西藏開放合作的特殊性與重點任務

李青

西藏自治區無論是自然條件、外部環境、社會特征、經濟發展模式和戰略定位，都是中國極具特殊性的省區，在中國西部及民族地區發展、沿邊開放乃至全國開放發展中具有重要的戰略地位，是中國區域經濟發展、對外開放、社會治理乃至治國治邊中的一個獨特樣本，值得長期動態和深入地研究。

和平解放以來，西藏在生產力水平極其低下的基礎上逐步建設和發展起來。在改革開放后的絕大部分年份中，西藏經濟增長速度都高于全國平均值（見圖1），特別是自2003年以來，西藏持續保持10%以上的經濟增長速度，是全國經濟增長最快的省區之一，基礎條件大為改善，經濟實力不斷增強，公共服務水平顯著提升。以中央政府轉移支付為主要投資來源的、對基礎設施、公共服務領域的大規模固定資產投資，成為帶動西藏經濟增長的最主要力量，也是西藏經濟增長方式的顯著特征，具有突出的外部依賴性和投資拉動性。

圖1 1978—2017年西藏與全國經濟增長速度之差指數

由于缺乏大規模工業化所需的原料、產業配套條件，加之建設和運輸成本高、遠離國內中心市場等劣勢，工業一直是西藏經濟的弱項，工業增加值占地區生產值的比重不足10%，西藏經濟整體上還處于工業化初期階段，以傳統服務業和公共事業為主的第三產業占有優勢地位，工業輸出品十分有限。盡管與印度、尼泊爾、不丹和緬甸四國毗鄰，但由于跨國互聯互通水平較低、地理和制度障礙較多、外部環境較復雜等因素，相比與國外市場的聯系，西藏與國內市場的聯系更加密切，發揮地緣優勢利用國外資源和國外市場嚴重不足，落實國家要求建設面向南亞開放重要通道和環喜馬拉雅經濟合作帶的任務非常艱巨。那么，在目前西藏產業結構狀況、市場依存關系下，如何順勢而為，根據西藏在國家全面開放格局中的戰略定位，內外統籌，確定對外開放合作的潛力和重點，便是十分重要的問題了。

一、西藏產業結構的特殊性

西藏的產業結構與全國相比具有鮮明的特殊性，這一特殊性是西藏特定經濟發展階段的表現，也是西藏特有發展模式的反應。

1.產業結構變化劇烈

自1951年和平解放以來，西藏由農牧業經濟社會轉變為非農牧業經濟社會，是全國產業結構變化最劇烈的省區，第一產業比重大幅下降，第三產業比重大幅上升（見圖2）。和平解放時，西藏產業結構中97.67%為第一產業，自1965年起，絕大部分年份第一產業比重下降到70%及以下；1981年西藏地區生產總值突破10億元，第一產業比重占到60.58%，第三產業占到23.27%。1978—1996年第一產業比重大體保持在40%—50%；1997年西藏第一產業比重降到40%及以下，第二產業和第三產業比重分別提高到20%和40%以上。2004年和2014年西藏第一產業比重先后降至20.11%和10%以下。與此同時，1985年、1995年和2009年西藏第二產業比重先后上升至10%、20%和30%以上，農畜產品加工業、天然飲用水產業、民族手工業等工業部門逐步發展壯大；自2001年起西藏第三產業比重超過50%，產業結構轉變為以服務業為主（見圖2）。1951—2017年西藏產業結構變化系數高達175.2，比全國同期85.2的系數高出一倍多。

2.產業結構傳統性和外部依賴性強

2017年，西藏的產業結構為9.4∶39.3∶51.4，看似與全國7.9∶40.5∶51.6的結構相近，但實際上卻有相當大的差異性和特殊性，它直接體現出西藏產業結構的傳統性、外部依賴性特征。

從第一產業來看，西藏的農牧業增加值占比雖已降到10%以下，但生產經營方式基本為傳統農牧業，農畜產品在國內市場不僅缺乏競爭力，也缺乏滿足西藏300多萬居民生活需要的能力，通過轉變農牧業生產經營方式提升農牧業發展水平的潛力很大。

