中日農(nóng)村環(huán)境管理對(duì)比及對(duì)中國(guó)的啟示

賈小梅，董旭輝＊，于 奇，王亞男

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012）

改革開放以來，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程總體滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為全面建成小康社會(huì)的短板，同時(shí)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理又滯后于整個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)程，成為短板中的短板。黨的十九大明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開啟全面推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新階段。中日兩國(guó)一衣帶水，社會(huì)文化同源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式同屬于東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。“明治維新”以來，日本政府多次推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，目前，日本農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得的成績(jī)備受矚目。日本政府結(jié)合農(nóng)村社會(huì)挑戰(zhàn)，循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)和具體做法值得借鑒和思考。

1 中日農(nóng)村環(huán)境管理發(fā)展?fàn)顩r對(duì)比

1.1 發(fā)展歷程對(duì)比

1.1.1 日本農(nóng)村環(huán)境管理發(fā)展歷程

日本在20 世紀(jì)70 年代初就實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村環(huán)保工作是在城鎮(zhèn)化高度發(fā)展后，與城市環(huán)保工作統(tǒng)籌開展的。向前追溯，早在明治維新時(shí)代，日本已出現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境管理工作的萌芽。1887 年，日本首次制定了《傳染病預(yù)防法》，推動(dòng)生活污水、糞尿等的規(guī)范處理。20 世紀(jì)20 年代至40 年代，出于提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的考慮，日本出臺(tái)了《水槽便所取締規(guī)則》，首次明確了凈化槽結(jié)構(gòu)、出水水質(zhì)和維護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)，該規(guī)則是《凈化槽法》的前身，在客觀上減少了農(nóng)村生活污水對(duì)地表水環(huán)境的影響。20 世紀(jì)50～60 年代發(fā)生的多起“公害事件”給日本社會(huì)帶來巨大震動(dòng)，環(huán)境保護(hù)提上了日本中央政府的重要日程。

20 世紀(jì)50～80 年代，日本大力推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，80 年代后期農(nóng)村生活污水治理通過立法不斷完善。 90年代之后，為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)生活垃圾危機(jī)，日本制定了一系列法律法規(guī)。其中，農(nóng)村生活污染防治的法規(guī)政策制定數(shù)量在90 年代達(dá)到頂峰。80 年代末90 年代初，日本國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品中毒事件時(shí)有發(fā)生，種植業(yè)污染引發(fā)全社會(huì)關(guān)注。1992年日本政府首次提出“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”的概念，其關(guān)注點(diǎn)從基本框架下的“農(nóng)業(yè)”擴(kuò)大到“食品”以及發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)上，多項(xiàng)法律法規(guī)、政策、規(guī)劃計(jì)劃等不斷完善。20 世紀(jì)末，日本開始關(guān)注畜禽養(yǎng)殖污染防治。1999年頒布了《家畜排泄物的管理的規(guī)范化及利用促進(jìn)的法律（家畜排泄物法）》，并于2004 年11 月正式施行。2007 年和2015 年日本政府制修訂《家畜排泄物法新基本方針》，針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染，要求實(shí)施與耕種需求相結(jié)合的堆肥。

目前，日本的農(nóng)村環(huán)境管理日趨完善，法律體系、支撐技術(shù)逐漸完備，管理重點(diǎn)由“公害治理”型到“環(huán)境保全”型，進(jìn)而到“環(huán)境友好”型，內(nèi)涵更加豐富，效果更加凸顯。

1.1.2 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理發(fā)展歷程

根據(jù)不同時(shí)期農(nóng)村環(huán)境問題、應(yīng)對(duì)政策的特征及與其密切相關(guān)的工業(yè)化、城市化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理發(fā)展歷經(jīng)三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是1999—2007 年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理起步階段。20 世紀(jì)末，面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境形勢(shì)，國(guó)家層面開始將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入整個(gè)生態(tài)環(huán)保工作的議事日程，并持續(xù)強(qiáng)化推進(jìn)。1999 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見》，首次以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主題發(fā)文全面部署工作?！秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》將控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量等作為重要任務(wù)，相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)或修訂一系列文件，指導(dǎo)各地開展農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。這一階段雖然關(guān)于農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治的內(nèi)容逐漸清晰，但由于沒有資金保障和技術(shù)支撐，各項(xiàng)政策的操作性較弱。

