基于英美國家實踐的中國內城貧困問題化解思路*

龔 勤 林 王 婧 王 莉

20世紀以來，在經歷了經濟危機和第二次世界大戰之后，英美等國家的城市發展遭受了巨大打擊。在這一階段，西方正處在工業化和城市化后期，大批的中產階級和上層階級離開城市，移居郊區，企業也相應外移，內城地區聚集了大量低收入者，給城市整體運行帶來很大問題，內城地區成為貧困、臟亂、治安狀況糟糕的代名詞。在英美等國經歷了內城貧困問題之后，中國也開始面臨類似情況。21世紀以來，中國大量農村勞動力進城務工，大城市社會空間分異逐步出現且日趨明顯，城市低洼棚戶區現象漸趨顯現。棚戶區是一個具有中國特色的概念，與國外貧民窟有所不同，主要是指存在時間較長、在政府規劃管理之外、基礎設施和環境都退化較多的老城區。它們大多位于城市的老中心區、老工業區和老礦區，在這一區域居住的居民收入水平普遍較低，住房條件較差，生活環境質量較低。對此，我們可以從英美兩國改造內城，緩解內城問題尤其是貧困問題的多重政策實踐的研究中，總結和借鑒適合中國國情的內城貧困問題化解思路與措施。

一、內城貧困現象及其涵義的多視角解讀

內城是西方國家城市發展進程中的一個重要現象。第二次世界大戰之后，內城進入了西方學術界的研究視野，成為一個被廣泛認知和探討的概念。在西方的研究中，對內城現象的認識主要分為三種觀點。Yeates，M.&B.Garner（1980）認為內城是大都會里在地理上符合古老的政治中心范圍的區域；Johnston，R.J.，Gregory，D.&Smith，D.M.（1994）則認為經濟特征比政治特征更能代表內城的涵義，內城是緊鄰商業中心區（CBD）的地區；Diamond，D.R.（1991）延續了Johnston，R.J.等的思路，但又做了修正，提出內城是圍繞商業中心區但不包括商業中心區的區域。這說明，從地域上對內城進行界定，西方學者是存在分歧的，但這種分歧的背后透露出一種共識，也就是內城應該包含著某種作為城市空間區位的意義。在這個意義上，學者們對內城概念進行界定時，只是單純從地理位置的范疇來下定義，并不包含任何褒貶色彩。

除地理含義外，西方研究者還將與城市發展進程緊密相關的歷史性和社會性意義融入內城涵義中，Deakin，N.&Edwards，J.（1993）認為內城是保留著19世紀被遺棄的工廠、房屋以及陳舊公共設施的區域，它的制造業和商業集中地沿居民區而建，常常伴隨著以去工業化、小型工廠數量激增并占據主導和少數民族勞動力的涌現為特征的經濟衰退。一些研究者如Lawless，P.（1989）等還從其他角度對內城含義做出了界定：從社會學的角度來看，內城是貧困的居民區而不是商業中心區的隱喻；城市規劃者認為，內城是與經濟和社會的萎靡相關的城市問題的代名詞，是急需復興和重建的地區，他們是從城市規劃和更新的角度將內城與城市其他區域區分開來的；政治學研究者如Edwards，J.（1995）認為，少數民族聚居區的擴展、高犯罪率和暴力似乎都與內城存在聯系，他們更注重研究城市穩定與內城發展之間的關系。這樣，內城這一原本屬于地理范疇的概念就與各種問題聯系在一起了。

國內對于內城的研究不如西方豐富，對于內城的界定主要集中在內城是城市發展過程中需要更新改造的老城區的概念上，張可云（2005）將內城定義為首都或其他大都市的中心地區，是在控制聚集體發展政策與城市郊區化的雙重作用下，城市內部發展過程中空間分化加劇所導致的新問題區域。這一定義同時也闡明了內城出現的原因。姚文捷和陳曦（2011）認為，內城是與內城問題相連的，內城問題的出現與集聚效應和擴散效應有關，當集聚經濟增長超過某個臨界值后，就會出現規模不經濟，資本和勞動力等各種要素為了追求更高的利潤則會從中心城區向外擴散，生產要素的流失加之城市經濟結構與空間結構的轉變和環境質量的下降，造成從城市郊區至中心區社會經濟狀況逐級變差，這一區域就被稱為內城，這一現象稱為內城問題。這一概念從內城出現的原因開始剖析，強調是集聚效應和擴散效應導致了內城與內城問題的出現。

