中國農村土地流轉價格形成機制的比較分析*

郝宇彪 管智超

一、引言

“三農”問題一直是國家關注的焦點。2018年中央一號文件明確提出，培育發展家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體，發展多種形式適度規模經營。李克強總理在2018年政府工作報告中提到實施鄉村振興戰略要以完善產權制度和要素市場化配置為重點。形成合理的土地流轉價格是落實上述政策的前提和必然要求，因此，土地流轉定價成為土地制度改革的重中之重。世界銀行的研究表明，當人均GDP大于1000美元時，農村土地使用權有了較大規模流轉的根本動力，2016年中國人均GDP為53935元人民幣（折合美元為8568美元），遠超世界銀行的標準，同時相關研究指出，在滿足宏觀經濟基礎（人均GDP大于1000美元）的總體約束下，土地使用權流轉制度的健康推行還必須具備5個主要條件：農村人口中的恩格爾系數在45%以下；農業產值在社會總產值中的比例小于10%；農村經濟中的非農活動收入在75%以上；農村勞動力人口中從事非農勞動的數量大于50%；農業種植結構中經濟作物種植面積占總種植面積的30%以上。總體來看，中國已經滿足上述所有條件，因此，中國應該并且能夠健康推行農村土地流轉制度。

在現行制度下，中國農地產權被分解為3個方面的權利——經營權、承包權、所有權。土地流轉實際上是土地經營權的流轉，是使農戶所承包土地的經營權、承包權、所有權三權分置，在確保農民土地承包權不變的前提下，將農戶擁有的承包土地的經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。目前，中國的土地流轉以轉包和出租兩種形式為主。許多學者研究表明，通過合理的土地流轉使土地集中化，有利于發展農業規模化經營，提高農業效益，同時有利于轉移農村剩余勞動力，拓寬農民收入渠道，提高農民收入。土地流轉有利于充分利用土地，有利于農業結構調整與農民增收（蔣文華等，2001），可以降低零碎分割帶來的效率損失（黃賢金等，2001），能夠提高農戶的全要素生產率，促使農業生產從小規模農戶的勞動密集型生產向大規模農戶的土地和資本密集型生產轉變（陳訓波，2011；陳海磊等，2014），還能提高投資交易收益，產生交易收益效應和邊際產出拉平效應（姚洋，2000）。薛鳳蕊等（2011）運用DID模型對內蒙古自治區鄂爾多斯市的農戶數據實證分析與冒佩華等（2015）結合2000年和2012年的農戶家庭微觀調研數據使用平均處理效應和受處理的平均處理效應方法分析，都發現土地流轉能顯著提高農戶家庭的收入水平。還有研究發現，農村土地調整越頻繁，農民使用有機肥的密度越低（L Brandt，2002），而有效克服農地頻繁調整的治本之策在于開辟農地使用權流轉市場（張紅宇，2002）。土地流轉能夠促進區域農業生產規模化經營（馬曉河等，2002），有利于鄉村振興戰略中發展多種形式適度規模經營工作的推進。

然而，中國農村土地一直沒有形成一個合理的流轉價格形成機制，很多農村地區還將畝產量作為評定價格的唯一指標，使得土地流轉價格偏低，難以科學反映耕地價值。還有一些農民進城后土地直接拋荒或者贈給親戚、朋友種植，使得目前土地承包經營權流轉價格的主觀隨意性較大，大量土地并沒有實現規模化經營。因此，本文重點討論如何完善中國農村土地流轉價格形成機制。