第二個(gè)階段是2008—2017 年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境局部治理階段。以2008 年啟動(dòng)實(shí)施的“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”工作為標(biāo)志，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入局部集中治理階段。各地在短時(shí)間內(nèi)集中解決了一批農(nóng)村突出環(huán)境問題，積累了大量農(nóng)村環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)。2008—2017 年，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金435 億元。截至2017 年底，全國(guó)已有13.8 萬個(gè)[1]村莊完成環(huán)境綜合整治，近2 億農(nóng)村人口直接受益。

第三個(gè)階段是2017 年底至今，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理全面推進(jìn)階段。2017 年底召開的黨的十九大意味著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)開啟了全面推進(jìn)的新階段。十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。2018 年初習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，要打好包括“農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)”在內(nèi)的七大攻堅(jiān)戰(zhàn)。在2018 年全國(guó)生態(tài)保護(hù)大會(huì)上，總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香，田園風(fēng)光。目前，我國(guó)已將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理提到前所未有的高度。

總體來看，與日本相比，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理工作起步晚、任務(wù)重，面臨巨大挑戰(zhàn)。

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化背景對(duì)比

農(nóng)村環(huán)境管理與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，深刻地受到農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化背景的影響。

1.2.1 日本不同階段農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

日本最初開始關(guān)注農(nóng)村污水治理的明治時(shí)代，社會(huì)偏重工業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)僅限于傳統(tǒng)農(nóng)副產(chǎn)業(yè)、農(nóng)具制造等農(nóng)村自給自足產(chǎn)業(yè)。1920 年，日本農(nóng)業(yè)對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)值為24.7%[2]，低于工業(yè)對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)值（32.1%）和服務(wù)業(yè)對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)值（43.2%）。城市化率僅有18%，農(nóng)村仍是日本社會(huì)的主要形態(tài)。

20 世紀(jì)40 年代，由于戰(zhàn)爭(zhēng)的因素，以軍需工程為主的企業(yè)逐漸從城市地區(qū)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為后期提振農(nóng)村經(jīng)濟(jì)打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比進(jìn)一步提升，農(nóng)業(yè)占比則持續(xù)下降。1940年時(shí)，日本農(nóng)業(yè)對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)值降至16%，工業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)值達(dá)到52%。城鎮(zhèn)化率在1940 年上升至37.7%后，在40 年代中期又降至27.8%。整個(gè)社會(huì)對(duì)農(nóng)村地區(qū)開展環(huán)境管理的需求不高，能力也不足。

農(nóng)村環(huán)境管理全面展開的20 世紀(jì)70 年代末，日本農(nóng)業(yè)對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)已經(jīng)不足5%，2010 年時(shí)更是降至1.3%[3]。1970 年時(shí)，日本城鎮(zhèn)化率已達(dá)72.1%，基本完成城市化；2015 年城鎮(zhèn)化率高達(dá)91.4% ，接近飽和，絕大多數(shù)人口居住在城市地區(qū)。而此時(shí)，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村家庭收入和城市家庭收入基本持平，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城市和農(nóng)村對(duì)開展環(huán)境管理工作既有需求、又有承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任的能力。

1.2.2 我國(guó)不同階段農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，1999—2007 年，我國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比從16.5%下降到11.1%[4]。2016 年，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比下降到8.6%。在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，到2007 年時(shí)，我國(guó)城市化率達(dá)到45%，2017 年進(jìn)一步上升到58.52%。我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所處的位置仍然十分重要。目前，無論城市還是農(nóng)村，對(duì)改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、提升農(nóng)業(yè)綠色化水平都有迫切的需求，但農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平還不足，農(nóng)民在承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任方面的能力還十分有限。

1.3 農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及機(jī)制對(duì)比

1.3.1 日本農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及管理機(jī)制

日本行政機(jī)構(gòu)由中央政府的行政機(jī)關(guān)（內(nèi)閣）和地方政府組成。地方政府由47 個(gè)都道府縣和1718 個(gè)市町村組成。

