農業供給側結構性改革的根本任務及其路徑*

張良悅

一、問題的提出

農業供給側結構性改革是2016年中央經濟工作會議強調的重點內容，2017年一號文件的主要任務與目標。農業供給側結構性改革改什么、怎么改是理論研究的重大問題。

當前中國農業發展面臨一系列深層問題：（1）糧食供給的品種結構明顯不適應市場需求；（2）農業國際化的加深使中國糧食供應鏈無法適應全球競爭，而且，伴隨著農產品進口增加，未知的挑戰和風險越來越大；（3）農業現代化面臨的環境不容樂觀，工業對農業、城市對農村資源要素的“虹吸效應”更加凸顯，保障糧食穩定供給、加快培育新型經營主體、保障食品質量安全、維持農業可持續發展等壓力進一步加大；（4）為解決農業支持政策轉變與農民收入增加的矛盾，實施糧食價格政策向收入補貼政策的轉變顯得極為迫切。

那么，應該如何推進農業供給側結構性改革？多數研究主要集中于“調結構、去庫存、產業化”等方面的問題。調結構主要是指減少糧食生產，擴大經濟、飼料作物生產；去庫存主要是解決糧食支持價格問題；產業化則是如何實施一二三產業融合發展。但實際上，供給側結構性改革是一個長期問題，既是經濟發展的系統性問題，更是對微觀主體的再造過程。新型經營主體培育、農業結構調整及打造具有國際競爭力的糧食產業才是根本。現代農業的發展，不僅關注技術進步，而且涉及組織創新；不僅表現為生產力的發展，而且包含著生產關系的調整；不僅限于生產環節，而且延伸到產前產后；不僅要求提高全要素生產率，而且要求提升核心競爭力；不僅追求經濟產出目標，而且強調農民收入穩定增長和生態環境可持續。顯然，超小規模的家庭農戶難以適應現代農業發展的要求，必須推動農戶從傳統小生產者向采用先進科技和生產手段的現代經營主體轉變。由此決定農業供給側結構性改革的根本任務，是構建與經濟發展階段相適應的經濟主體與產業體系，形成農業發展的新動能與新業態，提高農業全要素生產率，提高農民經營收入。

二、農業供給側結構性改革的發展背景

1.農業發展中的“糧食問題”與“農業問題”

農業發展的階段性問題，是指農業生產在經濟發展的不同階段所解決的主要任務及其方式具有明顯的特征。在經濟起飛或者發展的初級階段，農業發展主要表現為“糧食問題”，而在進入中等收入階段后則表現為“農業問題”。“糧食問題”階段主要解決農業產出問題，擴大糧食生產不僅提高了產出水平，還解決了就業和溫飽問題，并且為工業化的推進提供了各種要素積累與支持。但在“農業問題”階段，糧食產出水平已經解決，主要的問題是農業產業的相對衰落、農民收入的持續下降、農業兼業化日益嚴重，需要對農業經營主體重新調整，并按照工業化的模式對農業進行產業化改造。例如，美國現代家庭農場的形成與發展先后經歷了三次高潮，即20世紀初期商業化農場的萌芽（Commercial Farm）、二戰前后農業的產業化（Agribusiness）以及目前基于全球化的全球價值鏈（Global Value Chain），其發展的動力主要取決于工業革命與經濟全球化（Sumner，2014；Lamb，2002；King et al.，2010）。同樣，歐洲發達國家對家庭農場的關注也是基于生產效率與產業競爭優勢，在二戰之后普遍推行土地整治政策與產業提升政策（Lambert，1963；Gatty，1956；Alexander，1964；Mayhew，1970），目前則主要集中于生態農業與鄉村發展。戰后日本農業經營主體培育經歷了自耕農、核心農戶、法人化、村落營農及認定農業者等多種演變，以逐步解決就業、收入、兼業化和全球競爭力等問題。目前，各級國際機構與專家在對發展中經濟體的建議中，也多是基于全球的發展背景與全球價值鏈的視角（世界銀行，2008；Lee et al.，2012；PietrobelliandFederica，2008；Choudhary et al.，2015）。

2.農地細碎化與生產兼業化是農業發展階段轉換的根源

農業發展的階段性問題提出了結構轉換問題，即變傳統的多樣化家庭生產為標準化的產業（鏈）生產。當然，這種產業化是家庭農場、農民合作組織與農業企業的融合。在這種轉變過程中，最主要的是作為生產主體家庭農場生產模式的轉變，其最大的問題是原有的家庭農場耕地的細碎化與生產的兼業化。耕地的細碎化主要是家庭農戶的增加與土地繼承權的均分；生產的兼業化主要是非農收入的增加與農民對土地的偏愛。這兩個問題既提出了擴大生產規模與產業競爭力的要求，又造成了阻礙生產規模擴大與產業發展的現實困境，成為現代農業結構轉換的癥結所在。對這一問題的解決必須從農地制度上加以考慮，既要考慮農民的就業問題，又要考慮農民的收入問題，通過原有農民的分層與部分農民的退出來擴大家庭農場規模，完成生產主體的結構轉換。