二、土地流轉價格確定的前提條件

產權清晰是任何一種資產或者商品形成有效價格的前提。2011年，國家相關部門印發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，意味著從政策層面開始加快農村土地確權工作的開展。2013年中央一號文件提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。2014年，中國開始農村土地確權試點。自2014年部署開展整省試點以來，全國的土地確權工作取得突破性進展，預計在2018年年底全國土地確權工作將基本完成。中國的農地產權是指附著在農村土地上各種權利的總和，包括所有權、承包權、經營權等。所謂確權，就是上述權利的確認與確定。根據中國土地制度，農村土地的所有權歸屬村集體，農民具有承包權和經營權。農村土地流轉問題也就是以農村土地經營權流轉為核心的土地產權問題。土地產權的可交易性能夠體現其作為生產要素功能所帶來的收益增加；土地產權的細分性能夠促進土地權利交換價值的實現。土地流轉能夠體現出土地產權（這里指經營權）的權益，而農地產權的完整性也直接關系到農地經營權是否能夠合理流轉。因此，需要從法律層面厘清土地承包經營權的所屬問題，繼而才能確定土地的流轉價格。土地交易權不完整前提下農戶之間的土地流轉容易造成土壤肥力的衰退。土地承包經營權清晰有利于提高土地流轉效率。

中國農村土地承包制度的發展歷程可劃分為3個階段：第一階段是農村土地承包關系的確立。1979年，中國開始實施以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村經濟改革。1984年，中國基本完成農村家庭聯產承包責任制改革，標志著農村土地承包關系的正式確立。第二階段是土地承包期限從15年延長到30年。1984年1月，國家發布《關于一九八四年農村工作的通知》，明確提出土地承包期一般應在15年以上。臨近第一輪土地承包期末，1993年11月，《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中提出，為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。第三階段是土地承包關系從長期穩定變為長久不變。2002年，《農村土地承包經營法》規定，國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定，同年修訂的《農業法》再次重申依法保障農村土地承包關系的長期穩定。農村土地承包關系長久不變的提法最早見于黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，它指出，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變；隨后，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次提出穩定農村土地承包關系并保持長久不變。2018年年底，全國農村土地確權工作結束后，農村居民將獲得相關的農村土地承包經營權證、農村宅基地使用權證、產權證，這樣在產權認定和歸屬時間方面，農村土地產權得以進一步清晰，從而為農村土地流轉工作的深化提供制度保證。然而，由于尚未形成統一完善的土地流轉市場，土地經營權流轉的定價方式多種多樣，缺乏科學合理的參考標準，從而制約中國土地流轉規模的擴大和效率的提升。

三、中國農村土地經營權流轉定價方式比較

目前，中國農村地區主要有流轉雙方自主協議定價、土地需求者競拍定價、土地流轉中介機構估價、政府指導參考定價4種模式。

1.流轉雙方自主協議定價

流轉雙方自主協議定價指土地經營權流轉的成交價格由土地流轉雙方自行商定形成。具體來說，就是流出方的農戶根據自己對所流轉土地具體情況的認知及以周圍土地流轉價格為參照給出流出土地報價，尋找對此價格有意愿的流入方，雙方再進行協商，直至達成一致的土地流轉價格并簽訂合同。這種形式是中國農村土地經營權流轉的主要方式，大部分農村地區都是以這種模式完成土地流轉的。該方式具有以下幾個特點：第一，流轉雙方隨意性較強，沒有明確的契約關系。以陳志芬（2016）對云南省大理市大理鎮的調研為例，截至2015年，農戶間自發的土地流轉面積占農民耕地流轉總面積的41%，土地經營權流轉總體以農戶自發流轉為主態勢，土地經營權流轉價格也以農戶自主協商定價為主。許多流轉沒有建立穩定的流轉關系，雙方只有自主協議的口頭約定，沒有簽訂協議。第二，土地流轉的配置效率較低，土地并沒有流轉至最具生產效率的主體。根據謝玲紅等（2016）對中國8個省4727戶農戶的調查發現，耕地轉給本村親戚和本村其他村民的戶數占比和面積占比分別達52.18%和57.3%，其中轉給本村親戚的面積占比為21.41%，轉給本村其他村民的面積占比為35.89%，流轉土地的平均價格為400.33元/畝，有9.89%的農戶認為他們不轉出土地的重要原因是價格較低。由此可見，中國農村土地流轉大多局限在村內農戶與農戶之間，價格以自主協議定價為主。

