多樣化征地補償方式：基于理論與實證*

孫云奮 王小紅

目前我國進入城鎮化高速發展時期，失地農民越來越多，征地矛盾日益突出。根據國家信訪局統計（2013），群眾性上訪事件60%與土地有關，占社會上訪量的40%，其中征地補償糾紛是核心矛盾，占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。雖然出現這種現象的原因固然很多，但是不合理的征地補償標準和補償方式是其主要原因。根據賀雪峰（2013）測算，在未來20年將要征收大約1億畝農地為城市建設用地，其中耕地約6000萬畝，涉及農村人口的5%左右，也就是說，未來20年征地將造成大約4000萬失地農民。因此，征地農民補償問題就顯得尤為重要，近些年征地補償也已成為政府和學術界關注的熱點問題。關于征地補償標準問題，無論政府方面還是學術界都基本達成了共識，那就是補償標準偏低。例如，2013年3月26日《土地管理法》已將原有的“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍”土地管理規定條款刪除。學術界普遍認為我國征地補償標準偏低且不合理（錢忠好等，2004；曲福田等，2005；王燕等，2009；梁國營，2012），需要提高征地補償標準。但是本文課題組通過調研認為：“提高補償標準只能解決失地農民的短期問題，而根據農戶的類型和意愿提供多樣化的補償方式才是合理解決征地矛盾，滿足農民長遠生計，體現以人為本思想的關鍵之舉和必然選擇。”近幾年學術界也注意到實施多樣化補償方式的必要性。例如，許美銀（2013）從農民階層分化和土地產權不同偏好的角度研究了土地流轉的意愿，得出農村土地流轉制度改革需要重視農民階層分化的影響，滿足不同階層農民異質化的制度需求。施毅、高強、盧琴（2015）通過對2006年至2013年世界銀行貸款四川城市發展項目（SUDP）中被征地農民安置方式進行對比研究，提出應根據各地區不同經濟發展水平，選擇最符合被征地人利益的征地安置方式；應對不同收入來源的被征地農民，采取分而治之的政策安排，進行有效疏導；最后，還應盡快建立推廣農村金融和土地流轉機制，解放農民，解放土地，推動“新型城鎮化”和“農業現代化”并行發展。上述研究雖然涉及根據農民分化提供多樣化的征地補償方式，但是都沒有進行系統研究，因此對不同類型農民提供多樣化補償方式的研究就顯得十分重要，多樣化的補償方式不僅能滿足不同類型農民的需求，而且有利于被征地農民的長遠生計和發展，對資源的優化配置和城鄉經濟協調發展都具有重要作用。

一、我國征地補償方式的特征

近年來我國征地補償方式發生巨大變化，改革開放前及改革開放之初我國的征地補償方式主要是“貨幣補償+就業安置”的補償方式，就業安置是計劃經濟的產物，隨著我國市場經濟的發展和完善，就業安置基本廢止，然后一次性貨幣補償逐漸盛行，隨著時間的推移，一次性貨幣補償的負面影響逐漸凸顯，學界普遍認為一次性貨幣補償存在著難以克服的弊端，是將失地農民補償后永遠拋棄的不負責任的做法。一次性貨幣補償沒有考慮到不同類型農民的實際需要，有些地區已經出現了城市化過程中新的貧困階層。地方政府也注意到了這個問題，時至今日，各地區往往會根據本地的實際情況（包括經濟發展狀況、財政收入、人均土地數量、自然狀況等）采取多樣化的補償方式，例如“土地換保障”“留地安置”“異地安置”“土地入股分紅”等補償方式。總體來看，我國現有的整體補償方式呈現的典型特征是“不同地區的多樣化補償方式和同一地區一刀切補償方式”并存。

第一，從宏觀角度看，我國的征地補償方式由單一補償轉變為不同地區多樣化的補償方式，具有明顯的梯度演進特征。這種演變是與我國市場經濟不斷發展完善以及面臨的新問題相適應的，因此從宏觀上看，這種演變是合理的。各地區考慮到本地的實際情況選擇適合本地區的補償方式，有利于各地區經濟發展和資源的優化配置。