發達國家農業發展的歷程表明這種現象不可避免。美國的家庭農場發展就是一個農場數目減少、農民逐步退出以及農場結構不斷變化的過程，其中，農場結構的變化表現為中間層次向兩頭的分化，即極小規模的家庭農場與大規模的家庭農場增加，中等規模的家庭農場日趨減少。歐洲各國農業生產的明顯特征是普遍表現為地塊的細碎化，無法適應農業的機械化與產業化發展，通過農地制度改革與土地整治逐漸形成能夠適應產業化發展的家庭農場規模。日本作為東亞模式的農業生產典型，更是表現為去農業的兼業化與家庭農場的小型化發展特征。二戰后，日本在美國占領軍的協助下完成了耕者有其田的“自耕農階層”的農業結構改造，雖然這一農業生產結構為戰后日本經濟的恢復，乃至19世紀60至70年代經濟的崛起做出了重要貢獻，但卻在之后日本農業產業化的發展上成為嚴重的桎梏。至今，日本農業仍然表現出以“自耕農體制”為基礎的高度兼業化的小規模經營，沒有形成有競爭力的、穩定的規模化經營主體。

3.農業供給側結構性改革的政策含義

“糧食問題”的癥結表現為兩個方面：一是糧食供給不足可能導致整體物價水平的上升，物價水平的上升會大幅提高工資水平，提升工業化和城市化的成本；二是糧食供給不足會嚴重阻礙資源要素從農業部門向工業部門的轉移，特別是剩余勞動力的轉移，進而影響工業化與城市化的進程。這兩個問題的解決是通過技術進步完成的，主要表現在兩個方面：一是生物技術的進步，特別是種子技術、化肥、農藥、灌溉系統等，在不增加土地和勞動投入的情況下，大幅提高土地產出率，提高糧食的供給水平；二是通過農業機械的供給，大幅度替代人力資本，進一步優化農業生產基礎設施，擴大生產能力，既解決勞動力短缺問題，也解決糧食的供給問題。

在綠色革命下，大量的外部要素引入農業內部，解決了工業化和城市化啟動時糧食短缺的“瓶頸”問題。但同時，隨著這一問題的解決，也為農業的進一步發展帶來挑戰：（1）無論是生物技術的農業路徑，還是機械技術的農業路徑，在極大地提高土地產出率的同時，都相對地降低了勞動生產率。家庭農場為了保持競爭力，提出了擴大農業生產規模的要求。（2）由于農產品的需求特性，隨著工業化的完成，農業生產相應地從有競爭力的產業轉變為無競爭力的產業，農業經營收入顯著下降。在這種情況下，農業生產者要么進一步擴大生產規模以擴大總收入，要么從事兼業化生產，通過非農就業來擴大總收入。（3）城市化的高度發展使食品結構發生轉變。工業化的食品結構使得農業生產越來越表現出工業化的特征，產業組織特征的要求越來越高，農業產業化的發展使得家庭農場、農民合作組織和涉農企業之間緊密融合。（4）農產品的全球化競爭。農業生產的產業化，使得農產品成為標準化的生產，全球生產，全球銷售，反過來又進一步導致農業生產的產業化。（5）食品健康安全消費和農業的可持續發展成為新的發展要求。農業生產的發展趨勢，一是農產品供給、食品安全與飲食健康成為一體，這就是說，要保障農產品供給，供給的農產品還要是安全的（有機的、綠色的），人們的飲食結構應是健康的，要通過飲食結構減少肥胖癥、糖尿病患者。所以，這樣的生產要求化肥、農藥的減量投入，要求實施生態農業和有機農業。二是農業的可持續發展，要實行輪耕，修復生態。以上所述這些問題正是“農業問題”所要調整的內容。