圖2 1951—2017年西藏產業結構的變化

從第二產業來看，盡管和平解放以來西藏第二產業比重逐步提高，但與全國的情況相反，西藏的第二產業以建筑業為主，工業占比很低。和平解放時西藏基本沒有工業和建筑業活動，到1956年才有少量工業生產，1957年工業增加值僅占地區生產總值的0.6%，到1983年西藏的工業增加值才首次超過1億元，2017年突破性實現103.02億元。1951—2017年，除1960年、1983年和1997年外，其余年份西藏工業增加值占地區生產總值的比重均在10%以下，2017年工業增加值只占地區生產總值的7.86%，工業經濟部門十分薄弱。但是，同期建筑業增加值占地區生產總值的比重則由1951年的0.08%提高到2017年的31.04%，2017年建筑業增加值占第二產業增加值的80%。1993—2017年，西藏持續25年經濟實現兩位數增長，其中有11年建筑業增加值增速超20%，遠高于地區生產總值的平均增速，其原因是對基礎設施、公共服務設施建設持續的、大量的補短性投資，而其投資主要來自中央財政轉移支付，作為西藏經濟增長引擎的建筑業，實際上是依靠外部資源來支撐的（見圖2）。

從第三產業來看，自2001年起西藏第三產業增加值便占到地區生產總值的50%以上，但其內部構成卻十分特殊，一是教科文衛領域，水利、環境和公共設施管理業，社會保障和社會福利業，公共管理和社會組織等非經營性領域占有較高比重；二是在經營性第三產業中，以交通運輸、批發和零售業，住宿和餐飲業等行業為主，第三產業的新行業、新業態不僅發展滯后，也受到較大挑戰。以電子商務為例，2017年西藏網上零售額實現26.5億元，比上年暴增393.6%，是全國增速最快的省份，比全國平均值高出361.4個百分點，且由于大量網上零售直接發生在西藏消費者與內地市場之間，西藏實體性商貿企業受到較大沖擊，在一定程度上挫傷了西藏第三產業中最有效益的商貿服務業。

二、西藏與國內外市場的依存性

西藏自治區與印度、尼泊爾、不丹和緬甸四國接壤，邊境線長約4000公里，約占全國陸地邊境線的1/5，是中國的沿邊大區，也是南亞及東南亞合作的前沿。自“十二五”以來，特別是2013年以來，西藏在國家對外開放格局中的戰略地位顯著提升，西藏不僅是“一帶一路”的參與省區、環喜馬拉雅經濟合作帶的主體區域，也是中國對南亞開放的重要通道和戰略前沿，對外開放合作已是并更將是西藏經濟社會發展的重要內容。但是，由于多種因素的影響，西藏與鄰國的產業分工、市場聯系松散薄弱，對外開放合作在西藏經濟社會發展中的作用還很微弱，毗鄰南亞的地緣優勢尚未充分發揮。

1.西藏對國內外市場的依存度

在西藏與區外市場的聯系上，1978—2017年的數據顯示，西藏與國內市場的聯系遠比與國際市場密切，對國內市場依存度①多在30%以上，最高為1989年的58.91%，有數據的34年中平均值為40.67%，而對國際市場依存度多在10%以下，有數據的34年中平均值為11.19%，內外貿依存度相差29.48個百分點（見圖3），同期西藏內外貿額的相關系數為-0.0013，表明西藏與國內外市場的聯系沒有此消彼長的替代關系，兩者相互獨立，西藏主要的貨物來源和產品市場是國內市場。

在西藏與內地市場的聯系方面，由于本地生產規模比較有限，本地自產產品對區內市場的保障程度不夠，因而農牧產品和工業制成品大量依靠國內市場。隨著人口的增長和需求能力的提升，西藏社會消費品零售額大幅增長，由1978年的2.45億元增加到2017年的523.32億元，增長了212.6倍，比同期地區生產總值196.1倍的增幅還高，商貿流通業是西藏第三產業的主要部門之一。

在與國際市場的關系上，1959—2017年，在有數據的36年中，西藏平均外貿依存度只有10.74%，其中13年超過10%、23年在10%以下。外貿依存度超過10%的年份集中在1992—1994年、1996—1999年、2010—2014年，均為外貿快速增長的時期，其中不乏因制度安排使外貿額快速增長、進而使外貿依存度迅速提高的因素。