第二，從微觀角度看，同一地區一刀切的補償方式缺乏合理性，一刀切的補償方式對不同類型農戶必然造成不同的后果，正如上文提到有些地區城市化過程中出現了新的貧困階層。其根本原因在于把補償主體（征地農戶）看作是同質的，因此，在征地補償中必須充分考慮農戶的異質性特征，為各類農戶提供適合自己比較優勢的補償方式，才是長遠之舉。

第三，從政府角度看，現有的補償治理是一種粗放式的補償治理方式，這種粗放式的補償治理方式，表面上看政府降低了征地補償的交易成本，其實質是政府的短視行為造成的，且不可避免地埋下了經濟和社會風險隱患，因此政府需要有長遠的眼光，將目前的粗放式補償治理模式轉變為精準的補償治理模式，為不同類型農戶提供多樣化的補償方式，才能從長期解決政府的后顧之憂。

二、多樣化補償方式的理論依據

現行的一刀切的補償方式沒有考慮到農戶的異質性，這種單一的補償方式不符合比較優勢原則，必然造成資源配置的低效率。不同類型農戶的資源稟賦和人力資本的特征不同，對不同的補償方式具有不同的偏好，因此一刀切的補償方式也會降低征地補償的總體滿意度。

1.征地補償的比較優勢原則需要多樣化的補償方式

本文根據家庭要素稟賦結構和人力資本屬性將農戶分為純農戶、偏農兼業農戶、偏非農兼業農戶和非農農戶四種類型。根據比較優勢原則，不同類型農戶的最佳補償方式取決于農戶的家庭要素稟賦和人力資本屬性所決定的比較優勢。盡管我國的征地補償標準不斷提高，但是對大多數被征地農戶來講，獲得的補償費很難改變其家庭的要素稟賦優勢，換句話說，征地補償費并不能使絕大多數被征地農戶的家庭要素稟賦結構實現升級（即由勞動力和自然資源相對豐富的家庭稟賦結構轉變為資本相對豐富的家庭稟賦結構）①，同時，在短時間內，農戶的人力資本屬性很難改變，尤其是對偏農兼業農戶、純農戶，由于長時間從事農業，他們的生產經驗以及資產積累均偏向于農業領域。由于年齡和文化程度等各方面的原因，導致人力資本屬性的改變成本極其高昂，這就決定了這類農戶的比較優勢仍然在農業領域。而現在的補償方式絕大多數都是非土地補償②，這種補償方式與偏農和純農農戶的比較優勢是背離的，難免造成資源配置的效率損失，尤其是造成農業人力資本的極大浪費。同時非土地補償對這兩類農戶的長遠生計也會產生不利影響。鑒于我國的國情和農情，我國是人口大國，農業部門是國民經濟的基礎，這涉及全國十幾億人口的吃飯問題，因此需要對在農業領域具有比較優勢并且愿意從事農業生產的被征地農戶給予土地補償（土地置換補償）。對于非農農戶和偏非農兼業農戶，無論從家庭要素稟賦結構還是人力資本屬性來看，其比較優勢顯然在非農領域，符合其比較優勢的補償方式顯然是非土地補償。

現在的補償情況是各地區對農戶類型和意愿不加區別采取一刀切的補償方式，違背了比較優勢就業的原則，這不可避免地導致微觀角度資源配置的低效率。現有的征地補償方式鮮有涉及土地補償（或土地置換）的，純農戶和偏農兼業農戶沒有選擇的余地，只能從事非農行業，這對農業是一個巨大的損失，也是對農村優質資源（特別是優質農業勞動力）的極大浪費。為分析方便，不妨把征地補償分為土地補償和非土地補償（包括土地換社保、留地安置、一次性貨幣補償等）。各類型農戶與征地補償方式的資源配置效率如圖1所示。

