區域協調發展的研究現狀及國外經驗啟示*

袁驚柱

一、國內外關于區域協調發展的研究現狀

總體而言，國內外關于區域協調發展的研究主要集中于區域協調發展的概念、區域協調發展的理論、區域協調發展的評價、區域協調發展機制和區域協調發展對策與政策等（姜文仙等，2009；陳秀山等，2010；覃成林等，2011）。

1.區域協調發展的概念

區域經濟協調發展的主流認識具有三條共識：區域經濟協調發展描述的是一種區域之間經濟關系的狀態；區域之間是開放的、聯系的，發展上是關聯的、互動的；相關區域的經濟發展能夠持續或共同發展，相互之間的經濟差異趨于縮小。彭榮勝（2009）基于系統理論、勞動地域分工理論和區域相互依賴理論，結合我國經濟發展的階段性特征，將區域經濟協調發展的內涵定義為：區域之間經濟交往日益密切、相互開放、區域分工趨于合理，區域經濟整體能保持高效增長，區域經濟差距能得到合理適度控制且逐漸變小，區域之間經濟發展呈現正向促進、良性互動的狀態。覃成林等（2011）認為，有的研究將區域經濟協調發展推演到社會、生態等方面，還有的理解為一個區域內部經濟、社會等多方面之間的協調，形成了對區域經濟協調發展不準確的理解。覃成林等認為，區域經濟協調發展是指在區域開放條件下，區域之間經濟相互依賴加深，經濟聯系日益密切，經濟發展上關聯互動和正向促進，各區域的經濟均持續發展且區域經濟差異趨于縮小的過程。魏后凱等（2011）從科學發展觀的角度，認為區域協調發展具有三方面的含義：全面的協調發展、可持續的協調發展和新型的協調機制。范恒山、孫久文等（2012）按照科學發展觀的要求，認為區域協調發展的內涵至少有四個要點：地區間人均生產總值差距保持在適度的范圍內；各地區人民能享受到均等化的基本公共服務；各地區比較優勢的發揮能夠促進區域間優勢互補、互利互惠；各地區人與自然的關系處于協調和諧狀態。徐康寧（2014）在綜述郝守義、陳秀山、安虎森、范恒山等關于區域協調發展內涵的基礎上，認為：區域協調發展是指在既定的環境和條件下，各地區的發展機會趨于均等、發展利益區域一致，總體上處于發展同步、利益共享的相對協調狀態。國家發展和改革委員會《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》（發改地區〔2016〕1771號）指出，區域協調發展的內涵包括：要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等和資源環境可承載。習近平總書記在2017年底的中央經濟工作會議中指出，區域協調發展要實現三大目標，包括：基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡和人民生活水平大體相當。中國社會科學院工業經濟研究所區域協調發展課題組以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為指導，認為區域協調發展是在區域發展差距、區域一體化發展、城鄉協調發展、社會協調發展和資源環境協調發展五個方面的綜合協調水平。

2.區域協調發展的理論

國外區域經濟理論的形成，從杜能的農業區位理論到克魯格曼的新經濟地理學理論，經歷了一百多年的發展歷史。其中，有關區域協調發展的理論主要包括區域經濟均衡增長理論、區域經濟非均衡增長理論、區域分工與協作理論、區域空間結構理論、資源環境可持續發展理論和公共服務均等化理論，代表性的理論有：納爾遜的“低水平均衡陷阱”理論、羅丹的“大推進”理論、赫希曼的不平衡增長理論、威廉姆森的倒“U”形理論、繆爾達爾的循環累計因果論、區域經濟梯度推移理論、絕對成本優勢理論、比較成本優勢理論、要素稟賦理論、相似條件下的地域分工理論、增長極模式理論、網絡型模式理論、區域經濟空間一體化理論（范恒山、孫久文等，2012）、宇宙飛船理論、環境庫茲涅茨曲線理論、綠色發展理論、可持續發展理論（鐘世堅，2013）、羅爾斯公平理論、馬克思恩格斯的社會公平理論（王波，2016）。發展經濟學中的平衡增長理論主要針對發展中存在的問題，如羅丹的“大推進理論”針對發展的瓶頸問題，認為發展中國家或地區應該進行大規模投資來促進高速增長；基于馬爾薩斯理論，納爾遜的“低水平陷阱論”認為，發展中國家存在低水平人均收入反復輪回的均衡；賴賓斯坦的臨界最小努力論認為，發展中國家應努力使經濟大于最小規模的增長刺激，沖破低水平均衡狀態；納克斯的貧困惡性循環論和平衡增長理論認為，平衡增長可以擴大市場容量和形成投資驅動力，擺脫貧困惡性循環；斯特里頓“完善的”平衡增長理論綜合了羅丹和納克斯的理論特點，認為通過投資能最終實現國民經濟各部門按適當的比例平衡增長。隨著產業集聚和地區之間發展的不平衡現象出現，區域經濟非均衡發展理論逐漸形成，它主要解釋了產業的集聚、投資產業的選擇以及產業和技術的轉移等問題。隨著要素的流動和貿易的發展，不同地區或國家之間產生了比較優勢，區域分工與協作理論成為解釋比較優勢和要素稟賦的新理論。在區域分工與協作發展到一定程度時，不同產業的布局以及企業的市場與工廠的布局都會發生變化，區域空間結構理論即為解釋這種變化的理論。隨著經濟發展到一定程度，環境資源與經濟的協調發展以及不同地區之間的公平性發展成為區域協調發展的研究重點，促使可持續發展理論、公平理論等新的理論形成。

