關于我國生活垃圾源頭分類收集的思考

劉大義

（六安市生態環境局霍山縣分局霍山縣環境監測站，安徽 六安 237200）

實踐證明，生活垃圾（下稱“垃圾”）源頭分類收集（下稱“分類”）是垃圾管理處理系統的關鍵環節，關系到垃圾后續資源化利用的成敗。垃圾分類十分重要，只有垃圾分類才能實現五大目標。

一是垃圾分類徹底化。垃圾分類可以大大降低工作量且方便易行，各種垃圾分類比混合后再分類要更加徹底。二是降低垃圾后續處理難度和費用低成本化。垃圾分類可以大大降低混合垃圾的再分類難度，節約垃圾分類處理機械投資成本、員工投入成本、垃圾綜合利用設備成本等。三是資源利用最大化。如果垃圾分類徹底，有很多有用物質在源頭就可以回收利用，無需后續處理，就能直接變為資源利用，且分類后的垃圾后續處理難度低，工藝控制條件比混合垃圾要求低且易于控制，生產的產品質量符合國際標準，便于推廣使用。

四是產生的污染物最小化。分類后，垃圾堆肥處理時就幾乎不產生滲濾液。由于前期剔除了含氯物質，在焚燒過程中，焚燒煙氣中二噁英產生量就很低，甚至沒有。五是真正實現垃圾管理的終極目標——垃圾資源利用最大化、廢物減量最大化、無害化最大化。根據物質守恒定律可知，垃圾資源利用實現最大化，必然促進廢物減量最大化、無害化最大化。

1 垃圾分類收集現狀

從我國垃圾分類政策層面看，目前沒有必要的立法規范、經濟激勵手段，責任主體不明析具體，導致垃圾分類難以為繼，無具體可操作性。

調查發現，我國基本沒有真正的垃圾分類。例如，《廣州市生活垃圾分類管理條例》要求從2018年7月1日施行垃圾分類，其第三條將生活垃圾分為四類。一是可回收物，是指適宜回收和可循環再利用的物品。二是餐廚垃圾，是指餐飲垃圾、廢棄食用油脂、家庭廚余垃圾以及廢棄的蔬菜、瓜果等有機易腐垃圾。三是有害垃圾，是指對人體健康或者自然環境造成直接或者潛在危害的物質。四是其他垃圾，是指除前三項以外的生活垃圾。另外，該條例鼓勵單位和個人在有處理條件的區域和場所，在前款規定的基礎上對生活垃圾進行更為精準的分類。由于規定原則性強，可實際操作性、指導性差，實際垃圾分類沒有進行。調查發現，廣州市垃圾分類基本停留在紙上，沒有真正落到實處。其他地區垃圾分類也無從談起，全部都是混合收集。

2 我國垃圾分類立法現狀

我國現有的垃圾分類收集法律法規有五大層次：基本法律，如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《中華人民共和國清潔生產促進法》；行政法規，如《城市市容和環境衛生管理條例》；部門規章，如《城市生活垃圾管理辦法》《城市生活垃圾分類極其評級標準》；地方性法規和地方政府規章，如《上海市生活垃圾管理條例》《濟南市城市生活垃圾管理辦法》；其他規范文件。

縱觀我國現有的垃圾分類收集法律法規，可以發現有如下不足。

2.1 基本法律定位不明確。

由前文可知，現存四部法律看似基本法，但由于頒布時間造成的前后矛盾，以及國策與世界經濟趨勢的變化，四部法律互相抵觸。

2.2 配套法律法規與地方性法規規章的不健全

垃圾包括各種產業、各種材質的廢棄物，有些需要專門的手段與技術加以利用。因此，立法者必須根據不同材質、不同屬性廢棄物的回收利用方式進行區別對待，做到城市生活垃圾資源回收利用的分工細化。

2.3 法律制定相互抵觸，不精細，實際操作性差

當前，《上海市生活垃圾管理條例》《廣州市市生活垃圾管理條例》都提到垃圾分類，卻沒有明確指明如何根據垃圾資源化利用的方式進行細致分類，僅規定原則性的分類方式，導致實際垃圾分類無具體的規則可循。這無疑降低了法律的可實際操作性，對垃圾的后續資源化利用缺乏明確指導作用。

2.4 實施難度大，僅停在紙面上，形同虛設

由于立法過于粗糙，無實際指導意義，在執行力上，公眾一直對垃圾分類的參與度不高。無法人人加入垃圾分類，自然會導致管理混亂、績效低的結果。

3 經濟激勵措施

3.1 國外對垃圾分類經濟激勵措施

日本《廢棄物處理法》第25條14款規定：胡亂丟棄廢棄物者將被處以5年以下有期徒刑，并處罰金1 000萬日元（約合人民幣83萬元）。美國費城從2004年開始向垃圾分類的居民按量發放代金券，代金券可在指定場所購物和消費[1]。從上述國外法律規定可以看出，要采取一定的經濟激勵措施來開展垃圾分類，如給予一定的物質或金錢給參與垃圾分類的個人或團體等，提高其積極性和持續性。對于不參與垃圾分類的個人或團體等給予較重的經濟處罰，強制其參與垃圾分類。這說明經濟激勵措施對垃圾分類意義重大，有很好的促進作用。

3.2 國內對垃圾分類收集的經濟激勵措施

縱觀我國的法律法規，對未參與垃圾分類的人員或團體缺乏必要的經濟措施和處罰措施。例如，《中華人民共和國循環經濟促進法》第四十六條第四款規定：“省、自治區、直轄市人民政府可以根據本行政區域經濟社會發展狀況，實行垃圾排放收費制度，收取的費用專項用于垃圾的分類、收集、運輸、貯存、利用和處置，不得挪作他用。”《上海市生活垃圾管理條例》規定：單位違反本條例第二十四條第一款規定，未將生活垃圾分別投放至相應收集容器的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。個人違反本條例第二十四條第一款規定，將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放，或者將濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處五十元以上二百元以下罰款[2]。