自主定價有可能造成土地流轉價格偏低，其原因在于，由于中國農村存在小農民與大市場的基本矛盾，導致農民擁有耕地的收益偏低，也就意味著農民轉出土地的機會成本較低。另外，農村土地流轉信息不完全、不充分，農戶持有土地找不到買方或意向流入方找不到流轉土地的農戶的情況比較普遍，從而導致相鄰農戶之間自發進行土地流轉。如果流入方為一般用戶，其同樣面臨小農民與大市場的基本矛盾，不存在提高價格的空間；如果流入方為農業大戶或當地農業企業，則流入方具有買方壟斷的優勢。

2.土地需求者競拍定價

土地需求者競拍定價指農村土地產權交易所與土地流出方進行洽談，對流出方進行土地經營權政策的指導，流出方準備相關材料，申請掛牌，農村土地產權交易所在規定期限內進行受理決定，經農村土地產權交易所公開征集產生兩個及兩個以上意向流入方，采取電子競價、一次性密封報價、綜合評審等公開競買方式，流出方向農村土地產權交易所遞交確認函，農村土地產權交易所組織流出方和流入方協商達成一致，簽訂土地經營權流轉合同。

早在2014年4月，遼寧省海城市就率先成立了東北首家農村產權交易市場，通過平臺進行土地流轉拍賣。以海城市感王鎮于官村為例，首先村民通過內部溝通商議出一致同意的土地流轉價格，然后提交到海城市農村綜合產權交易中心進行掛牌拍賣。為了提高土地拍賣的成功率與拍賣價格，村集體用多余的肥沃土地與不參加流轉的土地進行交換，收集了2480畝耕地到海城市農村綜合產權交易中心登記，進行掛牌交易。經過地塊公示、資格審核、確定底價等程序，2014年4月，海城市開展第一次農村產權交易會，于官村的2480畝耕地最終以198.4萬元的價格成交，每畝土地的流轉價格從700元的底價提高到800元，而當時海城市自主定價區間大致在600—800元。據當地農民介紹，競拍后產生的土地經營權流轉價格高于農戶私下流轉的價格，比自主協議定價更有保障。然而，土地競拍需要耗費大量的人力、物力、財力，有時難免會產生流拍，也會產生土地需求方聯合惡意壓低價格等問題，這就需要保證競拍過程公平、公正，土地供給方與需求方必須保持契約精神。因此，土地流轉競拍定價適合面積龐大的土地流轉交易，范圍比較局限。

3.土地流轉中介機構估價

2016年6月，原農業部發布《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》，其第十一條指出土地經營權流出方或流入方可以委托具有資質的評估機構對土地經營權流轉交易價格進行評估。土地流轉評估機構根據農地所在地人口數量、農地面積、氣候、水文、土壤等條件及行政區劃內的經濟發展特點、居民收入、社會投資狀況、區域規劃、產業政策和稅收政策等條件，選擇合適的評估方法，進行科學測算。

以最早創立的土地流轉信息平臺——土流網為例。土流網建立“互聯網+土地流轉”機制，將在線土地流轉平臺作為信息傳遞平臺，發布土地供求信息，同時在各地級市以加盟的形式設立線下實體交易服務中心，提供土地信息核實、土地價格評估、法律咨詢等服務并采取O2O模式（“線上土地流轉平臺+線下實體交易服務中心”模式）。線上運行協作平臺包括土流網站、土流通、土流學院、土流金4大部分。土流網站設有土地市場、流轉中心、土地金融、土地數據和土地資訊。其中，土地市場主要負責發布土地的供求信息供用戶選擇；流轉中心負責為用戶提供預約線下土地勘察服務；土地金融屬于在線土地流轉平臺與相關銀行或保險公司合作項目，主要負責為用戶提供土地貸款和土地保險；土地數據和土地資訊分別負責收集并發布全國土地行情相關數據以及全國最新土地政策和農業政策。但是，這種定價方式也存在一些問題。第一，大多數的中介組織都是行政主導的中介服務平臺。不少中介組織并沒有遵循市場經濟的運行規律進行定價，更多的是通過政府控制或政府介入來影響土地流轉定價。在實際操作中，行政因素介入過多，影響中介組織正常功能的發揮。第二，專門針對土地流轉中介的法律法規尚不健全，土地流轉過程中可能存在尋租行為。第三，中國土地流轉市場仍處于起步階段，市場機制不完善，評估方法不規范，專業的評估人員數量不足。