從區域協調發展理論的研究脈絡來看，產業區位理論是最早的研究對象；其次是針對加速發展中的現實問題進行分析而提出的理論；發展到一定階段后，當不同區域的發展水平出現大的差距時，區域平衡發展理論和區域不平衡發展理論被提出來了。隨著數學被運用到經濟分析中，一些學者開始將區域協調發展進行模型化，從而形成了新的區域協調發展理論。區域協調發展的內涵和外延不斷被拓展，一些新的區域協調發展前沿理論逐漸形成，如為了解釋經濟活動空間區位選擇的集聚經濟理論（藤田昌久等，2015）、為了解釋異質性企業區位選擇的“新”新經濟地理學理論、為了解釋不同區域發展的依賴路徑的演化經濟地理學理論（Martina and Sunley，2014；Isaksen，2015）、解釋環境資源與經濟協調發展的理論和解釋區域之間公平發展的理論等。國內的區域經濟理論經歷了將近40年的發展，在區域協調發展方面也形成了一些理論，主要包括：生產力均衡布局理論、區域非均衡發展理論、區域協調發展理論、中國特有的城鄉統籌理論（安虎森等，2015）。隨著經濟的進一步發展，為了促進區域經濟發展的協調性，國內在區域經濟協調發展方面提出的最新發展戰略有：“三大戰略+四大板塊”、城鎮化與城市群、精準扶貧等。

3.區域協調發展的評價

學術界關于區域協調發展的評價主要是使用協調度、協調發展指數等判斷指標，通過構建綜合性的指標體系來進行評價（姜文仙等，2009）。評價指標體系的建立是區域協調發展研究的一個熱點和難點，一般的研究多集中在經濟、社會、人口、資源、環境等幾個系統之間協調度的測定上。國內學者設置和篩選評價指標的方法主要有理論分析法、頻度統計法和指標評價法。其中，理論分析法主要是依靠理論分析的方法綜合評價者或專家的經驗判斷來進行評價，能夠平衡評價者較大主觀性的缺點；頻度統計法主要是使用概率分析等方法進行綜合評價；指標評價法主要分為綜合指標體系評價和層次性指標體系評價。另外，還有學者研究區域協調發展定量評價理論模型，主要有協調度模型、發展度模型和協調發展度模型。從研究的趨勢來看，區域協調發展的內涵和外延得到不斷拓展，因此評價目標出現了多元化，指標選擇也從傳統的經濟指標向經濟、社會、環境等多指標的方向演進（孫倩，2012）。由于區域協調發展系統是一個復合系統，只要子系統劃分的不同，研究結論就會不一樣。而且，基于不同的研究視角，對區域協調發展內涵的定義不同，對同一區域的評價結果就會不同。如陳棟生（2005）認為，區域發展的協調性應該從地區發展水平、收入水平、公共產品享用水平和區際分工協作的發育水平幾個方面來測定。因此，研究范式的確定是區域協調發展的評價研究需要首先解決的問題。另外，評價指標體系的構建、權重的選擇、子系統之間關系的考慮等方面仍是需要進一步改進和完善的領域。如表1所示，區域協調發展的評價研究，一般是從不同的維度，選擇不同的指標體系和權重，使用不同的方法，對不同地區的協調發展度進行評價。