總之，農業供給側結構性改革是“農業問題”階段的發展要求，不能再用“糧食問題”階段的政策來解決，這是強調供給側結構性改革的重要意義所在。

三、農業供給側結構性改革的根本任務

1.構建與收入階段相適應的新型經營主體

農業發展階段的轉變必然要求與之相適應的生產結構的轉變，構建新型農業經營主體。從產業上看，必須解決農業產業的競爭力問題。由于農產品的價格及收入彈性較低，糧食問題的解決將會使農業變為弱勢產業，這就需要從產業發展上來解決，構建食品產業鏈條，實施一二三產業融合發展。特別是，面對全球競爭的沖擊，必須高度重視技術進步的作用，加大研發與應用中的技術推廣力度，大力提升農業產業的人力資本。從經營主體上看，必須提升專職從業者數量及其收入。由于農業所占國民生產總值的比重逐步降低，農戶的農業經營收入在整個國民收入中的比重也將會持續地降低，這必將導致傳統農戶的兼業化，甚至副業化。一旦農業經營主體兼業化占據主導地位，農業產業的技術進步將會停滯，土地資源利用率將會降低，勞動生產率將相對下降，進而全要素生產率將會降低，直至影響農業在整個產業中的競爭力。所以，必須構建以消除“兼業化”沖擊為目的的新型經營主體（見圖1）。

圖1 基于供給側結構性改革的生產主體再造

新型經營主體的再造，是指在工業化和城市化的基礎上，為了推進農業現代化，在市場化的基礎上重新形成的以市場為導向、以農業收入為主要來源的職業化經營主體，包括家庭農場、農民合作組織、涉農企業三類。新型農業經營主體與傳統經營主體的根本區別在于商業化生產與產業化經營，生產的目的是面向市場獲取收入，鮮有“自給”的封閉痕跡；三類經營主體以其優勢，各自分工，有機融合，形成有競爭力的產業鏈（見表1）。而在這其中，家庭農場的生成最為根本。經濟發展表明，無論是傳統農業，還是現代農業，在農業生產領域，家庭農場是最適合的組織方式，既有利于保持土地產出率，又有利于提高勞動生產率，而且，能夠通過適度規模經營與多樣化經營形成體面的收入，通過農民合作組織的社會化服務與組織載體，與涉農企業一起形成有競爭力的產業價值鏈，實現一二三產業的融合發展。可以說，規范的家庭農場是新型農業經營主體的基礎和產業化的根基，是供給側結構性改革提高農業全要素生產率的關鍵（見圖2）。

表1 現代農業經營體系的主要構成

首先，家庭農場有助于解決農業的“副業化”問題，形成穩固的農業產業基礎。目前，在整個農業生產經營中，由于農業“收入問題”出現了嚴重的家戶生產“兼業化”“副業化”現象，形成了“誰來種地”和糧食安全隱患問題。家庭農場形成之后，就會產生以家庭農場主為主體的職業農民，從而能夠從根本上解決“誰來種地”的問題，形成穩固的農業生產基礎。其次，以家庭農場為主體的生產體系形成之后，才能形成和完善產業內部的分工體系。家庭農場的生產經營是以農業收入為主，因此，農場主有極強的動力圍繞收入提升去增加農業基礎設施投資，引入先進技術與耕作方法，擴大對社會服務的需求，從而在生產的基礎上擴大內部分工。同樣，以社會化服務和合作互助為主要功能的農民合作組織，才有明確的服務對象和扎實的發展基礎，才能避免合作組織的空殼化；農產品的加工和產業鏈的延伸才能有穩定的物質基礎。再次，家庭農場形成之后，由于在生產中形成了一定的規模門檻，便于切入企業主導的農業產業鏈，提高農業生產的產業競爭力。以價值鏈為載體的產業組織，其形成、發展與升級的動力在于鏈條上各企業之間的共贏機制。在原有的家戶生產單位下，由于兼業化與細碎化經營的勞動生產率低下，談判與監督成本相對較高，所以，價值鏈的構建相對較為困難。家庭農場的適度規模經營可以降低單位邊際成本，降低談判與監督成本，使其有能力和動力對接標準化的技術要求，從而提升整個產業的附加值和競爭力。這樣，就從生產的角度提出了產業升級的要求，為上游生產資料與技術的研發、下游食品產品的開發提供了內在的支撐。

圖2 家庭農場在農業生產體系中的基礎地位

2.基于市場的產業化組織的生成

（1）農業產業化及各經營主體的有機融合

隨著工業化和城市化進程的推進，現代農業的發展不僅體現在產出效率和規模經濟上，更體現在農業的產業化、市場需求和發展模式的轉變上，包括農業生產方式的轉變、食品加工業、消費結構以及正在興起的有機農業。其中，最根本的特征是農業的產業化與農業產業組織的演變。