4.政府指導參考定價

土地流轉政府指導價即每畝土地農業生產常年農產品產量×農產品價格－生產成本（包括人工成本）=每畝土地流轉收益底價。同時根據資源配置水平（地形特點、基礎設施配套、區位優勢等），確定相應的流轉浮動收益，土地租期在3年以上的，還要根據物價浮動水平，確定土地流轉收益遞增幅度和租金逐年浮動比例。政府指導價能促進土地在公開市場規范、有序流轉，優化農村土地資源配置，提升現代農業發展水平，確保農民持續穩定增收、農業持續健康發展。

圖1 政府指導參考價制定流程

以成都市青白江區制定政府指導參考價的過程為例（見圖1）。由青白江區農業和林業局招標選擇有資質的土地評估公司成立項目組，首先根據項目組測算的所有定級單元的分值狀況，結合各村的實際行政邊界進行土地定級，然后根據各級別內的有效樣點地價，采用算術平均數模型確定各等級承包經營權的基準價格。

定價體系主要由3個部分組成。第一，土地定級。項目組在現有耕地分等的基礎上，將分等單元進一步細化為定級單元，參考國家標準中的《農用地定級規程》和《農用地估價規程》，采用修正法確定土地級別。項目組以青白江區耕地質量等別年度更新及監測評價成果中的自然質量等指數作為農村土地定級的基礎，以中心城鎮影響度、交通便利度為修正條件，結合各區域交易樣點數據，綜合確定土地均質地域劃分。第二，確定農村土地經營權基準價格。根據土地定級劃分的均質區域作為基準地價的評估單元，收集青白江區的耕地流轉資料，采用市場比較法、收益法修正已確定的樣點地價，并對樣點地價進行修正、檢驗、剔除，最終確定出合格樣點來測算基準地價。利用各個級別的合格樣點地價代入算術平均數模型來評估各級別的基準地價，確定各級別的承包經營權基準價格。第三，農村土地經營權基準價格的檢驗分析與對比。首先，項目組采用收益倍數法（年產值倍數法）予以檢驗分析。為保障農民的基本權益，測算得出的基準價格應符合《中華人民共和國土地管理法》（2004年）規定的征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6—10倍的標準。從青白江區公布的土地經營權基準價格來看，其農村土地經營權基準價格與年平均畝產值的比值在18.67—22.86倍，高于此規定，不僅保護了農民的權益，也符合土地流轉市場價格變化的趨勢，因此，青白江區評估的農村土地經營權基準價格成果（見圖2）是比較合理的，此價格每兩年調整一次。其次，與鄰近行政區的農村土地經營權基準價格對比。項目組將其測算的基準價格與溫江區、新都區測算的基準價格進行對比，分別從1年期、30年期、無限年期3個角度，進行各個土地級別的基準價格對比，發現3個區之間的價格并無太大差距。總體而言，成都市青白江區的基準價格成果與當地的實際交易價格比較接近，基本反映了當地農村土地經營權客觀、合理的價格水平。

圖2 成都市青白江區農村土地經營權均質區域劃分（定級）及基準價格分布圖

然而，在還未全面進行土地流轉制度改革的地區，政府指導定價的方式可能會損害農戶利益。如在某些地區，農村土地所有權的權利主體是農民集體所有，但實際上掌握在少數村干部手中。基層村民自治組織并沒有代表農民集體的利益行使土地所有權職能進而進行合理的土地流轉，而是按照鄉鎮政府的不合理規定進行土地流轉，如某些基層政府或村干部濫用職權強行挪用或占有集體土地，甚至逼迫農民進行土地流轉，忽視農民在土地流轉中的交易主體地位，再加上農民土地三權分置意識淡薄，致使基層政府或村干部為了尋租或迎合上級政府的不合理規定而將農戶的承包經營權收回，使得土地定價受到政府的極大干擾，無法實現市場機制決定土地定價，極大地損害了農民的利益。