內城的發展具有階段性特征，隨之出現的是內城衰退和內城復興。內城衰退的最直接表現就是貧困，內城居民和郊區居民的收入差距明顯拉大，被貼上了貧困聚居區的標簽。內城貧困主要是經濟層面的衰退，但同時與內城在物質、社會以及文化方面又有密切聯系。在西方關于內城貧困的研究中，經濟萎縮和就業困難問題與其緊密相關。此外，一些研究將目光聚焦在少數民族的集中涌入上，少數民族居民往往面臨著更低的收入和更多的社會問題。另外，還有一些研究將內城貧困的矛頭指向了內城的高犯罪率，其中包含了毒品、搶劫等不安定的環境因素。貧困問題會影響內城居民的生活質量。當然，研究的關注點不僅局限在成年人，內城中的少年兒童在貧困整體環境下，面臨著更為惡劣的境遇，從側面反映了內城的貧困事實。

內城貧困在英美兩國的大城市都十分典型，所以國內學者對英美兩國內城貧困問題也做了較多研究。馬祖琦（2008）研究了美國的內城貧困問題，認為內城在美國具有特定的內涵，專指那些經濟發展蕭條、失業率高、家庭收入低的城市社區，具體表現為區內居民收入水平低于全國平均水平、低住房擁有率和低就業率。李金勇（2001）認為英國的內城貧困主要表現為大量工廠倒閉、房屋被遺棄、城市人口流失和環境質量嚴重下降。可見，內城貧困問題在不同國家的表現具有一致性。這也為借鑒英美兩國治理內城貧困實踐經驗，幫助中國部分城市緩解可能出現的內城貧困問題提供了可能。

二、內城問題的產生原因及其發生路徑

內城問題在世界范圍內是一個較為普遍的問題，多數城市化先行國家都不同程度地出現了內城問題。內城問題的出現是多種因素綜合作用的結果，其發生與加劇都遵循一定的路徑，研究內城問題的產生原因及其發生路徑，對中國大城市切斷其產生和發展鏈條并提出有效的治理措施、促進新型城鎮化質量和效益的提升具有重要意義。

1.內城問題的出現及其原因

第二次世界大戰之后，歐美各國都普遍出現了不同程度的城市衰退，隨著工業化和城市化的加速發展，這種現象呈現出不斷加劇的趨勢，尤其表現在城市內城地區人口數量的負增長。如英國在20世紀60—70年代，主要城市的人口都發生了較大規模的減少（見表1）。

表1 1961、1971年英國主要城市內城地區人口變化情況 （單位：千人）

經濟轉型和人才需求變化。隨著科學技術不斷進步，知識、技術密集型產業逐漸代替制造業成為較發達大城市的支柱產業，經濟結構轉型進程不斷推進。經濟轉型對勞動者素質提出了更高的要求，與勞動者素質提高相伴而生的是工資水平的提升，這使部分勞動者有能力享受更好的生活環境。由于大規模的工業化和城市化，新增的大量就業機會吸引移民涌入城市，造成城市人口增加、住宅緊張和交通擁堵。許多高收入階層因此選擇遷移到郊區享受更大的住房和更好的環境，而受教育程度和收入水平相對較低的居民和移民則只能留在中心城區。勞動者素質的下降、貧困的擴大、廉價公共交通的發展，使得許多企業也紛紛由城市中心外遷，內城地區的政府稅收來源隨之減少，公共服務數量與質量也相應下降，中心城區的情況陷入更嚴重的惡性循環。

分散控制政策的遺留后果。一國的首都或者最發達城市在整個國家中發展過于集中，集聚了大量人、財、物資源，且與其他地區發展差距日益拉大。如果經濟、技術過度集中，會加劇區域不平衡，從而使落后和蕭條區域失去發展機會。為此，多數國家都實施了分散控制政策，如英國通過限制工業許可證的發放，促使城市中心區域的工廠、辦公樓遷移到郊區，帶動了人口的外遷。這種以分散化為目標的控制政策導致的結果之一就是首都和中心城市在經濟活動轉移之后出現了人口與經濟的遺留地區。這些地區經濟活動密度下降、生活條件惡化，成為邊緣人群聚居地和高失業率地區。