農業產業組織是家庭農場、農民合作組織與涉農企業的有機融合。通過農業產業組織不僅使農業生產恢復競爭優勢，而且使農場生產由農村生活方式（rural lifestyle）轉變為農業商業部門（agri-business sector）。需求的多樣化，技術創新以及大眾消費方式的轉變等為農業的產業化和市場化提供了發展環境。由企業家引領的新型農業，在廣義的價值鏈上把生產者和消費者聯系起來，把許多組織起來的企業型小農業主聯系在一起，將對產品競爭力的聚焦從單一生產商轉向包括產品配置與市場開發在內的其他經濟活動。在這一過程中，任何一方都不足以單獨構成有競爭力的產業組織，這與農產品生產、加工、消費的性質有關。隨著技術的進步和經濟的發展，有競爭力的農場規模越來越大，但是農場的擴大并沒有產生多少市場壟斷力。一方面，農產品同質化特征非常明顯；另一方面，農場的總體數量仍然很大。因此，農場本身在農產品的生產上無法形成壟斷行為。無論是養殖、家禽還是種植、園藝等，都很少能夠用工業化的標準來衡量大農場。農民合作組織在現代農產品市場中雖然發揮的作用越來越大，但是，其基本功能更在于圍繞成員利益，與政府部門、加工企業、銷售企業以及成員自身之間進行協商與溝通，不具備產品市場的絕對控制力，所以，也無法單獨形成壟斷組織。盡管涉農企業本身在食品加工過程中，通過產品的標準化與銷售渠道能夠形成一定的市場控制力，但是，在產業的前端領域離不開與家庭農場的合作。不過，總的來看，農業市場壟斷力最典型的仍然是由下游企業所施加，或者歸結為消費者品牌特質所產生的壟斷力，他們控制了大農場或者眾多農場群體，按照競爭性的市場企業的標準經營，并影響消費者的消費意愿。

當然，在這一融合中，需要有鏈條的驅動者或者整合者。具體地，當一個生產者如果能夠對最終產品生產的各種中間投入品進行控制時，就能形成一個供應鏈，該生產者又稱之為整合者，通常（但并不總是）食品加工企業是供應鏈的整合者。供應鏈可以通過縱向一體化形成，也可以通過契約形成。縱向一體化是單一企業擁有供應鏈的各個節點，而契約形式則是一家公司通過供給合同控制加工過程。供應鏈提高了鏈內的生產和市場不同環節的交易水平，能夠更好地利用消費者偏好的信息，其動力來源于消費者的需求導向以及更有效率生產所帶來的成本的降低。

（2）技術創新與市場開拓

農業產業化的發展，關鍵在于圍繞食品加工與銷售所進行的產業創新。在全球化競爭的環境中，各國的農業不可能依靠政府傳統的農業生產補貼政策來保護生產者的利益，必須轉向市場力量引導的政策空間。市場因素的政策包括更大的創新、更有效的生產、更安全健康的食品和更高更穩定的農業生產者的收入。

創新的內容包括種子技術、生產技術、加工技術、保鮮技術、安全技術、健康因素，以及市場開發與品牌創造等內容。農業研究把最先進的技術轉移給更有能力的經理人員，使他們用更低的成本和更高的產出效率來經營大型農場，產出的提高反過來又促使生產效率的提高。在食品產業鏈條中，兩端的創新至關重要。現代農業高產出率主要歸功于技術進步，技術進步又主要歸功于機械化的耕種與種子技術，所以，上游的研發是競爭力的源泉。食品產業鏈末端的消費市場是產業發展的重要促動力，通過品牌與安全標準抓住市場末端，能夠有力促進中間的生產與加工環節，所以，食品銷售市場是產業鏈競爭力的重要體現。

創新的主體必須是驅動企業及全產業鏈。盡管在農業生產領域有國家研發的投入和農業技術推廣的公共工程，但是，只有企業本身的技術創新，特別是價值鏈驅動者的創新，才能使整個產業鏈條有核心競爭力。全產業鏈條各個環節的創新是指各個參與主體的創新與價值鏈治理模式的創新。例如，市場產品開發與品牌創新不會止步于生產鏈的消費端，而是會通過產業鏈條轉換為一系列農場產品。既然農場的作物是食品的基本投入品，消費者口味的改變將會促使農產品的改變。當然，除了一系列農產品和食品的改進，市場的力量也將會產生更大的壓力，不斷地驅動農場生產者提高效率以減少成本和提高利潤。只有有效的生產者才能在市場經濟中幸存下來，有效的生產者將會替代無效的生產者，農產品的平均成本將會降低，從而提高農場主的利潤，降低消費者的成本。這將會影響食品供應鏈的上下各個節點。所以，消費者、生產者和政府都會得益于供應鏈：消費者獲得更低廉的食品，特別是低收入者能夠改善其食品結構與質量；生產者通過低成本的生產獲得高利潤；政府在世界市場上能夠從高競爭力的產品中獲益。產業鏈的治理模式創新包括標準化生產及各參與者契約關系的完善。例如，標準化生產下供應鏈有充分的激勵提高食品安全，因為，要擴大其市場必須提高其品牌效應，食品安全出現問題很快會通過供應鏈上公司的商標被識別出來。既然供應鏈能夠控制生產的每一個節點，他們將會更有能力監督食品安全。價值鏈契約關系的完善主要在于防范參與者的道德風險。