圖1 各類型農戶與征地補償方式的資源配置效率示意圖

高效率資源配置的征地補償方式是純農戶和偏農兼業農戶應給予土地補償，偏非農兼業農戶和非農農戶應給予非土地補償，如圖1中的實線路徑①、③、⑤、⑦；低效率資源配置的征地補償方式是純農戶和偏農兼業農戶給予非土地補償，偏非農兼業農戶和非農農戶給予土地補償，如圖1中的虛線路徑②、④、⑥、⑧。以上是根據比較優勢原理對各類農戶征地補償方式的邏輯推理。實踐中也是如此，比如本文課題組在調研過程中發現，有不少征地農戶，盡管征地多年仍然保留著大型的農機設備。有些經營蔬菜大棚的農戶，在沒有征地前的年收入為6萬—8萬元，有的甚至更高，而征地后的農戶的年收入僅為2萬—3萬元，最高的也不超過5萬元。這顯然是由征地補償方式的錯配導致微觀角度的資源配置低效率。

從宏觀角度講，不考慮農戶異質性一刀切的補償方式，必然導致不同類型的勞動力在城鄉之間錯配，造成勞動力資源在城鄉之間配置的低效率。如果采取非土地補償的補償方式（實踐中絕大多數地區采用的方式），所有的勞動力只能選擇非農就業。一方面，在農業領域有比較優勢的勞動力被迫從事非農領域，對農村和農業經濟的發展造成損失；另一方面，不適應城市生活和非農領域工作的勞動力被城市化，不可避免地成為城市發展的負擔。目前被城市化的市民已經出現了城市新貧困階層③。這種一刀切的補償方式必然不利于城鄉經濟協調發展。這種單一補償方式對農村經濟和城市經濟造成了“雙損失”的局面。圖1中的實線路徑①、③、⑤、⑦既有利于農村、農業經濟的發展，也有利于工業和城市化的發展，因此必然有利于城鄉經濟協調發展。而虛線路徑②、④、⑥、⑧不利于城鄉經濟的協調發展。可以肯定的是，隨著時間的推移，這種對資源配置的不利影響會逐漸凸顯。

2.征地補償滿意度最大化原則需要多樣化的補償方式

從理論上講，由于農戶對不同的補償方式具有不同的偏好，為了達到農戶總體滿意度最大化，有多少征地農戶，政府就應該提供多少種補償方式。但是這在實踐中是不現實的，由于受到各種因素的影響，比方說土地有限性、財政能力等，政府僅能提供有限的補償方式。假設同一類型的農戶對補償方式的偏好是一致的，而不同類型的農戶的偏好是有差異的，依據滿意度最大化的原則，應該有幾種類型的農戶，政府就應該至少提供幾種補償方式。我們舉個例子加以說明，假設有A、B、C三類農戶類型，政府應該至少提供三種補償方式，比方說三種補償方式分別是I、II、III。假設A類農戶對補償方式的偏好順序為I、II、III；B類農戶對補償方式的偏好順序為II、III、I；A類農戶對補償方式的偏好順序為III、I、II。各類農戶對各種補償方式的滿意度賦值如表1所示。

表1 三類農戶對補償方式滿意度

根據表1的數據，如果政府只提供一種補償方式，比方說補償方式I，A類農戶的滿意度為10，B類農戶的滿意度為0，C類農戶的滿意度為5，因而農戶的總體滿意度為15；如果政府提供兩種補償方式（比如補償方式I和II），農戶A會選擇補償方式I，其滿意度為10，農戶B會選擇補償方式II，滿意度為10，農戶C顯然會選擇補償方式I，滿意度為5，則農戶的總體滿意度為25；如果政府提供三種補償方式，農戶A、農戶B、農戶C會分別選擇補償方式I、II、III，其滿意度分別為10、10、10，則農戶的總體滿意度達到最高30。從以上分析可以看出，要使被征地農戶的總體滿意度達到最大，其原則是有幾種類型的農戶政府就應該提供幾種補償方式，同時，多樣化的補償方式不但提高了被征地農戶的總體滿意度，也能使各類型農戶的滿意度達到最高。

以上從農戶角度分析了補償方式滿意度最大化原則，從政府角度來看，假設政府是長期理性的，政府也應該為被征地農戶提供多樣化的補償方式，一方面各類農戶選擇符合自己比較優勢的補償方式，有利于被征地農戶的長遠發展，可以大大減少政府未來的負擔；另一方面，多樣化的補償方式有利于資源特別是勞動力資源得到充分利用，有效提高勞動力生產率，促進城鄉經濟的穩定協調發展；特別重要的是，多樣化的補償方式能有效降低目前的征地矛盾，有利于社會的穩定，從而使政府達到滿意度最大化。