新自由主義政策的實施。20世紀70年代之后，西方國家逐漸放棄凱恩斯主義，轉而采取新自由主義政策。新自由主義政策主張經濟放任自由，減少政府干預，減少政府支出和財政赤字，削減社會福利，削減教育、醫療等社會公共服務的開支。在這種狀況下，貧困叢生的內城地區進一步被邊緣化，內城范圍內的居民本身在教育、醫療等方面就處于劣勢，削減公共支出增加了他們的生活成本，使他們的處境進一步惡化。

移民的大量涌入。涌入內城的移民與本地居民相比，在受教育程度、技術熟練程度和適應程度上往往處于劣勢，還可能由于歧視而缺少就業機會。同時，由于其經歷、特征都比較類似，移民行為具有很強的同質性、集中性和群體性，往往容易形成貧困人口聚居現象。這種情況下，內城往往成為貧困、疾病、犯罪、衰退等眾多不良社會現象的代名詞，郊區則成為解決和逃離各種社會問題的避難所。

2.內城問題的發生路徑

內城問題的發生路徑主要是沿著人口遷移和產業變化進行的：由于城市擴散政策和產業結構調整導致人口與產業從內城遷出，而相關產業的遷出使內城的產業結構發生變化，一些低技術水平的勞動密集型產業留在內城；人口從內城遷出后，大量移民涌入，導致了內城中經濟衰退和投資減少，主要表現在交通擁擠、住房條件差、建筑破舊、環境污染以及犯罪頻發等方面，其中最核心的表現是經濟衰退和貧困（見圖1）。

圖1 內城問題的發生路徑

三、英美兩國治理內城貧困問題的實踐

英國和美國都是工業先行國家，伴隨著工業化的推進，城鎮化也迅速推進，城市發展迅速集聚了大量經濟要素。英國和美國進入工業化后期階段后，產業結構面臨重大調整，城市化也發展到了較高水平，同時針對內城貧困問題也進行了一系列探索。目前中國也已進入工業化和城市化中后期，許多由于工業發展催生出的城市問題已經凸顯，特別是城市中心區已出現集聚不經濟的苗頭，城中村臟、亂、差等問題突出。因此，研究英美兩國解決內城貧困問題所采取的措施，從中總結出可供中國借鑒的經驗，可以為解決中國內城貧困問題提供思路。

1.英國解決內城貧困問題采取的措施與政策

第一，內城更新和建立新城。第二次世界大戰后，面對內城日益惡化的居住和生活條件，《內城法》于1978年獲得通過，英國政府開始實施內城復興計劃，改善內城物質環境。該計劃由政府出資完善道路交通網，增開步行街，對原有私人住宅進行維修和維護，先后設立了住房全面改進區域和住宅開發區域，從全面到重點的恢復內城居住環境，改善城鎮生活環境，許多城市中心的貧民區以及維多利亞式的老住宅得到了改造，內城居民的生活質量有了明顯改善。劃定工業改善區和企業區，對內城區物質環境失調而出現混亂的地區進行綜合整治。1980年英國成立了城市開發公司，一個開發公司對應一個特定的城市區域，地方政府以較低價格將土地轉讓給開發公司，由開發公司負責經營。城市開發公司主要采取以市場為導向的戰略，培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和優惠政策，如地方稅收減免、提供基礎設施、減少規劃控制等，來刺激更多私人資金注入到指定區域，從而實現內城復興。與此同時，英國政府為了解決內城問題和實現城市復興，開展了大規模的新城建設運動。英國政府制定了大倫敦規劃，其中就包括加快衛星城建設。根據大倫敦規劃方案，在以倫敦為中心的半徑48公里的范圍內，由內向外劃分了內城、城郊、綠帶與外圍鄉村四個圈層。其中最外層的外圍鄉村圈是建設新城的主要地區，用來分散內城的人口和工業。自1944年大倫敦規劃提出在倫敦周圍新建8個衛星城以來，至1974年，英國先后設立了32個新城。