1971 年以前，日本中央一級(jí)的環(huán)境管理沒有獨(dú)立部門負(fù)責(zé)，公害防治職能分散在厚生省、通商產(chǎn)業(yè)省、經(jīng)濟(jì)企畫廳等多個(gè)部門，在采取綜合治理措施時(shí)經(jīng)常面臨部門相互掣肘的問題。1971 年，日本環(huán)境廳正式成立，將上述環(huán)境管理的職能整合到一個(gè)部門，重點(diǎn)強(qiáng)化了統(tǒng)一協(xié)調(diào)、綜合決策的職能。而此時(shí)，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村家庭收入和城市家庭收入基本持平，部分地區(qū)農(nóng)村家庭收入甚至超過城市家庭收入，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，具備了城鄉(xiāng)環(huán)境管理一體化的基礎(chǔ)。因此，環(huán)境廳在成立之初就將城市和農(nóng)村環(huán)境管理作為有機(jī)整體統(tǒng)籌管理。2001 年，為提高管理能力和效率，日本中央省廳由22 個(gè)精簡(jiǎn)為13 個(gè)，在中央機(jī)構(gòu)和公務(wù)員數(shù)量大幅精簡(jiǎn)的背景下，唯有環(huán)境廳升格為環(huán)境省。此次機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)一體化管理，賦予了環(huán)境省在制定國(guó)土規(guī)劃中有關(guān)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的權(quán)利。在具體政策執(zhí)行方面，經(jīng)濟(jì)、農(nóng)林水產(chǎn)、國(guó)土交通等幾乎所有政府內(nèi)閣部門都負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，形成了統(tǒng)一決策與監(jiān)督下的多部門合作的環(huán)境管理體制。2005 年，環(huán)境省設(shè)立了地方環(huán)境事務(wù)所，作為連接環(huán)境省和地方的重要機(jī)構(gòu)[5]。

日本的行政管理體制在縱向上是一種地方主導(dǎo)與自主型的結(jié)構(gòu)。地方政府享有較高程度的自治權(quán)，地方環(huán)境管理部門只對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，環(huán)境省與地方的環(huán)境管理業(yè)務(wù)往來直接面向地方政府，一般不直接對(duì)接地方環(huán)境主管部門。都道府縣的環(huán)境主管部門的主要職責(zé)是對(duì)關(guān)鍵區(qū)域、重要污染區(qū)域?qū)嵤┒ㄆ凇⒍c(diǎn)和非定點(diǎn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，制定地方環(huán)境工作目標(biāo)和對(duì)策等。都道府縣政府還根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的行政派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)生活環(huán)境的保護(hù)與改善工作。市町村一級(jí)根據(jù)市町村規(guī)模大小以及工作需要設(shè)置環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。

1.3.2 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及職能

2008 年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門，全國(guó)各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的職能和能力普遍得到加強(qiáng)。但這一階段農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)仍呈分散狀態(tài)，多個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門均承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)職責(zé)。原環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、住建部、水利部、全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)等都在自己的職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境管理工作。原環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理，水環(huán)境管理司設(shè)農(nóng)村環(huán)境管理處，負(fù)責(zé)開展以農(nóng)村生活污水、垃圾、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)等為主要內(nèi)容的農(nóng)村環(huán)境綜合整治，指導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，組織國(guó)家有機(jī)食品基地創(chuàng)建等工作，大氣司、環(huán)評(píng)司、監(jiān)察局、監(jiān)測(cè)司、土壤司、生態(tài)司、宣教司等多個(gè)司局也承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境管理相應(yīng)工作。

2018 年新組建的生態(tài)環(huán)境部整合了分散在7 個(gè)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)[6]。打通了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對(duì)等多項(xiàng)職能。其中，城市和農(nóng)村的“打通”，為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造了更好的條件。2018 年8 月開始實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》將農(nóng)村環(huán)境管理職能歸入土壤司，開啟了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作的新階段。

2 兩國(guó)發(fā)展?fàn)顩r的異同對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理頂層設(shè)計(jì)的啟示

2.1 中日兩國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理的差異

比較兩國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理工作發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，日本沒有獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)境管理概念，其20 世紀(jì)70 年代開展環(huán)境保護(hù)工作以來，農(nóng)村和城市就是作為一個(gè)整體統(tǒng)籌開展工作。同時(shí)，農(nóng)村在日本無法律上的明確定義，可以認(rèn)為是在城市（城鎮(zhèn)化地區(qū)）以外的農(nóng)業(yè)人口較集中的地區(qū)，和農(nóng)業(yè)振興地區(qū)及其周邊地區(qū)。