1953—2017年，西藏外貿總額由1387萬元增加到58.85億元，若扣除2015年尼泊爾“4·25”地震的因素，1953—2014年外貿總額則由1387萬元增加到138.48億元，增長了998倍。自1998年以來，西藏對外貿易加速增長，進入了近20年的順差期。在1978—2017年有數據的34年中，西藏進出口額由0.29億元增長到58.85億元，增長了201.9倍，且基本為貨物貿易，服務貿易很少。

圖3 1978—2017年西藏內外貿依存度

盡管內外貿增長幅度差異不是很大，但由于總額差異巨大，加之存在顯著貿易順差，因而國外市場對西藏區內市場的影響很小。同時，數據顯示，由于西藏與國外市場的貿易規模較小，因而對外部環境和國內貿易政策變化的反應敏感，外貿依存度波動較大，最高的1994年為58.03%，而最低的1986年僅為2.43%。例如，2015年受尼泊爾“4·25”地震影響，西藏進出口額由2014年的138.48億元驟降至2015年的56.55億元，外貿依存度由2014年的15.04%驟降至2015—2017年的5.51%、4.49%和4.49%。

與全國相比，西藏的外貿依存度明顯偏低，外貿對經濟發展的貢獻度不高。根據1978—2017年的數據，除1994年外，西藏歷年外貿依存度均低于全國平均水平，差距在5.34個和55.73個百分點之間（見圖4）。

2.西藏市場依存關系的區際比較

根據2017年的數據，在全國各省市區（不含港澳臺）中，除北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東外，其余省市區外貿依存度均低于內貿依存度，說明各地區普遍與國內（含本地）市場的聯系更密切，其中西藏國內貿易額是國際貿易額的8.9倍，內外貿依存度之差為35.43個百分點，高于全國該指標24.75個百分點，在沿邊地區僅次于黑龍江和吉林，與國內市場的聯系遠比國外市場緊密。2017年西藏外貿依存度僅高于青海、貴州、甘肅、貴州四省，在沿邊地區僅高于甘肅省，低于全國平均值29.11個百分點；內貿依存度居全國第19位、西部地區第5位，低于全國4.35個百分點。2017年全國各省市區內貿依存度與外貿依存度之差的差異很大，變化幅度在48.3到-67.72個百分點之間，總體上內陸地區該指標更高。2017年西藏內貿依存度與外貿依存度之差高于全國平均值24.75個百分點，在全國各省市區中位居第8位，與經濟規模和內外貿規模在全國的地位相比，2017年西藏內貿依存度與外貿依存度之差就顯得十分突出，表明西藏與國內市場的聯系顯然比國外市場緊密得多。

三、西藏開放合作的外部環境與重點任務

由于地緣關系及自身生產能力有限，西藏自古就是一個開放的區域，與周邊區域存在多元多向的經濟文化交流，開放合作是當代西藏經濟社會發展中的重要內容，也是中國構建全面開放格局不可或缺的部分。但同時，相較于國內其他省份，西藏是中國對外開放合作中最特殊、最復雜和最薄弱的區域，對外聯通對開放合作的保障能力低、西藏產業對開放合作的支撐弱，是中國構建全面開放格局的短板，因此有必要順應西藏產業結構的特征和優勢，著眼環喜馬拉雅區域，擴大資源來源和市場空間，優化貿易結構，深化市場聯系，貫通區內經濟與對外經濟，將開放合作深度融入西藏經濟社會發展中。

1.西藏開放合作的外部環境

圖4 1978—2017年西藏與全國外貿依存度的比較

首先，西藏以鄰國為主要貿易伙伴的基本格局在較長時期內不會改變，與鄰國合作具有長期潛力，這主要是由于各鄰國資源豐富，與中國發展水平不同，合作潛力大，相互需求多，加之近年來西藏口岸和邊民互市貿易發展所產生的富民與窗口效應，奠定了民心相通的有利基礎。即使四國整體上屬于不發達國家，但龐大的人口規模和多元化的收入結構就將形成較大的市場需求。根據世界銀行數據，2016年尼泊爾、印度、不丹、緬甸四國外貿依存度分別為50.02%、39.81%、81.54%和42.79%，高于南亞38.89%的平均值，顯示出四國對國際市場的依賴性較大，具有較大的合作潛力。與此同時，各鄰國的貿易投資政策更加開放。2015年3月，尼泊爾內閣簽署了新的產業政策，確定水電、交通基礎設施、農業、旅游和礦業等5個優先發展的領域，并決定增加對外國投資開放的行業。印度2015年7月在港口設立清關及便利化委員會，以改善營商環境；為鼓勵“印度制造”，2015年印度還降低了22類商品生產所需的部分進口原材料的關稅；2015年中緬聯合聲明提出統籌推進基礎設施互聯互通合作，加強農業、電力、產能、金融等領域合作，促進共同發展，這些都為西藏發展經貿合作提供了有利的外部環境。