第二，提升人口素質和教育質量。英國學者認為，由于接受的教育質量較差，使得貧困具有遺傳性，可能導致代際傳遞。內城居民生活的困境和較低的收入水平，導致他們的子女只能獲得低水平的教育資源，這就使他們在接受教育方面面臨失敗的危險系數比富裕家庭子女高出許多。貧困地區財政收入低限制了政府對教育的投資，加劇了教育水平下降的惡性循環。針對上述情況，英國政府采取了一系列促進下一代健康成長的政策措施：一是開展追求卓越的城市教育計劃（EIC計劃）。EIC計劃旨在針對較貧困的城市區域內的學校，通過變革學校運作方式、建立學生發展支撐體系、提供多樣化的教育方式等方法來提高這些地區的教育質量，促進教育均衡發展。二是設立教育優先區。教育優先區是指被政府列為物質或經濟極為貧乏和不利、須優先予以改善以利于教育機會均等理想實現的地區。它以積極差別待遇理念為指導，目的在于通過國家干預，打破因社會經濟障礙而陷于貧困的兒童無法擺脫困境的惡性循環，對處于教育優先區的貧困兒童給予特殊的教育資源。

第三，設立組織機構和提供資金支持。內城復興是一項復雜而艱巨的大型工程，涉及部門眾多，如果各部門之間不能進行及時有效的溝通和協調，就會阻礙各項政策的順利實施。為了實現內城復興，政府在進行城市基礎設施更新和教育、醫療等公共服務的提供時需要大額資金支持。因此，英國政府專門設立相應的組織機構協調各方關系，劃分專門區域加強對內城地區各個主體的支持，設立專項資金給予包括企業在內的各主體資金支持。

2.美國解決內城貧困問題采取的措施與政策

第一，改變福利政策和開展反貧困項目。針對20世紀20—30年代的經濟危機、第二次世界大戰以及20世紀50—60年代伴隨城市郊區化出現的內城問題，美國早在1935年就制定了社會保障法，第二次世界大戰之后社會保障體系日趨完善。直到1996年，美國的福利改革取消了長達60年之久的聯邦政府對貧困家庭的資助；美國政府還采取了中心區改造、貧民窟清理政策。20世紀60年代，美國政府發動了大規模的向貧窮開戰項目，它主要是為城市低收入家庭購置設備并提供各種服務：進行職業技能培訓，提高勞動力素質；實施建房計劃；建設內城學校項目；設立健康門診。

表2 英國政府針對內城問題設立的組織機構及發起的專項資金

第二，推進社區建設。美國的社區建設開始于20世紀60年代中期。20世紀80年代末，社區運動開始興起，它將關注點轉向有特別需要的人群，譬如老人、婦女和其他少數民族人群等，也成立了一些以經濟發展為重點的社區發展公司，以達到改善貧民區居住條件、提高服務質量和解決就業等目的。社區建設注重營造一種關系網絡，提高居民的自我依賴能力以及自救和自我發展能力。它主要以國內的基金會為后盾，開展社區建設項目，成為解決內城貧困問題的重要措施之一。社區建設的基本內容主要包括社區服務、社區文化、社區治安三個方面。具體措施包括建立社區學院、成立社區圖書館、打造完善的社區衛生服務體系。目前，社區學院和社區圖書館已經十分普及，在提高社會各個階層和群體的基礎文化程度、掃除功能性文盲、了解美國文化、增強融入感等方面有積極作用。美國的社區衛生服務可以根據社區居民的不同需求提供形式各異的醫療服務，完善的社區衛生服務體系對于提高內城貧困居民的身體素質、改善其健康狀況以及增加就業具有積極的促進作用。美國社區建設中的資金來源主要是社區基金會（見表3）。社區基金會將募集到的資金根據社區建設發展的實際需求投入到各個領域，從而解決社區的基本問題，主要包括貧困、疾病和犯罪等。同時，社區基金會關注的目標也十分廣泛。