圖3 2016年全國部分省份土地流轉平均價格

綜上所述，中國的農村土地流轉市場具有顯著的區域差異性，各個地區土地定價方式與價格水平存在較大差異。從土地流轉的成交價格來看，中西部地區不收取報酬或采用糧食補償的比例明顯高于東部地區，而東部地區更傾向于使用現金補償的方式，這反映出市場發育的不完善性和矛盾。從土流網公布的價格信息來看（見圖3），地區之間的土地流轉價格差異很大。一般來說，影響土地流轉價格的因素主要有農作物價格、流轉面積、年收益、流轉期限、土地位置以及土地質量等，此外，土地流轉方式也是造成地區價格不同的影響因素之一。目前，大部分地區仍以農戶自主協商定價為主，這種價格是由市場決定的，但由于分散經營的農戶沒有很強的認知水平和談判能力，他們通過流轉得到的土地承包經營權價格大多偏低，存在市場失靈的現象，同時由于中國特有的土地產權制度，農戶的產權結構不完整，導致其成為市場中的弱勢群體。因此，政府需要在農村土地流轉市場發育不足時承擔維護市場公平的責任，扭轉農村土地流轉自發、盲目的現象，維護市場有序、穩定的發展，保障農民利益，同時政府也不能越位，不能過分干預市場，遵循以市場定價為主、政府干預為輔的規則，形成各省（區、市）的政府指導參考價。為了更好地培育發展新型農業經營組織，應使土地流轉方式多元化，通過統一的土地流轉交易平臺以拍賣、競標等方式進行土地流轉，既支持新型農業經營主體的發展，也保護普通農戶的利益，在此過程中還能夠發揮新型農業經營主體對普通農戶的輻射帶動作用，讓農民成為現代農業的參與者、受益者。總體來看，政府為土地流轉市場制定指導參考價，農戶以及其他市場主體通過流轉信息平臺競標、拍賣等方式進行土地流轉交易是最適合當前中國農村土地流轉的方式。

四、完善中國農村土地流轉價格形成機制的對策建議

中國農村土地流轉價格形成機制應在完善土地確權工作、建立統一的土地供求信息平臺、建立農村土地經營權價格形成的通用方法等方面采取有效措施。

1.進一步完善土地確權工作

想要對土地進行定價，首先要進行土地評估，評估的前提是建立完善的農村財產權利體系，因此，評估中土地歸屬的界定即確權工作是土地流轉定價機制的基礎。改革的重點是把法律規定的農村集體土地所有權進行更具體的劃分，選擇特定的所有權代表去執行。根據地籍管理制度的統一性原則，確權工作均須按全國統一規定的政策、法規開展。同時，必須遵循地籍資料的連續性和系統性，持續跟蹤土地的變化情況，如實記錄土地面積、質量、利用狀況等方面的變化，及時對采集變更的資料進行完善。以周其仁等（2010）調查的最早進行確權工作的成都市都江堰柳街鎮為例，在柳街鎮的村組層面，首先由5—15戶家庭推選出一位“長者”組成“村莊評議會”，其基本職能是對入戶土地產權調查和實測的結果進行評議，特別是對一些存在異議、紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結果作為土地確權工作的預案再行公示，通過“村莊評議會”協調并反復溝通，直到涉及相關利益的各方都接受，才向政府上報此村組確權方案，再經法定公示環節，無異議的才正式頒證。由此，中國農村土地確權已從一個比較抽象的政策目標，發展為由動員、入戶調查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、頒證等環節組成的可操作程序。