3.中國國情需要多樣化的補償方式

中國是一個人口大國，根據2015年國家統計局的數據顯示，中國人口是137462萬人，其中城鎮人口為77116萬人，農村人口為60346萬人，中國的城鎮化率已經達到56.1%，如果按照西方發達國家城市化率80%的標準，未來我國大約還有3億多農村人口轉為城市人口。如果按照現在一刀切的補償方式，這3億多農村人口都要從事非農領域的工作，一方面，比較優勢在農業領域的農戶不得不從事非農領域，這對我國第一產業的發展和農戶自身都會產生不利影響，這方面前文有所論述；另一方面，就是就業問題，一刀切的補償方式將對我國的就業產生極大的壓力，在經濟低迷期造成較高的失業率，同時，我國的社會保障水平與發達國家的社會保障水平還有極大的差距，即便是與發達國家的社保總量水平相當，但是人均水平可想而知。和美國相比，2015年美國的總人口是3.21億人，假如我國的城市化率達到發達國家80%的水平，我國的農村人口還有3億多人，幾乎與美國的總人口數相當，而且隨著科學技術水平的提高，第二、三產業對勞動力的吸納能力會不斷下降。在這種國情下，為征地農戶提供適合其比較優勢的補償方式（多樣化補償方式）具有極其重大的意義。

以上從理論上分析了我國城鎮化過程中被征地農戶應該采取符合其比較優勢的多樣化的補償方式，下文采用雙邊匹配模型，利用調研數據進行實證分析。

三、指標處理說明及模型設定

1.研究思路

雙邊匹配是由Gale和Shapley（1962）在“高考入學和穩定婚姻問題”的研究中首次提出，并對穩定匹配的存在性、匹配穩定性、算法和匹配問題的線性規劃等進行了開創性研究。雙邊匹配可以分為一對一雙邊匹配（婚姻匹配）、一對多雙邊匹配（入學匹配）和多對多雙邊匹配（商品買賣）三種類型。根據有無中介可以分為有中介匹配和無中介匹配。根據本文研究的內容適合用一對多雙邊匹配（或多對一匹配）模型進行分析。

假設有兩個市場主體，一個是補償主體（征地農戶），另一個是補償方式，可以由政府代理。雙方主體要把各自的指標信息提供給中介結構（可以由專家、官員和農民代表等組成），中介結構對指標信息給予適當處理，并給出合理的匹配方案，目標是雙邊主體滿意度最大化（如圖2所示）。

圖2 雙邊匹配示意圖

由圖2可知，每一個補償主體與補償方式之間雙向箭頭連線表示兩個權值，這兩個權值代表一方對另一方的滿意度。兩主體兩邊的指標是雙方匹配時對方評價的指標。補償主體根據左邊的Me個指標測出各補償主體的滿意度，同理，補償方式（政府）根據右邊Nf個指標測出對每一個補償主體的滿意度。

2.指標設置處理說明

由于指標類型較多，根據研究需要，本文把指標分為正向、負向兩種，正負兩種指標需要通過以下公式規范化。

正向指標：

雙方總體滿意度為各指標下滿意度的加權平均：

其中，αij表示補償方式Ai對補償主體Bj的滿意度，βij表示補償主體Bj對補償方式Ai滿意度，0≤αij≤1，0≤βij≤1；uk是指標Mk的權重，v1是指標Nl的權重。

3.模型設置

為使補償方式和補償主體達到合理匹配，構建雙邊主體（補償主體和政府）滿意度最大化多目標優化模型，模型設置如下：

上述模型的式（6）、式（7）為目標函數，目的是求雙邊主體互相滿意度最大值；限定性條件式（8）表示補償方式Ai最多與pi補償主體匹配，式（9）表示補償主體Bj最多與qj補償方式匹配；xij=0表示補償方式Ai與補償主體Bj不匹配，xij=1表示補償方式Ai與補償主體Bj匹配。當pi與qj均為1，模型為一對一雙邊匹配類型；當pi與qj都不為1，模型為多對多雙邊匹配類型；當pi與qj一個為1，另一個不為1時，模型為一對多雙邊匹配類型。

