基本方針，農村工業和專業市場的興起成為一大亮點，“溫州模式”是其中的典型。上海卻因長期積累的發展困難沒有找到有效的解決方案，而陷入發展困境，在長三角地區中的核心地位逐漸式微，兩省一市之間的經濟發展差距開始逐步縮小。為了進一步促進該區域的發展，1992年，黨的十四大作出“一個龍頭、三個中心”的重大戰略部署，希望通過浦東開發這個龍頭帶動長三角的發展，為長三角地區充分釋放發展潛力創造了機遇。上海主動破藩籬、開市場，邀請包括江浙在內的全國各地企業到浦東投資發展。江浙滬三地各顯神通，有合作，有競爭，都實現了快速增長。上海和江蘇從1992年起連續十五年保持兩位數增長，浙江從1991年起連續十六年保持兩位數增長。整個長三角地區的經濟總量占全國經濟總量的比重從1992年的17.32%上升到2005年的22.34%，成為我國經濟強有力的增長引擎。

進入21世紀，我國經濟經過多年高速發展后，發展不平衡問題逐漸突出，各地為了追求6DP，重復建設、惡性競爭時有發生，解決這些發展中出現的問題，需要用新的發展理念來指導。2003年“非典”的發生，進一步促使全國上下重新檢討和調整發展戰略。不久，黨中央在已形成的全面發展觀的基礎上，正式提出以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀。在新的發展理念的指導下，國家提出要促進區域協調發展，縮小區域發展差距，引導生產要素跨區域合理流動，并鼓勵東部地區率先科學發展。于是，長三角區域內兩省一市重點在統籌基礎設施等方面開展了一些工作。特別是2010年世博會的籌備召開，凸顯了聯合江浙兩省發揮長三角大市場、大安保、大環境作用的重要性和必要性。盡管江浙滬兩省一市在世博期間進行了一系列卓有成效的合作，但離區域統籌協調發展的要求還有一定差距。

三、新發展理念指導下的長三角一體化黨的十八大以來，我國經濟社會發展進入新時代。新時代需要新的發展理念，來指導我們解決在發展中遇到的突出矛盾和問題。對于長三角區域發展來說，遇到的發展問題就是“整個城市群發展質量不高，國際競爭力不強；城市間分工協作不夠，低水平同質化競爭嚴重；城市包容性不足，外來人口市民化滯后；生態系統功能退化，環境質量趨于惡化”等。要破解這些問題，必須打破傳統行政區劃思想限制下的地方主義思想，走一體化發展之路。

關于長三角一體化問題，早在1980年代成立上海經濟區之時，就曾提出“一體化”的概念，并指出所謂“一體化”不是一樣化，更不是合并化，而是成為先進的專業化分工協作的經濟體系。但是，由于當時經濟體制還是計劃體制占主導，且江浙滬三地都面臨著需要快速發展的問題，所以談不上分工協作。進入90年代，隨著市場經濟體制的逐步建立，全國大市場的建立和世界市場的開放，江浙滬三地發展空間增大，即使區域內經濟合作不緊密，依然能在更大的范圍獲得發展的空間和機會。進入21世紀，特別是2008年世界金融危機爆發以后，經濟外向度非常高的長三角集體遇到了世界貿易保護主義的影響，空氣、水等跨地區環境的惡化對生產生活的影響，需要江浙滬三地從長三角區域這個中觀層面思考和研究新的發展動力問題、經濟社會和自然的關系、地區之間的關系、社會公平正義問題等等。新發展理念的提出有利于深化對上述問題的思考。

新發展理念是習近平總書記順應時代和實踐發展的新要求提出的，其科學內涵就是創新、協調、綠色、開放、共享。創新是引領發展的第一動力，不僅僅是科技創新，還包括理論創新、制度創新等各方面創新。對于長三角一體化來說，堅持創新理念，更關鍵更重要的是在制度創新上有所突破，讓市場真正成為配置長三角區域內資源的基礎，建立起真正的無壁壘的一體化市場體系。協調是持續健康發展的內在要求。江浙滬三地資源稟賦各有特色，已形成各自的發展優勢，要想實現進一步的持續健康發展，必須轉向注重發展的整體效能，推動產業分工協作，形成一體化，增強區域抗風險的能力。綠色是永續發展的必要調節。長三角區域經過快速發展后，開始進入到追求生活質量階段。人們對清新空氣、干凈飲水、安全食品、優美環境的要求越來越強烈。而這些問題的解決也非一省一市可以獨立解決，需要兩省一市共同發力，協同推進，因此，可以成為推動長三角一體化過程中，除了經濟一體化之外的又一個突破口。開放是國家繁榮發展的必由之路。長三角區域發展也不例外，長三角地區要實現新的更好的發展，必須繼續堅持開放，不僅是對外開放，更要注重區域內的開放，讓資源在區域內能夠合理有效流動、配置。共享是中國特色社會主義的本質要求，落實得好，也能成為打破體制機制壁壘的內生動力。長三角地區要實現發展一體化，就要改變過去傳統的各種社會資源“獨享”觀念，讓區域內更多的人、企業、組織可以共享區域內的資源，從而使資源真正能夠活起來、流動起來，避免重走重復建設的老路。

新發展理念為系統推進長三角一體化發展提出了更具可操作性的理論指導，是引領長三角一體化發展的科學指引。長三角區域只有做到崇尚創新、注重協調、倡導綠色、厚植開放、推進共享，才能真正實現一體化發展。

責任編輯：晏蔚青