第三，倡導紳士化運動。紳士化始于魯思·格拉斯（Ruth Glass）對倫敦內城問題的研究。一般而言，城市空間上的紳士化是指中產階級不斷向中心城市內城的某些衰退街區遷移，并對這里陳舊破敗的住宅和街區環境進行修繕和改造，使其物質景觀和商業環境逐步改善，房產價格和各項生活費用相應上漲，迫使較為貧困的原住居民向其他街區遷移，從而導致該街區居民的社會經濟地位不斷提升。紳士化運動是除城市更新外，解決內城貧困問題的又一條道路，雖然也有政府參與，但更多的是居民的自主行為。關于紳士化運動產生的原因，可以用尼爾·史密斯（Neil Smith）和彼得·威廉（Peter Williams）的地租缺額理論來解釋。他們認為，當內城的衰落達到極點時，其地產價格也會達到最低限度，于是就出現了所謂的地租缺額，即在當前衰敗的土地利用條件下所得到的實際地租與在更好或最好的土地利用模式下所可能得到的更高地租之間的差額。地租缺額的出現，為地產集團投資于衰敗街區以獲取高額利潤創造了條件，從而推進了紳士化運動并促進城市復興。紳士化運動對中心城市復興的作用，最直觀地體現在城市景觀的改善上。它使原先破舊的內城環境得到改善，房屋和基礎設施得到更新，吸引了資本的注入，促進了當地地價的上漲，大筆資金的注入可以給內城帶來更大規模的修繕，同時也有利于政府財政收入的增加，為完善公共服務提供條件。更重要的是，紳士化運動的發展為內城提供了理想的就業人員，增強了對企業和產業在這里落戶的吸引力，創造了更多的就業機會，從而使內城的物質和人員都得到更新。這些具備專業技能的中產階級的到來，也進一步促進了中心城市經濟結構的轉變，促進城市走向復蘇。紳士化運動促進了美國紳士化街區地產價格的上漲，比如哈特福德西區的地產價值在1975—1979年增加了125.4%，紳士化運動使得中心城區財產價值和住宅自有率提高，居民的成分也發生了變化，內城地區的犯罪率大大下降，比如舊金山海特地區在1973—1976年的暴力犯罪下降了21%。中心城區的復興提高了這些地區的就業率，1992—1994年，企業中的就業增長率為0.7%，而1994—1997年的增長率為3.7%，是前者的5倍。

表3 美國典型的社區建設基金

四、中國內城貧困問題的現狀及治理措施

中國的內城貧困問題與英美兩國在產生原因和表現形式上，既具有相似性，又具有獨特性。目前，內城貧困已經在中國一些大城市的中心區出現苗頭，因此借鑒英美兩國治理內城貧困問題的措施，結合中國自身的特殊性和客觀性，及早預防和化解內城貧困問題十分必要。

1.中國城市貧困問題的現狀和成因

目前，中國城市貧困的群體主要集中在民政救助對象、下崗失業人員以及部分進城務工人員。依據國家民政部對中國城市低保戶戶數與人數的統計，2006—2015年，全國城市低保對象人數基本呈下降趨勢，到2015年底，全國共有城市低保對象957.4萬戶，1701.1萬人（見表4）。如果用城市享受最低生活保障人口的規模來衡量中國城市貧困人口規模，截至2015年底，中國城市還存在1700萬左右的貧困人口，基數還很大。

除貧困人口總數較大外，中國城市貧困還呈現出區域與行業的分布特征。從地域分布來看，中國的貧困人口主要集中在中西部地區，特別是資源型城市、老工業基地等中小城市；從行業分布來看，城市貧困人口主要集中在對知識和技術水平要求較低的勞動密集型行業。

中國城市貧困現象的原因，與英美等國具有一些共性，同時也具有自身個性。同英美兩國相似的是，都是由于經濟轉型對勞動者素質提出更高的要求，在高素質勞動力外遷到城市郊區后，內城地區就聚集了經濟條件較差的勞動力和失業人員，因此內城的貧困現象日益凸顯；不同的是，由于中國經濟發展和城鎮化水平的限制，這種現象率先在一些特大城市出現，之后可能按照城鎮化水平順梯級蔓延。

表4 2006—2015年中國城市低保戶數量

中國內城貧困的特殊性在于：第一，1992年中國實行的市場化取向的改革對國有企業產生了很大沖擊，為了激發國有企業的活力和競爭力，必須改變原先鐵飯碗的工作模式，形成效率優先的經營理念。這必然會導致大量低素質勞動力的退出，再加上一部分國有企業由于不適應市場競爭而相繼破產，導致大規模下崗工人和失業工人的出現，他們主要集中在城市且沒有相應水平的固定收入，從而成為貧困人口。