3.新型職業農民及其知識結構轉換

產業化生產是一種工業化的生產模式，兼業化、副業化的農業生產主體不可能形成穩定的有競爭力的農業產業組織，所以，必須形成職業化的新型農民。即新型經營主體必須配置新型職業農民，以適應現代農業商業化經營與產業化發展的需要。新型農民階層的形成必須解決兩個問題：一是解決現有經營者嚴重缺乏市場意識與產業化生產的知識儲備問題；二是解決體面的收入和適度規模經營的門檻障礙。

現在的農業生產主體仍然是以家戶為主，生產方式仍然表現出封閉、被動的特征，生產者人力資本嚴重低下，缺少綠色生產方式下的生產要素、機械耕作、市場管理、風險意識、技術吸納以及全球化生產等必備的產業基礎知識。因此，知識的轉換對于家庭農場的專職經營非常重要。一般人們會對新型農民的技術知識、市場知識、管理知識高度關注，而忽略生產過程中的具體知識。而事實上，這一點也非常重要。

常規的農業生產中，化學革命對農民的生產性知識產生了顛覆性影響。之前，農民通常對其土地及其生長物擁有熟悉的知識，包括土壤、組成成分以及輪作和犁耕的作業，農業耕作隨著自然的節奏而變化，農民的知識也與這些自然變化相協調。而且，知識具有地域性，與當地的耕地和生態系統緊密相連。然而，隨著化學使用品的廣泛傳播，農業生產和當地生態之間的關系在相當大的程度上陷入混亂。輪作和犁耕不再是對付雜草和害蟲的主要方法，化學試劑履行了這一功能。化學品的使用不必與當地的環境相協調，所需要的只不過是最簡單的操作指導。這樣，通過多年耕作所獲得的隱含知識，通過世代相傳獲得的關于土地的熟悉知識全都讓位于伴隨著農業化學品的噴涌而帶來的標準化的、集裝成冊的顯性知識。這種知識形式的轉換對農民產生了社會和經濟效果，他們現在不再依賴對耕地熟悉的知識，而是依賴于先進化學產品應用所帶來的外部資源。

這一實例告訴我們，農民們被一種被動選擇的方式嵌入食品產業鏈已經成為一種趨勢，農民對土地的所有權保持不變，但是農業生產的實踐已經發生了變化。而且，隨著這種轉變，產業鏈內的知識也發生了重新分配，地域性的、默契的隱含知識逐漸被標準化的、集成的知識所取代。標準化的知識通過生產耕作的逐漸傳播，具有當地嵌入性的、工藝性的生產活動就被一個統一性的和空間標準化的程序所替代。這樣，農業知識就變成了位于農業上下游強有力的研究機構的產權。例如，在英國，跨國公司控制了農業化學產品的60%。這些公司已經成功地替代了具有大量差異化、地方化生產活動的產品。他們不僅控制了農業化學品市場，而且又進一步控制種子和植物基因研究的趨勢，且正在尋求提供一種更精煉的包括化肥、殺蟲劑、除草劑和植物種子在內的知識包。因此，農民將進一步被迫從一個公司購買一個較大范圍的相互鎖定的農業化學產品，而且他們也不得不越來越多的了解化學產品。同樣，有機農業的生產也是如此，只不過其知識結構的轉換是一個逆向的過程，恰恰是忘掉常規農業的知識積累，恢復與創新傳統農業的生產知識。

知識結構轉換的現實表明，在對新型農業經營主體的培育上，一是要加大對農民的培訓與開發力度；二是對農民資格必須認證，嚴格審查生產者的資質，不能任意放開。否則，可能會出現流轉了大規模耕地面積的農業創業者，由于沒有農業知識和基本的農業經驗而投資失敗；或者沒有經營農業的動機而獲得大面積耕地的經營權，制造出“規模化荒地”。另外，目前以“老弱婦幼”為主體的農業生產者的生產知識儲備，顯然與產業化生產有明顯的差距，必須盡快轉換經營主體。