表1 區域協調發展的評價研究

4.區域協調發展機制

姜文仙等（2009）認為，區域經濟協調發展機制是指主體、目標、客體、工具及程序等協調要素的有機結合，互相聯系、作用及制約的原理和方式。2005年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年計劃的建議》就已經提出了實施區域協調發展總體戰略需要建立健全的機制，包括市場機制、互助機制、合作機制和扶持機制。中國學者以不同的案例區為研究對象，對區域協調發展機制的構建進行了研究，研究的區域范圍逐漸突破了行政劃分板塊（胡超美等，2008）。中央文件雖然提出了區域協調發展的機制內容，但學者們的研究內容并不完全一致，如魏后凱等（2011）的研究表明，要促進區域協調發展，需要構建完善協調機制，包括：市場機制、補償機制、扶持機制、合作機制、參與機制和共享機制。覃成林（2011）認為，區域協調發展機制是一個由若干相互聯系、制約和促進的機制所構成的體系，包括市場機制、合作機制、空間組織機制、援助機制和治理機制。王一鳴（2017）認為，要促進區域協調發展，增強區域發展的協同性、聯動性和整體性，關鍵在于深化改革和體制機制創新，他認為，首先要充分發揮市場機制作用，清除各種顯性和隱性的市場壁壘，促進生產要素跨區域有序自由流動；其次，要創新區域合作機制，支持產業跨區域轉移和共建產業園區等合作平臺；再次，要完善區域互助機制，加強發達地區對欠發達地區在教育、科技和人才等方面的幫扶力度；最后，要建立健全區際補償機制，針對流域上中下游、重點生態功能區、資源開采地區和利用地區和農產品主產區建立生態補償機制。

5.區域協調發展對策與政策

促進區域協調發展的對策研究一般是基于兩個視角：一是針對區域發展中存在的不協調問題提出解決措施；二是基于國際經驗的視角，借鑒吸收其他國家在區域協調發展上的經驗。如范恒山（2011）的研究表明，為了加快縮小我國地區差距，促進區域協調發展，需要把實施區域發展總體戰略與推進形成主體功能區結合起來，把縮小地區發展差距與實現基本公共服務均等化結合起來，把優化發達地區發展與扶持欠發達地區發展結合起來，把深化國內區域合作與擴大對外開放結合起來，把發揮優勢、加快開發與節約資源、保護環境結合起來。姜文仙等（2009）總結了不同學者關于促進區域協調發展的對策，主要包括：引導產業轉移，促進區域合理分工；消除體制和政策障礙，促進要素合理流動；重新劃分經濟區域，優化空間結構；借鑒國外經驗，發揮規劃和法律的作用。為了促使區域協調發展，學者們對促進區域協調發展的政策進行了研究。如在財稅政策方面，王曙光等（2017）的研究表明，財稅政策對區域經濟協調發展正負效應并存，正效應主要是指通過稅收、轉移支付和財政支出等財稅政策工具對區域經濟協調發展起到積極的促進作用，負效應主要是指財稅政策會限制地方經濟發展以及加劇地區之間的不平衡發展等。在公共服務均等化政策方面，王波（2016）認為，我國城鄉基本公共服務均等化的發展可分為三個階段：二元供給模式階段、差異逐步擴大階段和發展一體化階段。主要通過在基礎教育、基本醫療衛生事業、基本社會保障發展等方面加強對欠發達地區的傾斜投入。

二、區域協調發展的國際經驗

區域經濟發展不平衡的現象普遍存在于世界各國，因而使得區域協調發展成為各國政府宏觀調控的重要目標之一。許多發達資本主義國家在經濟快速發展時期，都經歷了區域經濟發展差異擴大的問題，如英國、美國、日本等。為了消除區域差異，實現區域均衡協調發展，各國都探索了一系列區域經濟政策。一般說來，國外區域經濟政策與實踐經歷了四個階段：20世紀20年代到50年代的準備階段、60年代到70年代中期的興起階段、70年代末到80年代的調整階段、90年代以來的發展階段（廣東省政府發展研究中心調研組，2013）。改革開放以來，我國區域發展戰略的演變大致可分為三個階段：1979—1991年的向沿海傾斜的非均衡區域發展戰略階段、1992—1998年的區域協調發展戰略初步形成階段、1999年至今的區域協調發展戰略全面實施階段（陳秀山等，2008）。區域協調發展的主要國際經驗包括：有明確的區域開發目標、有區域發展管理機構和完善的區域發展法律法規體系、有優惠的財政稅收金融政策支持、有基礎設施建設支持計劃、有技術創新和產業結構調整（杭海等，2011；范恒山、孫久文等，2012）。