而我國(guó)，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)在社會(huì)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用不容忽視。在人口數(shù)量上，2017 年，農(nóng)村總?cè)丝跒?.77 億，占全國(guó)總?cè)丝冢?3 億）將近一半。在國(guó)土面積上，農(nóng)村地區(qū)占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村與城市在發(fā)展水平上，差距巨大：在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2016 年末，只有73.9%的村生活垃圾得到集中處理或部分集中處理，17.4%的村生活污水得到集中處理或部分集中處理[7]。而同期全國(guó)城市污水處理率達(dá)93.44%，生活垃圾處理率98.45%，遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)；在收入方面，2017 年，城鎮(zhèn)人均收入達(dá)到36 396 元，農(nóng)村人均收入僅為13 432 元，城鎮(zhèn)人均收入是農(nóng)村人均收入的2.7 倍[8]。

2.2 日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理頂層設(shè)計(jì)的啟示

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)特地位決定了我國(guó)的農(nóng)村環(huán)境管理工作難以直接照搬日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，必須走一條適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的特色道路。但同時(shí)，梳理日本農(nóng)村環(huán)境管理歷程可以為我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理工作的頂層設(shè)計(jì)提供借鑒。

一是兩國(guó)都經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占比持續(xù)下降、城鎮(zhèn)化率持續(xù)上升的過程，通過對(duì)比可以得出我國(guó)農(nóng)村環(huán)境管理當(dāng)前所處的大致階段。從城市化率來看，2017 年我國(guó)城市化率達(dá)到58.52%，相當(dāng)于日本20 世紀(jì)50～60 年代的水平；從農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的占比來看，我國(guó)2016 年為8.6%，相當(dāng)于日本20 世紀(jì)70 年末的水平。對(duì)比日本同時(shí)期環(huán)保工作開展情況，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前面臨的農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重和農(nóng)民承擔(dān)環(huán)保責(zé)任能力弱等問題，主要是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的大背景制約，具有一定必然性和合理性。這就提醒我們要科學(xué)制定農(nóng)村環(huán)境管理工作目標(biāo)，不能盲目超前，貪多求大。

二是日本農(nóng)村發(fā)展也經(jīng)歷了我國(guó)目前正在經(jīng)歷的“空心化”階段，而日本巧妙地利用這一契機(jī)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，為我國(guó)解決當(dāng)前“空心化”對(duì)農(nóng)村環(huán)境管理的挑戰(zhàn)提供了思路。20 世紀(jì)50～70 年代中期，日本農(nóng)村人口大幅減少，農(nóng)村土地撂荒嚴(yán)重。為解決農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流對(duì)農(nóng)村社會(huì)的沖擊，縮小城鄉(xiāng)差距，日本政府先后制定了一系列開發(fā)計(jì)劃與法律，鼓勵(lì)工業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。1969—1972 年期間，政府頒布了《新全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃》《農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)工業(yè)促進(jìn)法》《工業(yè)重新配置促進(jìn)法》等法律和規(guī)劃，并成立了“促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)工業(yè)中心”，專門負(fù)責(zé)工業(yè)引進(jìn)方面的信息、規(guī)劃協(xié)調(diào)、調(diào)查研究和宣傳聯(lián)絡(luò)等工作，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)順利引進(jìn)工業(yè)企業(yè)[9]。在政府強(qiáng)有力的政策和法律引導(dǎo)下，農(nóng)村地區(qū)迅速興起了大批的中小企業(yè)和小城市，推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時(shí)，日本于70 年代開始放寬土地流轉(zhuǎn)條件，允許農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模為農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了條件。1960—1973 年，日本農(nóng)村地區(qū)動(dòng)力耕耘機(jī)和農(nóng)用拖拉機(jī)從51 萬臺(tái)激增至121 萬臺(tái)，農(nóng)用卡車從10 萬臺(tái)增至113 萬臺(tái)，動(dòng)力噴霧器從23 萬臺(tái)增至121 萬臺(tái)[10]。農(nóng)業(yè)機(jī)械化使農(nóng)村的勞動(dòng)力出現(xiàn)剩余，勞動(dòng)力開始大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，即“兼業(yè)”的盛行。從1960—1973 年，日本的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口從1196 萬人銳減到618 萬人，兼業(yè)農(nóng)戶從389萬戶增至443 萬戶，近90%的農(nóng)戶成為兼業(yè)農(nóng)戶，農(nóng)民收入水平大幅提高。到1972 年，甚至出現(xiàn)了農(nóng)村人均消費(fèi)水平超過城市的局面。同期，政府主導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)推行以改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件和保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的土地整治。伴隨著土地整治的深入，日本農(nóng)民開始集中居住，自然村落逐漸凋敝。1975 年與1950 年相比，町村數(shù)量由1.04 萬個(gè)減至3257 個(gè)，減少了70%[11]。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)民集中居住為開展農(nóng)村環(huán)境管理工作提供了良好基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村目前正在經(jīng)歷“空心化”過程，給農(nóng)村環(huán)境管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)，這也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、從源頭減少農(nóng)業(yè)污染和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、提升農(nóng)民承擔(dān)環(huán)境管理能力的良好機(jī)遇，日本經(jīng)驗(yàn)提示我們要利用好這一時(shí)機(jī)。