第二，隨著中國經濟發展和城市化水平的提高，大量農村勞動力涌入城市，他們當中的一部分人最終留在城市。但是這部分人大多沒有城市戶籍，享受不到與城市居民同等的社會保障和公共服務，從事的行業也以體力勞動行業為主，這就導致他們的工資水平較低又缺乏保障，只能居住在衛生條件、交通條件都較差的地區；加之他們身上擁有的同質性、集聚性，這種集中趨勢更加明顯。雖然沒有形成巴西等國家的貧民窟，但是卻形成了城中村或棚戶區等中國特色式內城貧困現象。

第三，隨著市場經濟體制的深化，城市社會福利制度變化，沒有及時通過社會保障以及其他社會政策加強社會保護，社會保障制度存在一定的滯后性。目前，中國的社會保障體系雖已建立起來，但存在保障面窄、保障水平不高、在教育、醫療等方面并不配套等問題，這在一定程度上導致了社會保障制度對部分低收入者的保護程度降低，難以彌補市場經濟轉型對部分勞動者的損害，城市居民收入差距拉大，城市貧困者的生活更加艱難。

第四，從微觀層面來看，城市貧困還與家庭結構和人口自身有關。城市貧困家庭一般人口多，但是除具有勞動能力的家庭成員外，還可能有老年人、未成年人和因病喪失勞動能力的人，這就造成家庭負擔較重和人均收入低，進而成為貧困人口。此外，貧困還與個人的素質有關，受教育程度越低、專業技能越弱，身體素質越差，越容易陷入貧困的境地。

2.中國城市貧困問題的表現

第一，城鎮居民人均收入低且差距大。20世紀90年代，中國城鎮居民家庭年人均可支配收入為1510.16元，而同期美國的人均個人可支配收入已經達到16720美元。相比發達國家來看，中國城鎮居民的收入水平還比較低，就地域分布來看，中國城鎮貧困人口主要分布在中西部地區，貧困面較大。2006—2015年，中國城鎮居民按收入五等分分組的人均可支配收入的絕對數值總體呈現上升趨勢，但每個分組群體在絕對數值上仍有不小差距（見表5）。比較五等分分組中最低收入戶組和最高收入戶組的人均可支配收入可以發現，2006—2015年，低收入戶人均可支配收入增長較為緩慢，占高收入戶的比重始終低于20%，所占比例較小。同時，城鎮居民中低收入者收入水平并無明顯提高，與高收入者仍然存在較大差距（見圖2）。

圖2 2006—2015年低收入戶與高收入戶收入

對低收入戶和高收入戶2006—2015年的可支配收入絕對數值做出動態考察可見，二者的差距從2006年的20963.5元擴大到了2015的52851.3元（見圖3）?？梢?，城市居民中收入差距呈現不斷擴大的趨勢。

表5 2006—2015年中國城鎮居民按收入五等分分組的人均可支配收入 （單位：元）

圖3 2006—2015年低收入戶與高收入戶城鎮居民人均可支配收入

第二，下崗失業現象嚴峻。在中國進行市場經濟體制改革之后，原先的計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，許多企業面臨改制，需要接受市場的檢驗，原先所謂的鐵飯碗工作不復存在，企業如果無法適應市場需求，就會遭到淘汰和破產。而企業內的職工，也會面臨下崗、失業的困境（見表6）。2006—2015年，企業破產數量逐年增加，特別是在經過2008年金融危機之后，從2010年開始呈爆炸式增長，城鎮失業人數也呈上升趨勢。企業破產導致職工下崗失業，從而失去收入來源，并逐漸陷入貧困。

第三，進城務工人員數量大且工資普遍偏低。隨著經濟發展，生產力水平提高，越來越多的農村勞動力離開土地，選擇進城務工。2008—2015年，進城務工人員數量逐年遞增，為城市提供了豐富的勞動力資源（見表7）。但是，進城務工人員受教育水平普遍偏低，大多只能從事體力勞動，工資水平較低。從表7可以看出，雖然進城務工人員的月工資水平整體呈上升趨勢，但是增長速度較慢，整體水平依然偏低，無法與城市居民的工資水平相比。這部分進城務工人員大多集中在城市棚戶區等條件比較惡劣的地區，形成了城市中的相對貧困群體。