其次，西藏與鄰國經貿關系發展也面臨著一些特殊的制約因素，其中一些在短期內尚難改變。包括地理屏障較多、互聯互通水平較低；國家生態屏障、國家安全屏障建設對口岸和邊民互市貿易發展有一定約束和制約；政治外交關系復雜、跨國合作機制不完善、貿易便利化水平不高等，特別是中印關系、尼印關系、印不關系對西藏與鄰國經貿關系影響較大。在西藏現有的6個邊境口岸中，只有樟木、吉隆、里孜、日屋口岸能夠實現互聯互通，僅有吉隆口岸陸路通道開放通行，但路況條件總體較差。以世界銀行對西藏各鄰國政策和制度的評估指數為參照，2005—2016年部分年度各鄰國該指數大多為3—4（最高為6），總體低于世界平均值，也低于南亞和各收入分組國家的平均值。運輸條件也是貿易便利化水平的一個方面，世界銀行對西藏各鄰國物流績效的測度表明，西藏各鄰國物流績效指數2016年比2010年整體提升，但除印度外，其他3個鄰國該指數為1.96—2.33（最高為5），均低于南亞和世界平均值，物流績效顯著低下。同時，西藏是中國受政治外交環境影響最大的沿邊省區，中印關系、中不關系、中尼關系，加之境外分裂勢力，均對西藏經貿合作具有不同程度的影響。2017年由于洞朗對峙，亞東乃堆拉邊貿通道僅開放不到20天，全年中印互市貿易額只有2016年的1/7。

2.西藏開放合作的主要任務

以基礎設施互聯互通為前提，以跨國合作機制為保障，順應以服務業為主的產業結構，加強貿易與本地特色產業的連接，以旅游服務貿易為重點突出貿易特色，深化西藏特色經濟與對外貿易的貫通，是今后西藏立足產業結構特點、發揮地緣優勢的重要途徑。

一是提升跨國互聯互通水平，為資源流動提供基礎。目前，依托青藏鐵（公）路、318國道、219國道、216國道等交通干線，西藏正在構建以拉薩、日喀則等中心城市為核心和樞紐，以口岸、邊民互市貿易市場為前沿和通道，點、線、面聯動的開放布局。

西藏與鄰國互聯互通程度較低是對外開放的瓶頸制約。大力提升跨國基礎設施的互聯互通水平，加快落實2016年中尼聯合聲明所確定的建設項目，根據中不建交進程，研究和推動中不之間重要交通線的建設，改善中緬邊境、無領土爭議的中印邊境地區的交通條件。同時，大力推動援尼、援緬交通、能源、通信項目的論證和實施，重點研究和推動普蘭口岸斜爾瓦對尼通道、強拉口岸對印通道、日屋—陳塘口岸對尼通道建設，支持尼泊爾乃瓊口岸至中國里孜口岸公路升級工程，研究跨國能源、通信網絡建設，構建內外聯通的基礎設施體系。