1.美國區域協調發展的經驗

美國典型的區域協調發展案例是西進運動，西部地區經歷了以農業為主的初步開發、以工業為主的高速發展和以高新技術為主的深度開發階段后，實現了均衡發展（馬浩，2013）。概言之，美國在開發不發達地區時，采取的是包括有7個主要措施的均衡戰略：實行優惠稅制，政府組建開發區，以交通運輸為重點扶持基礎設施建設，利用財政金融手段引導私人企業投資，政策支持和法律支持，引導人力資源流向，保護生態環境。具體表現為：（1）優惠稅制措施。政府對北部發達地區多征稅，把增量部分轉移支付給落后地區，培養其發展能力。（2）政府組建開發區。為了發展落后地區，政府打破行政區劃，組建經濟開發區，進行區域綜合治理。（3）基礎設施建設。政府以交通運輸為重點，加速鐵路網和公路網等基礎設施建設，為區域經濟發展逐步均衡化提供了良好的運輸條件。（4）引導私人企業投資。利用財政融資手段引導私人企業向落后地區投資，在稅收、補貼、信貸等多方面給予政策支持。（5）設立權威的區域管理機構并構建協調區域發展的法律法規體系。如在區域管理機構方面，美國聯邦政府涉及區域政策的機構主要有經濟分析局和經濟發展署，前者主要負責區域劃分和區域分析，后者主要負責確定問題區域框架和實施對問題區域的援助。美國政府的扶持重點是阿拉巴契亞地區、田納西河流域等問題最嚴重的連片貧困地區。主要方式為選擇一些發展水平較高且具有較大發展潛力的地區作為增長中心，進行政策扶持，通過增長中心的發展帶動周圍腹地的增長，增加貧困人口的就業機會。在法律法規方面，1933年，美國通過了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西河流域管理局，由羅斯福總統直接領導，負責田納西河流域的綜合開發，使得田納西河流域成功擺脫貧困。20世紀60年代，又成立了地區再開發署、經濟開發署等區域協調發展管理機構。1965年，通過了《阿巴拉契亞區域開發法》，幫助阿巴拉契亞區域脫貧。1993年，克林頓總統簽署了《聯邦受援區和受援社區法案》，成為美國第一個系統解決欠發達地區發展問題的法案。（6）引導勞動力轉移。落后地區的發展需要引導人力資源的流入，聯邦政府通過高科技中心和高等教育投資等手段，不斷優化落后地區的人力資本。（7）生態環境保護。在開發和促進落后地區發展的政策中，政府也考慮了對當地生態環境的保護。

2.歐盟區域協調發展的經驗

歐盟在促進成員國之間協調發展方面采取了一系列的均衡戰略措施，主要有：（1）制定明確的政策目標和區域發展戰略規劃，如1994—1999年的“六年規劃”、2000—2006年的“七年規劃”和2007—2013年的“七年支出計劃”。（2）形成了超國家、國家、地方等多個層次的區域協調體系，形成了分層治理的區域政策治理結構。如在超國家層面，有歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會等重要機構，針對區域協調發展設立權威的區域管理機構；歐盟下設了24個部，其中的第16部為區域政策事務部，主管區域協調。在歐盟的預算中，有2/3都用在區域政策里。（3）建立健全協調區域發展的法律法規體系。1958年，歐盟簽訂了《歐洲經濟共同體條約》，強調“縮小存在于各區域間的差距和降低較貧困區域的落后程度，加強各國經濟的一致性和保證他們的協調發展”。（4）區域政策金融工具助力區域協調發展。歐盟設有基金工具和貸款工具兩方面的金融工具，其中，基金工具包括結構基金、聚合基金、歐盟團結基金和預備接納基金，貸款工具主要以歐洲投資銀行為主。借助以上金融工具，歐盟能夠更好地實施區域協調政策，促進區域協調發展。問題區域模式、跨境合作模式、創新區域模式和流域治理模式等多樣化的區域協調模式共同促進區域協調發展。（5）區域政策的客體明確，將目標區域問題劃分了普遍性和特殊性相結合進行治理，使得區域政策目標明確，針對性強，能夠產生更好的政策效果（陳瑞蓮，2006；袁驚柱，2011；秦長江，2015）。作為歐盟典型成員國的德國，在其區域協調發展過程中，也采取了大量的措施，主要包括：制定促進區域協調發展的法律法規；明確劃分“促進地區”；應用財政、補貼手段；扶持中小企業等。如德國出臺了《聯邦空間布局法》《聯邦改善區域結構共同任務法》《聯邦財政平衡法》等一系列法規，協調地區發展的不平衡。