表6 2006—2015年中國企業破產數和城鎮失業人數

表7 2008—2015年中國進城務工人員數量及其工資水平

3.治理內城貧困問題的措施

內城貧困由多重因素綜合所致，治理內城貧困同樣應該從根源出發，合理利用多種手段，多渠道治理。根據前文對英美兩國解決內城貧困問題的研究，結合中國國情，提出以下四種治理內城貧困問題的措施。

第一，注重城市更新。首先，要加快城市物質更新。城市物質更新是一項綜合性、整體性和關聯性很強的工作，既要注重物質環境的改善，也要注重維持好原有城市的社區網絡。要制定合理規劃，重點地區重點籌劃，加快住房更新，對內城的老舊危房進行拆除，拓寬城區道路，對私人住宅進行維修，從而更好地推進內城地區的物質更新。根據2016年發布的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，要大力推進棚戶區改造，穩步實施城中村改造，保障困難居民基本住房需求；優化街區路網結構，打通各類斷頭路，提高道路可通達性；優先發展公共交通，統籌公交、軌道交通、通勤班車等多種類型公共交通發展，提高公共交通分擔率；健全公共服務設施，建設公共圖書館、美術館、文化館，方便居民文體活動，促進內城居民交流。其次，要合理規劃紳士化運動。紳士化運動是在大拆大建的城市更新模式之后的一種改良的城市更新策略，可以有效緩解內城貧困，但是在進行過程中必須注意以下幾點：預先制定規劃，合理利用土地。政府需要發揮作用，結合城區經濟發展目標、水平，劃分功能分區，合理布局居住及產業用地；促進城區在物質、環境、文化等方面的全方位更新。紳士化運動的過程，不僅是單一的住宅更新，更應該加強對交通、公共服務、環境等相關配套設施的更新和完善，形成對城區的全方位更新與完善；在對城區更新的規劃中要更關注原住居民的權益。紳士化運動造成原住居民被迫搬遷，許多低收入居民由于區位因素無法支付較高的通勤成本，也會失去就業機會，同時搬遷也造成原住居民社會關系網絡的破壞。在制定規劃時，應堅持以人為本原則，開展對原住居民的影響研究，保障原住居民利益。

第二，加強社區網絡建設。創建社區，以社區為單元，提高低收入人群的參與度，為生活在內城的貧困人口營造一個相互聯系的社區關系體系，建立社區機構、社區網絡系統和社區居民的自我支撐體系。要加快對貧困社區內房屋的維修和重建，加強社區服務場所建設，形成以社區級設施為基礎，市、區級設施銜接配套的公共服務設施網絡體系。配套建設社區內的中小學、超市、菜市場，以及社區養老、醫療衛生、文化服務等設施，打造方便快捷生活圈。推動社區內公共設施向居民開放。社區建設需要將人和地方兩者相結合，不僅要關注人力資源問題，還要將貧困人群同主流勞動力市場相聯系，而不是疏散到內城新涌現的企業或依賴能夠提供大量工作崗位的公共計劃。

第三，提供公共項目和就業培訓，提升就業質量。對于城市中的貧困問題，最直接的措施就是實施就業促進政策。無論是對個人還是對家庭來說，就業都是避免貧困和消除依賴性的最有效手段。參照英國解決內城貧困問題的措施，通過相關城市項目、城市資助資金來增加工作崗位，效果顯著。中國針對失業人員和下崗職工需要進行職業培訓，提升人力資本的能力和再就業的能力；開展城市項目，與城市物質更新活動相結合，成立城市開發公司，劃定目標區進行重點建設，吸收無業人員充分就業；對自主創業者提供貸款、管理經驗培訓等相關政策優惠，提高貧困居民的自主就業能力。

第四，更加關注弱勢群體的教育狀況。為了防止貧困代際傳遞，必須關注貧困家庭和外來流動人口子女的教育問題，將更多的教育資源向其傾斜，讓他們公平地享受教育資源。嚴格落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，更加強調教育公平，針對目前教育存在的區域和階層差異，重視對弱勢群體特別是貧困地區的教育，鞏固義務教育，加強職業教育、民族教育、特殊教育，爭取讓更多群體獲得教育資源；注重教育信息化發展，合理利用遠程教育等形式，促進教育公平，優化教育資源的區域和階層配置。