二是貫通旅游特色產業與旅游服務貿易，優化貿易結構。順應以服務業為主的產業結構特征，促進服務貿易發展，旅游業、文化創意產業、物流業、勞務合作、技術合作、工程承包、跨境電子商務等領域的合作，特別是需要將旅游業這一西藏最主要的特色產業與發展旅游服務貿易相貫通，將壯大西藏特色優勢產業與優化貿易結構相統一，促進西藏國際旅游目的地和岡底斯國際旅游合作區建設，實現跨喜馬拉雅旅游合作，在壯大西藏旅游業的同時構建以服務貿易為特色的貿易結構，促進與鄰國的貿易平衡。與此同時，依托邊境口岸，加快研究和構建國內旅游與出境旅游相銜接的旅游線路和旅游產品，包括：以吉隆口岸為通道，連接中尼印腹地，構建經由拉薩—日喀則—吉隆口岸—加德滿都—博卡拉—藍毗尼—印度的中尼印旅游線路；以里孜口岸為樞紐，連接中尼印腹地，構建經由拉薩—日喀則—里孜口岸—博卡拉—藍毗尼—印度的中尼印旅游線路；以吉隆、里孜、普蘭為出入境口岸，依托中尼印腹地，構建經由拉薩—日喀則—吉隆口岸—加德滿都—博卡拉—木斯塘—里孜口岸—神山圣湖及普蘭口岸的中尼印旅游線路。遠期可研究和探索經日喀則市亞東縣及山南市中不通道，進入不丹并由不丹進入印度錫金邦及更遠區域的旅游線路；經林芝市察隅縣中緬邊境，連接云南西北部乃至長江流域經濟帶、緬甸克欽邦及更遠區域的跨境旅游線路。

此外，還有必要依托西藏特色優勢產業，探索和加強面向國內外的重點產品的輸出。包括利用文化資源的差異性，增加藏藥、民族手工藝品、文化創意產品等的出口；利用工業化水平的差異，逐步擴大天然飲用水、農牧產品制成品等特色產品的出口規模，擴大自產產品貿易。

三是完善跨國合作機制。根據環喜馬拉雅區域政治外交關系協調、生態環境保護、經貿活動秩序、應急處理等領域的現實需要，運用政治、經濟、外交、法律、宣傳等方式，務實靈活性與規范穩定性機制相結合，與鄰國地方建立多層次、多領域、多主體、多形式的磋商溝通機制，重點加快建立西藏地方、相關市縣與鄰國接壤地區的溝通磋商機制，協同中央政府加快對亞東乃堆拉邊貿通道修訂貿易清單、開放亞東口岸等問題的磋商，提升處理雙邊多邊共同事務的能力。同時，在落實國家關于擴大開放、興藏富民各項政策的基礎上，積極探索符合西藏實際、充分發揮西藏獨特優勢的開放合作方式，最大化開放合作的本地效益，包括以西藏國際旅游文化博覽會為主體，整合西藏各地現有主要交流平臺，進一步提升國際合作平臺；更多締結西藏地方與尼泊爾、印度、緬甸友好城市、友好縣、友好口岸、友好團體、友好大學等的關系。此外，在建設吉隆邊（跨）境經濟合作區的同時，積極探索跨境合作新方式，論證建立吉隆口岸、里孜口岸、普蘭口岸跨境旅游合作區的條件，開展對中尼印、中不印、藏滇緬環喜馬拉雅次區域合作平臺的研究與實踐探索。

對西藏產業結構和市場依存性的分析表明，西藏產業結構現狀是由其發展條件、發展基礎所決定的，是其經濟發展階段的直接表現，是與西藏的發展條件和發展階段相適應的，如果沒有迅速增強的自我發展能力和對資源流動的吸引力，在較長時期內西藏都將持續現有的以第三產業和建筑業為主的產業結構，外部依賴性特征不會消失，而西藏市場依存度特征與產業結構特征是相互印證和匹配的，國內市場在較長時期內仍將是西藏主要的市場聯系方向。但同時，無論是過去、現在還是將來，西藏都不僅面向國內市場，還同時面向以鄰國為主的國外市場，負有建設面向南亞開放重要通道和環喜馬拉雅經濟合作帶的重任，因此需要充分利用地緣優勢，內外統籌，擴大對外開放合作，加強對國外市場和國外資源的開拓和利用。基于資源優勢和市場需求的旅游業、商貿服務業和若干優勢特色加工業，將是西藏產業發展的重點，而其中具有國內和國際雙重關聯的旅游業和旅游服務貿易、國內和國際貨物貿易，將在今后西藏產業結構和產業發展中占有更加重要的地位，也是需要大力推動發展的領域。

注釋

①本文中，“對國內市場依存度”為社會消費品零售總額占地區生產總值的比重；“對國際市場依存度”指外貿依存度，為對外貿易總額占地區生產總值的比重。