4.模型求解

為求解上述多目標模型，本文利用加權方法將每個目標函數轉化為隸屬度函數形式，通過加權方法轉化為單目標函數。具體步驟如下：

設兩個目標的隸屬度函數為：

其中，Z1max、Z2max表示Z1、Z2單目標最大值（最優值），Z1min、Z2min表示Z1、Z2單目標最小值。0≤uZ1≤1，0≤uZ2≤1。

通過對隸屬度函數的加權將多目標函數轉化為單目標函數：

其中，ω1、ω2分別為uz1、uz2的權重，權重可以有專家通過AHP方法測算。多目標模型轉化為單目標模型：

最后，模型的求解可以通過Lingo8.0或者Cplex9.0進行。

四、樣本選擇及指標體系確立

1.樣本選擇

本文依據農戶的個體特征、家庭特征和社會資本特征三元異質特征角度，將補償主體從均質化拓展為異質化，結合農戶的主要收入來源，將農戶分為純農戶、兼業農戶和非農戶三種類型。

根據各地實行的補償方式，將征地補償的安置方式分為“一次性貨幣補償”“社會保障（留地安置）+部分貨幣補償”“土地置換+部分貨幣補償”三種補償方式，留地安置（東南沿海的上海、浙江、廣東及中部地區安徽、河南等省份采取該補償方式）與社會保障的作用類似，故作為一類補償方式。

根據本文研究目的，課題組選擇了山東省臨沂市蘭山區岳家塢村作為樣本村。岳家塢村位于臨沂市南部，屬于典型的城鄉接合部，農戶數為565戶，共有人口2010人，由于涉及的農戶和人數較多，征地補償具有普遍性和典型性特征。本文綜合考慮農戶的人力資本特征，家庭資本特征和社會資本特征采取分層定比的抽樣方法，隨機抽去30戶農戶，涉及人口數128人。其中純農戶、兼業農戶和非農戶各占三分之一，即各類農戶各10戶。

2.補償主體與補償方式相互評價指標系的確立

課題組首先根據相關文獻并結合本地的實際情況，提出補償主體和補償方式（政府代理）所需要的指標，組成指標集合；然后采取調查問卷及訪談的形式，征求補償主體和專家的意見從備選指標集合中提煉出本文研究所需要的指標，最終形成補償主體和補償方式相互評價的指標體系（如表2、表3所示）。

由表2、表3可知，負向指標有M4、M6和M7，其余指標均為正向指標。

表2 補償方式（政府）評價補償主體的指標體系

表3 補償主體對補償方式評價的指標體系

五、模型的結果及分析

1.補償方式與補償方式雙邊滿意度的測算

根據式（1）、式（2）、式（3）、式（4）將各指標值規范化，然后根據問卷調查和咨詢專家意見，補償方式評價補償主體10項指標的權重分別為uk=（0.05，0.15，0.14，0.02，0.12，0.11，0.08，0.1，0.13，0.1）；補償主體評價補償方式4項指標的權重分別為v1=（0.24，0.2，0.26.0.3）。利用式（5）、式（6），根據補償方式對補償主體各指標的評價值及

相應權重，計算補償方式對補償主體的滿意度（見表4），同理可得到補償主體對補償方式的滿意度（見表5）。

2.3種補償方式與30個補償主體雙邊匹配模型求解

為了使補償主體與補償方式雙邊滿意度最大化，按模型設置構建3種補償方式與30個補償主體匹配的多目標模型，如下：

考慮到補償主體與補償方式的數量，令pi=1，qj=10，即補償主體最多可以和一個補償匹配，而補償方式可以和10個補償主體匹配，將該模型轉化為單一目標模型，利用Lingo8.0進行模型求解得到如下結果（見表6）。

3.3種補償方式與30個補償主體雙邊匹配模型結果分析

根據模型的結果，可以得出補償方式A1（即一次性貨幣補償）和9個補償主體（征地農戶）相匹配，除征地農戶B3外，從征地農戶B1到B10均可以采取“一次性貨幣補償”的方式；補償方式A2和補償主體B11到B20相匹配，也就是說，這10戶征地農戶可以采取“部分貨幣補償+社會保障（留地安置）”進行補償；補償方式A3和補償主體B21到B30相匹配，對于這10戶征地農戶可以采取“部分貨幣補償+土地異地置換”的補償方式。