3.日本區域協調發展的經驗

為了縮小區域發展差距，日本政府根據《國土綜合開發法》先后制定了五次全面綜合開發計劃，采取“據點”開發戰略和建設“定居圈”“技術集成城市”等措施來促進區域經濟協調發展。總體看來，采取的具體措施主要包括：法律措施、行政管理措施、財政金融措施、基礎設施建設措施、科教事業措施、特色經濟措施等（范恒山、孫久文等，2012）。具體表現為：（1）法律措施。日本通過立法和設立開發計劃，為開發落后地區提供了法律保障和方向指導。如在法律方面，出臺了《國土綜合開發法》《國土利用計劃法》《北海道開發法》《東北開發促進法》等。在開發計劃方面，制訂了全國綜合開發計劃、都道府縣綜合開發計劃、地方綜合開發計劃和特定地域綜合開發計劃等不同層次、針對性強的規劃。（2）行政管理措施。為落后地區設立專門的行政管理機構，指導開發工作。如北海道地區是日本發展較落后的地區，為了促進北海道地區開發，日本在中央政府中設立北海道開發廳，下設北海道開發局。除此之外，還有沖繩開發廳等。（3）財政金融措施。為落后地區設立專門金融機構，實施稅收優惠和貸款優惠政策。（4）基礎設施建設。中央和地方政府加大對基礎設施建設的投資，為人力資本和資金流入創造條件。（5）科教事業措施。在落后地區加大教育投資，提高教育津貼，設立國立科研機構。（6）特色經濟措施。根據落后地區的資源稟賦情況，制定適合各地經濟發展的振興計劃。

三、國外經驗的中國啟示

借鑒美國、歐盟和日本在區域協調發展上的經驗，對中國可以產生如下啟示：

在制度安排上，出臺系統化的法律法規和設立專門的管理機構來明確區域協調政策主體，促進區域協調政策實施的規范性。加強立法，注重長遠規劃的制定，不斷完善區域政策的實施機制，不僅要有堅實的法律基礎、專門的區域政策工具，還要有嚴格的區域政策的運行機制；應建立健全區域協調互動專項法律制度，完善區域經濟協調發展法律制定程序，并完善相關領域的法律制度；設立專門機構，強化政府干預區域經濟發展的能力，促使區域政策主體采用分層治理的結構，形成完備的組織機構，保證區域政策運作的規范性；中央與地方各司其職，發揮政府在區域協調中的重要作用；另外，應該協調區域外生發展與區域內生發展關系，強調區域內生發展，積極培育區域內生發展能力，加快區域內生發展相關立法。

針對落后地區構建傾斜的政策體系是促進區域協調發展的關鍵。加強立法，以制度來保障落后地區的開發；注重發揮市場的決定性作用，實施大規模的財政轉移支付和金融支持；在改善基礎設施條件、公共服務能力提高、優勢產業培養等方面加大對貧困地區、革命老區、民族地區和邊疆地區的支持力度；強化西部大開發力度；深化東北等老工業基地振興；推動中部地區崛起。

區域協調發展政策的客體明確是提高政策有效性的有力措施。在實施區域協調發展政策過程中，應確保區域政策的客體明確，且將目標區域問題劃分了普遍性和特殊性相結合進行治理；針對貧困問題，應該有傾斜地實施財政轉移政策，對落后地區進行基礎設施等公共服務的支持。

在具體政策方面，應結合我國的發展階段特征和不同地區的發展階段特征實施有針對性的區域協調發展政策。當前，我國已經進入了社會主義新時代，為進一步促進我國區域協調發展，需要加強對“三個繁榮”的正確認識；深化要素跨區域流動的體制機制改革；創新產業轉移協作；增強特殊區域的發展能力；促進區域互動發展；完善區域協調發展配套政策；健全區域協調發展機制。