三是日本的農(nóng)村環(huán)境管理經(jīng)歷了從人居環(huán)境整治到種植業(yè)污染防治再到禽畜污染防治的不同發(fā)展階段，循序漸進(jìn)，逐步展開，可以為我國(guó)確定農(nóng)村環(huán)境管理工作重點(diǎn)提供借鑒。日本農(nóng)村生活污染防治工作在20 世紀(jì)70 年代中期之后逐漸發(fā)展和完善，種植業(yè)污染防治主要在90 年代之后得到發(fā)展和完善，畜禽養(yǎng)殖污染防治從2000 年左右開始發(fā)展和完善，農(nóng)村環(huán)境管理工作從只關(guān)注生活污染逐步過渡到兼顧生活和農(nóng)業(yè)污染。農(nóng)村環(huán)境管理工作量大面廣，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)情況復(fù)雜，既不宜直接照搬日本的發(fā)展歷程，忽視已出現(xiàn)的問題，也不宜眉毛胡子一把抓、不分主次。各地在確定工作重點(diǎn)時(shí)，可以將人居環(huán)境改善作為農(nóng)村環(huán)保工作的首要領(lǐng)域。人居環(huán)境問題是廣大農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的突出環(huán)境問題，解決這一問題，有助直接提升農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)污染防治。

四是日本環(huán)境省在行政管理上直接面向地方政府，一般不直接對(duì)接地方環(huán)境主管部門，為我國(guó)確立農(nóng)村環(huán)境管理工作機(jī)制提供了參考。我國(guó)與日本的環(huán)境管理體制不盡相同，但都面臨中央與地方的職責(zé)分工和工作協(xié)調(diào)問題。在中央與地方事權(quán)劃分方面，日本環(huán)境省主要負(fù)責(zé)全國(guó)層面的相關(guān)法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和指導(dǎo)；地方政府主動(dòng)作為，嚴(yán)格地執(zhí)行相關(guān)法規(guī)、政策，積極采取措施推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。日本環(huán)境省直接面向地方政府的這一做法與我國(guó)目前由督企轉(zhuǎn)向督政和督企并重的工業(yè)環(huán)境污染監(jiān)管思路相一致。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理相較工業(yè)污染管理更加復(fù)雜，需要協(xié)調(diào)更多利益相關(guān)部門。因此，我國(guó)在確立農(nóng)村環(huán)境管理工作機(jī)制時(shí)，應(yīng)首先明確和強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，才能真正調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的積極性，保障農(nóng)村環(huán)境污染防治落到實(shí)處。