從上所述可知，我國對垃圾分類的經濟激勵僅停留在收取垃圾排放費和罰款上，并且數額有限，造成違法成本低，警醒作用小；沒有積極給予經濟獎勵措施，導致經濟激勵措施失衡，對垃圾產生主體積極參與垃圾分類的督促作用有限。

4 責任主體分工現狀

我國生活垃圾產生主體主要分為兩類：公眾、單位（包括企事業單位、團體等）。分類收集單位可以分為四類：公眾、單位、物業或居委會、政府主管部門。現有的絕大多數法規對垃圾分類主體的責任規定不具體細致規范，造成各個主體責任不明、不能各司其職、互相協調，導致垃圾分類無人實施、無人監管、無法進行。《廣州市市生活垃圾管理條例》用七條（第五至第十一條）規定了政府管理部門如何對垃圾分類進行管理，卻沒有突出公眾這一最大的分類主體責任應該怎么辦。因此，出臺垃圾分類主體責任明晰的法律法規對垃圾分類具有重要的意義。

5 對策與建議

5.1 明確垃圾分類目標

垃圾分類的終極目標是垃圾資源利用最大化、廢物減量最大化、無害化最大化。垃圾是放錯位置的資源，從能量守恒定律可知，只有資源、能源利用率越高，廢物產出量才會越少。因此，只有垃圾資源利用最大化，才能真正實現廢物減量最大化、垃圾無害最大化。而當前的提法“生活垃圾減量化、資源化、無害化的目標”從規律角度看是不合理的，應把資源最大化放在第一位，遵從規律辦事，就不會受自然規律的懲罰，往往能收到事半功倍的效果。

垃圾分類目標明確具體對垃圾分類很重要，也很必要。明確的目標是指引垃圾分類的明燈，它指明了垃圾分類的方向和具體途徑，是垃圾分類重要和必要的一環。缺乏明確的目標，垃圾分類就失去了明確的方向，導致垃圾分類不合理，分類后的垃圾無法實現資源利用最大化，或者實現資源利用最大化的投入過大，產出過小，導致從事垃圾分類的企業無法正常運營，最終退出市場，又回到垃圾無序排放狀態，無法實現垃圾這一放錯位置的資源資源利用、廢物減量、無害最大化。

5.2 立法執法細致規范

我國經濟發展不平衡，各地的生活水平差異很大，因而各地的垃圾產生量、成分差異也很大。目前，我國垃圾分類幾乎處于空白狀態，僅廣東、上海等幾個大城市出臺了地方性管理法規，但實地調查發現僅處于法規頒布實施狀態，但沒有真正做到實際垃圾分類，主要是法規前期宣傳、指導及如何分類規定的不細致所致，無實際可操作性。所以，各地應根據垃圾種類制定規范細致、有條理的法律用于指導實際垃圾分類。

有法必依，執法必嚴，有法不依，執法不嚴，則法律形同虛設。相關管理部門要依法辦事，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，形成強大的執法強制力、威懾力和震撼力，從法律層面督促公眾和單位等主體認真做好垃圾分類工作。同時，政府部門要規范民眾行為，民眾監督政府執行，相互監督，垃圾分類就會從原本的無意識逐漸變得條理清晰，最終使公眾樹立牢固的垃圾分類意識并內化于心，隨時隨地自覺做到垃圾分類。

5.3 經濟激勵

目前，我國對垃圾分類的經濟激勵僅停留在收取垃圾排放費和罰款上，且數額有限，造成違法成本低，警醒作用小。同時，沒有積極給予經濟獎勵的措施，導致經濟激勵措施失衡，對公眾、單位等積極參與垃圾分類的促進作用有限。因此，在制定法律法規時要完善獎懲規定，對積極參與的公眾和單位給予較高的獎勵，獎勵資金可以從收到的垃圾排放費和政府補助資金、不參與或參與差的罰款中支出，這樣規定很符合民眾趨利避害的心態，通過長時間的強化刺激，讓參與者形成條件反射，自覺做好垃圾分類。

5.4 主體責任明確細致規范

當前，絕大多數法規對垃圾分類主體的責任規定不具體，造成各個主體責任不明、不能各司其職和互相協調，導致垃圾分類無法實際操作。因此，要在立法上明確規定各類主體的責任和義務，使人們明確認識到垃圾分類的重要性：主體責任明確，能各司其職和互相協調；能依據法律法規的規定明確分清各類主體的責任義務，并根據規定進行獎懲，賞罰分明，公平公正，被獎懲對象沒有怨言，能夠取信于民，促進垃圾分類工作開展；依法行政，對違反垃圾分類法規的行為進行處罰，達到警醒違法行為的目的；做好法制宣傳，增強國民的垃圾分類意識，讓立法深入人心，讓國民意識到垃圾分類的益處，真正推動我國垃圾分類工作步入新臺階。

6 結語

我國垃圾分類還沒有真正實施，其政策制定的前提是立法部門需根據我國實際，結合他國成功經驗與教訓，主要從垃圾分類目標、立法規范細致、對實際指導性和可操作性強、經濟激勵措施得當、主體責任明晰等方面入手，制定出一整套適合中國體制、適應中國民眾執行力的垃圾分類法律體系，為真正實現我國垃圾分類奠定法律法規和操作規范基礎，真正實現垃圾分類的終極目標——垃圾資源利用最大化、廢物減量最大化、無害化最大化。