值得關注的是，2018年是中國承包地確權登記頒證工作的收官之年，截至2017年年底，全國整省推進此項工作的省份已達28個，試點范圍擴大至全國2718個縣（區、市）3.3萬個鄉（鎮）53.9萬個行政村，實測承包地面積15.2億畝，已經超過二輪家庭承包耕地面積，確權面積達到11.1億畝，占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%；山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西等7個省（區）已向國家報告基本完成。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年，這給參與土地流轉的買方和賣方吃了一顆定心丸，更有利于土地流轉中對土地利用方式的適當調整以及買賣雙方利益的協調。

2.建立統一的土地供求信息平臺

土地流轉不同于一般的商品買賣，它是一種自然稟賦，不能像一般的商品一樣根據生產成本確定價格。很多地區存在著一個村里不同土地轉出方有不同的轉出價格的現象，買賣雙方都擔心在價格上會有失誤。作為土地的供應者不能及時發布自己想要流出土地的信息，并且土地的需求者也不能快捷高效地找到適合參與經營的土地。一個運行良好的土地租賃市場可以替代土地的行政調整（姚洋，2000），因此，需要建立全國范圍的土地供求信息平臺，向土地供給方與土地需求方傳遞土地流轉價格變動的趨勢與幅度，更新流轉土地的基本情況及價格等信息，并有專門的土地經紀人進行土地價值評估。這有利于土地流轉價格的合理制定，使土地流轉的價格市場化，解決土地流轉價格信息不對稱問題。建立統一的土地供求信息平臺能夠實現農戶作為土地流轉市場主體的目的，同時減少行政因素的影響，削弱土地流轉信息不對稱的消極影響，使市場機制在土地流轉價格形成過程中發揮作用，更好地保障農民的收益。

除同一集體組織內部農戶之間進行的互換、轉讓、轉包、股份合作外，其他的農業生產組織作為受讓方進行農村土地流轉的，應在當地土地流轉交易中心進行。將各市的土地流轉信息匯集到省土地流轉網絡交易平臺，再由各省匯集到全國土地流轉網絡交易平臺。意向購買者可在全國土地流轉網絡交易平臺查看全國的土地流轉信息，若意中某地區土地，購買者可進入此地區的土地流轉中心網絡平臺進行交易。各地區土地流轉中心可以采取協議轉讓、拍賣、招標等方式，也可以采取法律、法規、規章規定的其他方式，但前提是成交價格不能低于政府指導參考價，此舉是為了確保轉出土地農戶的利益不受損害。此外，根據交易量大小決定是由市土地流轉中心辦理還是由區土地流轉中心辦理。交易雙方須在土地流轉中心簽訂農村土地承包經營權流轉合同并由土地流轉中心出具交易鑒定證書。在整個過程中，由所屬的農村產權交易監督管理小組進行監督，土地流轉中心對土地轉讓方的集體經濟組織和農民免收交易服務費用，對其他交易主體按規定收取適當費用。

3.建立農村土地經營權價格形成的通用方法

圖4 土地供求信息平臺

當確權工作完成，全國范圍的土地供求信息平臺建立后，如何對流轉的土地進行定價成為最關鍵的問題。由于中國土地流轉市場暫不完善，市場上存在大量的土地流轉價格評估機構，不同的評估機構會采取不同的計算方法，致使最終的土地流轉價格存在偏差。同時，根據王亞運等（2015）對武漢、荊門、黃岡進行調查發現，僅有10%的農戶信任土地流轉中介。因此，既需要政府的適當干預，又需要市場調節，才能確保農民利益不受損害。建立一套政府指導下的農村土地經營權價格形成的通用方法是未來中國土地流轉價格評估的發展趨勢。結合中國現存的農村土地經營權流轉的定價方式，通過改進形成一套政府指導、市場定價的綜合完善的價格形成機制。成都市作為第二批農村改革試驗區之一，率先出臺《成都市農村土地經營權價格評估技術導則（試行）》，成都市青白江區貫徹落實《成都市農村土地經營權價格評估技術導則（試行）》并在2017年10月發布了更準確的農村土地經營權基準價格評估成果，其價格評估方法可行性強、可信度高。由于中國現存的商業機構估價水平參差不齊，因此，可通過改善成都市農村土地經營權評估體系進行普及應用其評估價格作為政府指導參考價。