3 日本農(nóng)村環(huán)境管理具體實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

日本開展農(nóng)村環(huán)保工作的一些具體做法也對(duì)我國(guó)具有較好的借鑒意義。

3.1 以完善的法規(guī)政策體系保障農(nóng)村環(huán)境管理

日本在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律政策制定過程中，既注重每一部法律的特點(diǎn)和針對(duì)性，也注重法律之間的配套性、系統(tǒng)性和可操作性，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供了系統(tǒng)的法律支撐。在控制農(nóng)業(yè)污染方面，日本于1999 年制定了《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》，與之相配套制定了《關(guān)于促進(jìn)高持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的法律》，2000 年和2001 年又分別配套制定了《食品廢棄物循環(huán)利用法》《堆肥品質(zhì)法》，從農(nóng)業(yè)污染防治總法到單項(xiàng)法，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入到食品加工、肥料質(zhì)量控制等各個(gè)環(huán)節(jié)法律法規(guī)相互配套，形成體系。在控制農(nóng)村生活污水污染方面，制定了《建筑基準(zhǔn)法》《凈化槽法》《清掃法》《廢棄物處理法》，針對(duì)凈化槽的設(shè)計(jì)、建設(shè)、安裝、運(yùn)行維護(hù)、停運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)均提出明確要求，形成完善的管理體系。

3.2 以精準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)貼支撐農(nóng)村環(huán)境管理

日本政府制定了精準(zhǔn)科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，保障農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有穩(wěn)定的資金來源。為推動(dòng)凈化槽的普及，從1987 年起，日本相繼制定了“凈化槽設(shè)置整備事業(yè)”和“市町村凈化槽整備推進(jìn)事業(yè)”制度，推行凈化槽補(bǔ)助金制度，明確由國(guó)家和地方政府對(duì)凈化槽的安裝和更換的使用者給予一定的補(bǔ)貼，通過補(bǔ)貼使得凈化槽使用者負(fù)擔(dān)的平均費(fèi)用基本上不超過公共排水系統(tǒng)使用者每月繳納的排污費(fèi)，解決了農(nóng)村污水治理的“最后一公里”問題，對(duì)改善日本農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)揮了巨大作用。在種植業(yè)面源污染防治方面，日本部分地區(qū)采取環(huán)境直接補(bǔ)貼精準(zhǔn)支持綠色農(nóng)業(yè)。對(duì)“環(huán)境友好農(nóng)產(chǎn)品”每1.5 畝①畝，中國(guó)市制土地面積單位，1 畝≈666.667m2。的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：水稻面積在3hm2以下補(bǔ)貼5000 日元，超過3hm2的部分補(bǔ)貼2500 日元；設(shè)施蔬菜（主要指溫室栽培的蔬菜）補(bǔ)貼3 萬日元，露天蔬菜補(bǔ)貼5000 日元。至2014 年底，日本從事環(huán)保型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶達(dá)到了48.9%，有效促進(jìn)了綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從源頭減少了農(nóng)田面源污染治理的范圍。

3.3 以科學(xué)的規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系服務(wù)農(nóng)村環(huán)境管理

日本針對(duì)相關(guān)法律法規(guī)配套制定了具體規(guī)劃和完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)環(huán)境管理工作有序推進(jìn)、有效實(shí)施。為了指導(dǎo)農(nóng)村污水處理工作的開展，1995 年日本農(nóng)林水產(chǎn)省、國(guó)土交通廳、環(huán)境省要求各地制定包含污水處理在內(nèi)的都道府縣構(gòu)想，推動(dòng)地方政府有計(jì)劃開展污水處理設(shè)施（包括下水道、村落排水設(shè)施和凈化槽）建設(shè)，加強(qiáng)已建成設(shè)施的長(zhǎng)期且高效的運(yùn)營(yíng)管理。這一做法避免了污水處理項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)和少建、漏建問題，確保了污染治理工作有序推進(jìn)。在農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)方面，結(jié)合不同地區(qū)實(shí)際情況，分類制訂了農(nóng)村地區(qū)的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，既提高了污水治理工作的效率，也確保水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)：對(duì)于排放量低于50m3/d 的污水處理設(shè)施，僅檢測(cè)BOD 和SS 兩項(xiàng)指標(biāo)；但對(duì)有大量排水流入的封閉性水域，則增加了COD、氮和磷的排放限制。對(duì)廣泛用于分散式生活污水處理的凈化槽設(shè)施，日本政府專門制定了“設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)”，以此確保生活污水經(jīng)凈化槽處理后能夠達(dá)標(biāo)排放。其中，《凈化槽構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)及解說》對(duì)凈化槽的構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)說明，同時(shí)還對(duì)負(fù)荷計(jì)算、設(shè)備選擇、施工安裝、維護(hù)管理等內(nèi)容都做出了具體規(guī)定；《凈化槽法》明確規(guī)定了凈化槽的制造、安裝、運(yùn)行維護(hù)等方面的要求。為了嚴(yán)格執(zhí)行《凈化槽法》，日本環(huán)境省頒布了一系列實(shí)施規(guī)則，明確了凈化槽維護(hù)檢查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、清掃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、使用準(zhǔn)則、凈化槽施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。這些標(biāo)準(zhǔn)不僅對(duì)“做到什么程度”提出了具體要求，更是教會(huì)了農(nóng)民“如何去做”，對(duì)各地推廣使用凈化槽起到了很好的指導(dǎo)作用。