新型職業農民除知識儲備外，還必須有收入保障，才能形成穩定的專職經營。所謂收入保障，是指專職農民能夠依靠經營農業獲得中等收入水平，從而阻止其向非農產業的轉移。例如，一個從事非農產業的兼業農民年收入為3萬元，則從事農業生產的農民的年收入不能低于3萬元，否則，他就會從事非農產業。至于該生產者是從事種植業，還是養殖業，或者是加工業與零售業，無論是土地密集型生產，還是資本密集型生產，或是勞動密集型生產，都必須保證其個人勞動收入不能低于非農產業的勞動收入。

四、農業供給側結構性改革的基本路徑：家庭農場的內生發展

1.家庭農場是家庭承包經營的升級版

家庭農場孕育于家庭承包責任制，是對承包制的揚棄，可以把家庭農場看成是家庭承包經營的升級版。

（1）家庭農場商業化經營的本質

家庭農場是自我雇傭型企業，是以家庭生產為主的經濟組織，其規模可大可小，只要能夠以農業收入為主形成中等收入水平的經營規模，就可形成體面的收入，就能形成穩定的職業化的生產主體。考慮到人地矛盾、就業壓力以及競爭能力提升等因素，一般以中等規模的家庭農場為主，在我國稱之為適度規模經營。然而，家庭農場與家戶經營都是以家庭為單位的經營組織，二者的根本區別是什么呢？根本的區別在于，家庭農場的本質是商品化生產與市場化經營。一個是封閉的自給性生產，一個是開放的商品化生產，一個是高度兼業化經營，一個是職業化經營。所以，不能把家庭農場與家庭承包經營混為一談。但與此同時，也不能把家庭農場與家庭承包經營對立起來。我國的經濟發展表明，家庭承包經營對我國的反貧困和經濟發展做出了突出的貢獻，且作為成功的經驗成為世界銀行組織向其他發展中國家推薦的典范。家庭承包經營雖然帶來了嚴重的細碎化經營，但是對于反貧困與農戶維生具有不可替代的作用，不能因為家庭農場的發展而大力排擠家庭承包經營。家庭農場的發展應與農村勞動力的遷移結合起來，妥善解決由家庭承包經營向家庭農場經營的升級轉換。

（2）家庭農戶分化背景下家庭農場的適度擴張

兼業化經營與細碎化土地是一個規律性的現象，尤其是人多地少的國家，更為嚴重。這一問題的解決是通過土地的租賃、轉讓與家庭農戶的分化完成的，這與農民對土地的偏好以及農村勞動力轉移有極大的關系。從經濟因素考慮，起初是因為土地的保障功能使得有后顧之憂的農民不愿放棄農業，之后，政府不斷提高農業補貼使小規模農業也逐漸變得有利可圖，兼業農民更加不愿意放棄農業。與此同時，農地價格不斷上漲，使得農民把農地作為資產保存起來。從非經濟因素考慮，土地不單是經營的手段，也被視為家產，世代相傳。對兼業農民而言，保留土地，平時可以作為居住場所，失業、退休時可作為最后的依托。

一般認為，發達國家農業經營主體是大規模的家庭農場，其實，這只是問題的一個方面，與此同時還存在著超小規模的農場。例如，美國規定只要家庭從事農業經營，且收入超過1000美元就可以界定為家庭農場。按照這樣的標準，美國60%以上的家庭農場都是超小規模的家庭農場，其中，退休性、生活型、低收入職業性的經營收入大多處于虧損狀態。美國家庭農場的發展是伴隨著人口的減少與農場的分化進行的。美國農業人口從1940年3100萬人減少到1980年600萬人，由占總人口的23%減少到2.7%。農業人口在1920—1977年由農村到城市的凈流出為4870萬人，農場數目由600萬個減少到240萬個。從耕地面積上看，1945年，40%的農場耕地為農場主完全擁有，36%的耕地是農場主部分所有，24%的耕地被佃農經營。1974年，全部所有者的比例下降到35%，部分所有者上升到53%。從家庭農場的構成上看，1974年，62%的農場主完全擁有土地，27%的農場主部分擁有，11%的農場主全部租賃。土地的租賃與轉讓主要表現在中等農場的兩極分化上，即中等規模農場減少，小農場和大農場數目增加。