表5 補償主體對補償方式的滿意度

表6 模型的結果

按照雙方滿意度的疊加，由表4和表5計算可知，多樣化補償方式的雙邊總體滿意度為39.809；如果各類農戶均采取“一次性貨幣補償”方式，雙邊總體滿意度為35.172；如果均采用單一的“部分貨幣補償+社會保障（留地安置）”的補償方式，雙邊總體滿意度為31.936；如果采用單一的“部分貨幣補償+土地異地置換”的補償方式，雙邊總體滿意度為29.626。這也說明，對于該樣本來講，如果由于條件限制不能實行多樣化的補償方式，采用單一補償方式的順序依次為“一次性貨幣補償”“貨幣補償+社會保障（留地安置）”和“部分貨幣補償+土地異地置換”的補償方式。

六、結論

首先，多樣化的雙邊匹配的補償方式，達到了補償主體和政府雙邊滿意度的最大化，這要比采取單一的補償方式滿意程度大得多，從而可以大大減少征地矛盾，有利于社會的穩定和當地經濟的發展。

其次，根據匹配結果可以看出，10戶非農農戶除1戶沒有匹配外，其余9個農戶均與“一次性貨幣補償方式”相匹配；而10戶兼業農戶均與“部分貨幣補償+社會保障（留地安置）”相匹配；而10戶純農戶均與“部分貨幣補償+土地異地置換”相匹配。這種匹配方式與農戶的比較優勢是一致的，有利于資源充分利用和資源配置效率的提高，不會出現我們在調研過程中發現的情況，比如有些農戶征地多年，至今還保留著大型的農機工具，農忙時節出去賺錢，他們渴望得到土地，從事農業是這些農戶的比較優勢。而對于非農農戶而言，一次性貨幣補償可能是他們最優的補償方式，因為他們從事其他行業（比如服務業、物流行業等）需要較多資金，而不足部分要到銀行貸款。對于兼業農戶來講，問題較為復雜，他們看重的是社會保障，因而“部分貨幣補償+社會保障（留地安置）”可能是他們的最優選擇。

再次，模型的結果為政府采取多樣化的補償方式提供了實證檢驗。無論從理論上還是實證上，采取多樣化的補償方式都是可行的。盡管從短期來看，政府實施多樣化的補償方式的成本要遠遠大于單一補償方式的成本，但是從長期來看，實施多樣化的補償方式一定是收益大于成本的。這為政府將目前的粗放式補償治理模式轉變為精準的補償治理模式提供了理論依據和實證依據。

最后，本文只是提供了多樣化補償方式的路徑或者方法，在實際操作過程中，征地農戶的類型可以細分，比如兼業農戶可以分為偏向農業兼業農戶、偏向非農業的兼業農戶和中間兼業農戶等。本文只分析了三種補償方式，各地可以根據自己的實際情況，確定適合本地區情況和農戶的其他補償方式進行操作。如果由于本地區的實際情況而不能采用多樣化的補償方式，可以根據該方法選擇匹配率最高的補償方式，以盡量提高征地補償的雙邊滿意度。

注釋

①調研中，我們發現許多地區給予的征地補償費極少，或者每年按人口發放一定量的面粉和食用油的食物補償，但是大部分地區給被征地農民辦理了養老保險，而且在年齡上有所限制，例如有些地區規定年齡達到60歲及以上才能給予辦理養老保險。②采用非土地補償的原因可能是土地稀缺，很難找到置換土地，實際上總體上看我國的土地是稀缺的，但是不同地區的人均土地數量是有差異的，越靠近城市人均土地的數量越少，越是偏遠地區人均土地的數量越多，可以借助于土地的梯次配置和土地增值收益梯次分配的辦法來解決。該方法參見孫云奮、齊春宇：《區域性土地制度改革新思路：土地的梯次配置和土地增值收益梯次分配》，《農業經濟問題》2009年第4期。③詳見孫云奮：《“雙失”農民一次性貨幣補償的實踐結果——基于山東省濟南市的調研》，《天津農業科學》2015年第5期。