3.4 以規(guī)范的行業(yè)和市場(chǎng)服務(wù)體系推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境管理

日本環(huán)境管理工作主要采取地方政府主導(dǎo)與行業(yè)協(xié)會(huì)參與相結(jié)合的方式。地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)全責(zé)，按專業(yè)形成的日本環(huán)境安全事業(yè)株式會(huì)社、日本環(huán)境保全協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)，承擔(dān)著本行業(yè)廢棄物處理業(yè)務(wù)的資質(zhì)審查、招投標(biāo)工作等管理職能。這些行業(yè)協(xié)會(huì)既為第三方治理機(jī)構(gòu)提供全面、專業(yè)、權(quán)威的信息數(shù)據(jù)，又對(duì)政府、排污單位、治污企業(yè)等進(jìn)行客觀、有效的監(jiān)督，為環(huán)境污染治理的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了重要保障。政府通過購買第三方服務(wù)的方式，為國(guó)民提供更加靈活高效的環(huán)境管理和服務(wù)。例如在污水治理方面，行政機(jī)關(guān)及其指定的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)污水治理設(shè)施的申請(qǐng)、設(shè)立、變更、廢除具有審批權(quán)限，并通過指定的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)與運(yùn)行的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，用戶則需支付排污費(fèi)和第三方服務(wù)費(fèi)。第三方機(jī)構(gòu)包括設(shè)備制造公司、建筑安裝公司、運(yùn)行維護(hù)公司和污泥清掃公司等，均需要資質(zhì)，并且從業(yè)人員都必須通過培訓(xùn)和考試獲得相應(yīng)的專業(yè)證書，從而保證了服務(wù)質(zhì)量。此外還有專業(yè)性的行業(yè)協(xié)會(huì)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等開展分散污水治理技術(shù)的研究、推廣、宣傳教育等，確保每年培養(yǎng)足夠的具有國(guó)家資格的技術(shù)人員和管理人員。行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)主體參與農(nóng)村環(huán)保工作，是對(duì)政府開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的有效補(bǔ)充，可以有效緩解政府人力、財(cái)力不足的問題，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還可以既提高服務(wù)效率，又提高服務(wù)質(zhì)量。多種主體與政府形成良性循環(huán)，有效促進(jìn)農(nóng)村環(huán)保水平的提升。

3.5 以親民務(wù)實(shí)的環(huán)境宣傳教育助力農(nóng)村環(huán)境管理

由于化肥農(nóng)藥施用等帶來的面源污染難以采用末端治理的方法進(jìn)行控制，提升農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)是從根本上解決農(nóng)業(yè)面源污染的有效手段，環(huán)境宣傳教育在控制農(nóng)業(yè)面源污染方面具有重要意義。日本通過多層次、多渠道、長(zhǎng)周期、面向全體國(guó)民的環(huán)境保護(hù)宣傳教育，將環(huán)境保護(hù)意識(shí)深植全體國(guó)民內(nèi)心，讓廣大農(nóng)民自覺在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中遵循各項(xiàng)環(huán)保要求，履行各項(xiàng)環(huán)保義務(wù)。日本在農(nóng)村創(chuàng)建了一批以“田園學(xué)?！睘榇淼沫h(huán)保教育基地，培育新型職業(yè)農(nóng)民。在幼兒園啟蒙教育、中小學(xué)初級(jí)教育和高等教育階段都十分注重加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的治理提供了人才儲(chǔ)備。市町村通過村民自治頒布村民憲章，約束農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)和生活行為。農(nóng)村NGO（非政府組織）和農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)注重環(huán)保意識(shí)的固化與傳承，自發(fā)組織清理河道等環(huán)?；顒?dòng)，與政府合作定期舉辦農(nóng)村環(huán)?！把不刈剷?huì)”，傳播環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)。