同樣的現象也發生在聯邦德國。1949—1961年，0.5—10公頃以上的家庭農場減少18.9%，相反，較大規模的家庭農場數目增加。在此12年間，10—20公頃的農場數目增加13.6%，20—50公頃的農場數目增加9.1%。另一方面，微小的土地持有者也快速增加，1960年，21.5%的土地持有者只擁有0.01—0.05公頃的土地（擁有一到兩塊土地作為公園、果園或者娛樂目的）。據估計，450萬戶家庭擁有不超過0.5公頃的土地，主要用于菜園、公園或休閑場所，120萬戶所有者擁有0.5—1.2公頃的土地，只有42萬戶家庭是全職的家庭農場，土地在10公頃以上。另有1000萬戶到1500萬戶的中間階層往返于城鄉之間。

2.家庭農場的生成與農地制度

目前，在對家庭農場的發展上，各級地方政府瞄準的或主要推動的是規模經營，是從經營制度上解決問題，而沒有從農地制度上考慮問題，把結果當成了原因。為了達到規模經營人為地造出專業大戶和工商企業，通過工商資本下鄉對家庭農戶進行排擠，這種做法事與愿違。家庭農場的發展所要解決的問題不是家庭承包的經營制度，而是農業的兼業問題，這就要考慮造成兼業的因素是什么，是生產經營的問題，還是農地制度的問題。從發達國家的農業發展歷程來看，家戶經營仍是農業生產最具優勢的組織模式，因此，造成農業兼業的不應是經營制度問題，而應是農地制度問題。農地制度問題主要是，所有的農戶經營者都是零成本租賃集體土地經營，土地的財產性質無法顯現與置換，形成了勞動力遷移的退出成本。

新型農業經營體系的構建，必然會導致與此相適應的生產資源的再配置，而要素資源的再配置本質上是對農村區域人口資源稟賦的再調整，是生產關系對生產力的適應。這種調整包括三個方面：農村勞動力的分層，土地資產的置換，資源要素的再配置。

通過土地流轉來生成家庭農場必須解決這樣幾個問題：（1）配置有經營能力的家庭農場主。從根本上說，他們應該是新型職業農民，不僅懂得農業生產、機械化耕作，而且能夠很快接受先進的農業技術推廣，了解市場、善于經營，同時還要對生產中的自然風險和經營的市場風險具有高度的警覺意識。（2）必須進行土地承包權的轉讓，最大限度地減少本集體組織中農民的數量。農民既不愿意也不敢放棄農村承包地，是我國土地流轉面臨的重要障礙。這就需要對農村集體土地進行確權并實施資產運作。（3）實施資產置換，推進城鄉人口流動，使有可能市民化的農民工從根本上脫離土地。在現代社會里，農民是一種職業，而不是身份。而在中國，目前的農民是一種身份概念，多數農民是擁有少量耕地資源稟賦而不從事農業生產，也無法徹底“放棄”耕地資源（完全的土地流轉）的農業兼業者。

這三個問題的解決實際上是農村生產關系的再調整，是農村資源要素的再配置。其基本的解決思路是：（1）農民進行分層。即按照非農就業能力高低的標準選擇從事農業生產或者非農就業。從事農業生產者，則主動向職業化的新型農場主發展；從事非農就業者，則主動向農民工市民化的方向努力。這樣，通過農民分層與流動，使農村居民相對減少，降低人地資源壓力，促進土地流轉與適度規模經營。（2通過土地的資產置換推進農民工市民化。基本目標是支持和鼓勵農民工定居在城市，與農村和土地脫離關系。其措施是對于有穩定工作，能夠扎根于城市的農民工，政府應該把農民工納入城市社會保障體系。當然，作為交換條件，讓農民工有償轉讓農村承包地和宅基地，即通過一定的資產評估、資產出售或權證設置，使其退出土地承包權。（3）可采用權證出售與政府再承包的方式擴大農場主土地規模。部分退出承包權的土地，或者置換成權證直接流轉給家庭農場；或者直接出售給政府，讓政府再通過承包的方式轉給家庭農場主，從而實現土地資源的再配置。

3.人地資源高度緊張國家的土地整治實踐

土地資源再配置的方式與土地資源稟賦直接相關。在人均耕地豐裕的美國，土地資源的再配置主要是通過土地并購、轉讓與租賃的方式完成，而在人均耕地稀缺的歐洲各國則是通過土地整治的方式完成。日本和中國的臺灣地區在發展適度規模農場上也主要采取這種方式。自1952年以來，日本農地制度經歷了從嚴格管制到逐漸寬松、從自耕農制度到耕作者制度、從強化公平到注重效率型的轉變，農地制度建設最為重要的目的是適度管制和推動農地流轉。

土地整治是歐洲典型的農業結構調整措施，主要集中于細碎地塊的合并。在此以聯邦德國為例，可稱之為“改善農業結構與農場環境”的綠色方案。其土地整治的政策包括三個項目：零碎土地持有者的合并；農場的轉移或農莊的重新安置；農場面積的擴大。土地整治的目標是通過廢棄傳統的因繼承帶來的土地分割和細碎以及畸形的地塊等不適合現代機械化耕種的地塊，形成更大耕地面積的土地單元。典型的土地整治包括每塊土地價值評估、整個區域重新規劃，對細碎地塊所有者的土地重新分配，對道路、溝渠和其他基礎設施的改善，一般需要4—7年。每一個土地所有者都可以通過土地整治權威機關對規劃后新的土地、申請的結果進行表達，如果其要求沒有得到公正答復可以通過司法機關申訴。土地整治的費用由政府和土地所有者共同負擔。改造后的農業結構要在景觀上有很大的變化，一個典型的區域應該是，村莊及其附屬的土地必須被重新規劃好，農村區域的規劃必須與土地規劃、自然保護、水利、能源、交通等部門密切合作。

全面綜合的土地整治，必須與小土地所有者進行合作。他們是農村的多數群體，但是對土地整治又不感興趣，因為他們的收入總體上已經不依靠農業，所以，政府必須通過“綠色方案”來實施其農地結構調整意圖，主要工作是從擁擠的村莊外遷農民重新安定家庭農場。在這一過程中，村莊轉移或重建是結構調整政策的主要工程，絕大多數的新定居者是兼業農場，統計顯示多數農場土地在0.5公頃以下，通過獲得兼業農場的土地，既可以緩解壓力，也可以形成全職農場。農業結構調整中的農場定居是指，小農場通過土地合并、改善、擴大形成全職的農場，緩解村莊壓力，從擁擠的村莊中轉移部分農莊到適當的地點。其主要方式是，為村莊遷移出租土地或出售土地的農場減免稅收，給予定居者優先購買權；對于放棄土地者給予養老金保障；在某些情況下征用土地或者迫使出讓土地。據估計，在擁擠的未能租賃的村莊中，按照現代村莊的規模，每6個村莊就需要重建一個村莊。

土地整治的本質是農地制度改革，聯邦德國在土地整治中對土地轉讓法修改的一個重要內容是土地購買權。土地轉讓法的目的不僅在于阻止現有農地結構的進一步變壞（細碎化），而且還要對其進行積極改善。該條例包括三個關鍵點：對任何轉讓的土地進行控制，改變繼承法，通過優先權獲得對土地的購買。法律賦予政府管理部門對超過一定農地規模轉讓管制的權威，擁有權否決。如果交易與農地結構的改善有矛盾，即導致無經濟效益的細碎化土地交易，將得不到權威部門的認可。政府要求獲得土地的人必須是一個能夠管理經營的農場主，如果購買者本人沒有能力，他要么被迫出售，要么出租給有能力的人。

中國目前的農業耕地狀況和家戶生產情況，與二戰后初期歐洲各國的情況極為相似：農地均分帶來的細碎化，部分農民高度兼業帶來土地利用的粗放化，村莊空心化帶來土地的嚴重浪費與景觀凋敝，以及近年來隨著大規模流轉的虧損所帶來的“規模化的棄耕”。如果這些問題不解決，則難以實現適度規模經營與農業的產業化。盡管目前中國在農地制度上實施了全面的確權制度，但是，僅僅靠確權不可能形成預期的土地流轉，甚至有可能固化細碎化的耕地規模。所以，我們認為通過土地整治，將土地流轉、土地資產置換與農村勞動力遷移相結合，是家庭農場內生成長的現實路徑。

五、簡要總結

隨著中國經濟發展進入中等收入水平，農業的發展也相應由發展初期的“糧食問題”階段進入“農業問題”階段，出現了諸如土地細碎化、農業兼業化、農民收入減緩、產業競爭不力等問題。相應地，對這些問題的解決不能再用“糧食問題”時期的思路與政策，必須實施根本性的轉變。由此決定農業供給側結構性改革的根本任務是構建與此相適應的新型經營主體與產業體系，其中，家庭農場是基礎與引領，自然而然也就成為結構轉換的邏輯起點，并由此決定了供給側結構性改革的路徑是促成家庭農場的內生發展機制。為此，需要對農地制度作進一步的改革與完善。盡管目前各地實施了以農村集體土地“三權分置”為目標的“確權”行動，但是，“確權”制度本身并不能帶來土地流轉與適度規模經營的政策預期，還必須進一步撬動土地流轉。人均耕地相對稀缺的歐洲各國的土地整治實踐表明，土地整治、資產置換與農村勞動力遷移是家庭農場內生發展機制不可回避的問題，農地制度的創新應著重圍繞這些內容發力。